三岔河鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在問題及建議

□陸良縣三岔河鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站 655603 保政國

陸良縣三岔河鎮(zhèn)是一個農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)、人口重鎮(zhèn)、轄24個村委會，288個村民小組，2010年末農(nóng)業(yè)總?cè)丝?1.4萬人，第一輪土地承包，有承包人口82196人，第二輪土地順延，共簽有農(nóng)業(yè)承包合同26525份，承包面積3567.1hm2。近年來，陸良縣三岔河鎮(zhèn)認真開展了土地流轉(zhuǎn)與服務(wù)工作,全鎮(zhèn)共流轉(zhuǎn)土地面積146.67hm2。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要做法

1.1 引導激勵，推進土地快速流轉(zhuǎn)

三岔河鎮(zhèn)在推行土地流轉(zhuǎn)過程中，遇到了農(nóng)民認識不高、連片經(jīng)營難推進、流轉(zhuǎn)機制不健全等問題。我鎮(zhèn)采取了一些有效措施加以解決。一是對比算賬引導，耐心幫助農(nóng)民算清兩個賬。對轉(zhuǎn)出方，集中流轉(zhuǎn)土地每畝收入700元，比自己經(jīng)營一年水稻的純收入高出近100元，而且是零風險，另外還有不低的勞務(wù)收入，而對承包方來說，流轉(zhuǎn)土地發(fā)展蔬菜、苗木生產(chǎn)，效益是種植水稻的3倍多，怎么算都不吃虧。通過兩頭算賬，在利益上達成了一致，能夠?qū)崿F(xiàn)“雙贏”，得到了農(nóng)戶認可。二是干部帶頭引領(lǐng)，在廣大農(nóng)民還不太認可的情況下，三岔河鎮(zhèn)發(fā)動鄉(xiāng)村兩級干部做典型、當標桿，領(lǐng)著群眾干，做給群眾看。目前，全鎮(zhèn)31%的鎮(zhèn)干部和村干部都參與到土地流轉(zhuǎn)中來，帶頭建起了蔬菜基地、苗木基地，促進了土地流轉(zhuǎn)的升溫加速。三是政策扶持激勵，把握政策原則。嚴格遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和農(nóng)民群眾意愿，在促進土地流轉(zhuǎn)中切實轉(zhuǎn)變腦子，加強引導，注重管理，牢牢把握政策原則。

1.2 規(guī)范形式，帶動土地有序流轉(zhuǎn)

一是農(nóng)戶間自由流轉(zhuǎn)。委托經(jīng)營，主要是親屬朋友之間的土地流轉(zhuǎn)；互換方式流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶之間通過協(xié)商的辦法，以調(diào)換、互串的方式，把各自坐落在不同地塊的土地集中到一起，實現(xiàn)小范圍的規(guī)模經(jīng)營。二是股份合作流轉(zhuǎn)，由村委會將農(nóng)民組織到一起，成立合作社，農(nóng)戶以自有土地折為股份加入合作社，合作社組織一部分人員對社員的土地進行連片經(jīng)營，制定《章程》規(guī)范，社員按照股份進行生產(chǎn)利潤分紅。三是租賃流轉(zhuǎn)。農(nóng)民以租賃的方式，將承包地經(jīng)營權(quán)租給業(yè)主經(jīng)營，業(yè)主每年以現(xiàn)金的形式補償農(nóng)戶。四是聯(lián)營流轉(zhuǎn)。以“公司+農(nóng)戶”的形式實行松散型的聯(lián)合經(jīng)營，土地原承包關(guān)系不變，種植項目由業(yè)主確定，并為農(nóng)戶提供種子和技術(shù)，實行分散經(jīng)營，公司按保護價收購產(chǎn)品。

1.3 廣泛宣傳發(fā)動，營造良好氛圍

一是為加強土地流轉(zhuǎn)工作成立由鎮(zhèn)長任組長，分管農(nóng)業(yè)的副鎮(zhèn)長任副組長，農(nóng)經(jīng)站站長、國土所所長等為成員的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導小組，具體負責全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)工作。二是加強輿論宣傳。在各種會議上進行宣傳、講解和安排。三是加強典型引導。用農(nóng)民身邊的典型去教育群眾，引導群眾，促進土地順利流轉(zhuǎn)。

1.4 積極支持，促進土地流轉(zhuǎn)

在土地流轉(zhuǎn)工作中，堅持與招商引資結(jié)合起來，為投資農(nóng)業(yè)經(jīng)營的大戶提供相應支持，全力協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)；同時加大各規(guī)模經(jīng)營大戶與國家的惠農(nóng)政策的有機結(jié)合，對規(guī)模經(jīng)營大戶，在不違背國家政策的前提下，給予各種補貼傾斜。

2 存在的問題和不足

2.1 土地流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范

農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)很多僅僅通過口頭協(xié)議，將土地流轉(zhuǎn)給鄰居或親屬，而沒有簽訂正式合同。有的村組私下流轉(zhuǎn)土地，沒有按規(guī)定報批、登記，土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范導致流轉(zhuǎn)糾紛時有發(fā)生。另一方面，對土地流轉(zhuǎn)各項法律制度的宣傳還不到位，有一部分農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地，雖然已經(jīng)在外面務(wù)工，但寧愿造成土地荒蕪也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去。

2.2 土地流轉(zhuǎn)層次相對較低

主要表現(xiàn)為“五多五少”。一是農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包的多，租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣等流轉(zhuǎn)形式少；二是流轉(zhuǎn)給一般農(nóng)戶的多，流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶的少；三是流轉(zhuǎn)期短的多，期長的少；四是口頭流轉(zhuǎn)的多，書面流轉(zhuǎn)的少；五是農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)的多，經(jīng)村集體組織流轉(zhuǎn)的少。

2.3 土地流轉(zhuǎn)集中化程度不高

一方面土地流轉(zhuǎn)比例小，全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積僅占總面積的4%左右；另一方面土地流轉(zhuǎn)分散，難以成片流轉(zhuǎn)。

2.4 農(nóng)戶對土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不能正確區(qū)分

部分農(nóng)戶視承包的土地為私有土地，不能正確區(qū)分所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，導致土地私下買賣，甚至是擅自改變土地用途，出現(xiàn)違法行為。

3 加快土地合理流轉(zhuǎn)的建議

3.1 轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性

充分利用各種行之有效的形式，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的意義，引導農(nóng)民增強流轉(zhuǎn)土地的自覺性。大力宣傳《土地承包法》、《合同法》以及中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》精神以及相關(guān)的政策法規(guī)，教育廣大農(nóng)民和基層干部知法、懂法、用法。加大典型引導力度，充分發(fā)揮外出創(chuàng)業(yè)有成人員和種田大戶的典型示范作用，用身邊的事教育身邊的人，使農(nóng)民看到實實在在的效果。

3.2 加大政策扶持力度，建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

一是完善扶持政策。建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，完善縣、鄉(xiāng)、村、組四級土地流轉(zhuǎn)管理網(wǎng)絡(luò)，扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。二是健全服務(wù)體系。設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，建立相應的合同管理和仲裁機構(gòu)，并出臺土地流轉(zhuǎn)程序和操作方法的規(guī)范文本，指導農(nóng)民進行合同簽訂和鑒證；建立土地承包和流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)，及時發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息；運用土地評等定級成果，合理確定土地價格標準；開展政策法律咨詢服務(wù)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制；建立土地流轉(zhuǎn)情況登記冊，負責土地承包與流轉(zhuǎn)的檔案管理。三是培育融資市場。鼓勵和支持金融機構(gòu)創(chuàng)新金融服務(wù)，在穩(wěn)定承包權(quán)長久不變、不改變土地農(nóng)業(yè)用途、符合法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，以土地使用權(quán)抵押貸款再出資的方式，使經(jīng)營大戶和專業(yè)合作社較為方便地獲得急需的啟動資金。對權(quán)屬清晰、風險可控的大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、撂荒地使用權(quán)等進行質(zhì)押貸款，以此促進土地流轉(zhuǎn)。

3.3 加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營

一方面加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營主體的培育力度。采取內(nèi)有外引的辦法，對內(nèi)要重點培育種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社；對外要著力引進經(jīng)營能手、科研單位和有實力的涉農(nóng)企業(yè)。采取用地優(yōu)惠、信貸扶持、政策補貼等，大力發(fā)展規(guī)模經(jīng)營主體。加快培育和發(fā)展一批頗具市場競爭力和帶動力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，鞏固并發(fā)展龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，引導農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)搞好技術(shù)創(chuàng)新，為農(nóng)村土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)建立可靠的支點；另一方面要加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。依托地方資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實際，大力發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)，把產(chǎn)業(yè)規(guī)模做大、產(chǎn)品質(zhì)量做優(yōu)；企業(yè)效益做強、地方品牌做響。

3.4 加大農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移力度，創(chuàng)造土地流轉(zhuǎn)空間

要拓寬勞務(wù)輸出渠道，為農(nóng)民外出就業(yè)創(chuàng)造條件。要加強對農(nóng)村勞動力的技術(shù)、技能培訓，搞好信息服務(wù)、政策服務(wù)、法律服務(wù)和組織管理，讓大量的農(nóng)村勞動力能夠出得去，掙到錢，留得住，使大量的農(nóng)村人口離開土地，離開農(nóng)村，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造必然條件和有效空間。

3.5 開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點，探索流轉(zhuǎn)有效形式

要積極而又大膽地開展土地流轉(zhuǎn)試點工作，按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，不斷創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營形式。重點選擇土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)較好，有龍頭企業(yè)、經(jīng)營大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社，村級班子強、群眾積極性高的村作為試點，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，鼓勵農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式進行適度規(guī)模經(jīng)營。在流轉(zhuǎn)期限上，既鼓勵長期的土地流轉(zhuǎn)，也鼓勵季節(jié)性流轉(zhuǎn)；在經(jīng)營導向上，既引導將土地流轉(zhuǎn)到發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營上，也允許流轉(zhuǎn)給一些大戶從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)；在流轉(zhuǎn)收益上，既主張流轉(zhuǎn)雙方自愿協(xié)商，也支持開展招標流轉(zhuǎn)；在流轉(zhuǎn)區(qū)域上，既主張在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部就地流轉(zhuǎn)，也鼓勵開展跨組、跨村、跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。帶動土地流轉(zhuǎn)的良性循環(huán)，通過統(tǒng)一作物布局、統(tǒng)一生產(chǎn)質(zhì)量標準、統(tǒng)一投入和采購供應、統(tǒng)一技術(shù)培訓、統(tǒng)一品牌包裝和銷售，探索“農(nóng)戶+專業(yè)合作社+龍頭企業(yè)”的土地流轉(zhuǎn)模式，推動土地流轉(zhuǎn)。

3.6 夯實土地管理基礎(chǔ)，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為

落實和明晰土地承包經(jīng)營權(quán)是進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本條件，是健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作。當前，要按照黨的十七屆三中全會《決定》提出的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”的要求，抓緊完成農(nóng)村二輪土地承包后續(xù)完善工作，強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記、頒證工作，將權(quán)屬落實到法定行使所有權(quán)的集體組織，把承包地的面積空間位置和權(quán)屬證書落實到農(nóng)戶，維護農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。要把加強管理作為根本，不斷規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。一方面，加強土地轉(zhuǎn)出方的管理。對農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)行為，教育引導農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，并報所屬村集體經(jīng)濟組織備案。規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織參與土地流轉(zhuǎn)的行為，不得以任何名義強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻撓農(nóng)戶自愿合理地流轉(zhuǎn)土地。另一方面，加強土地轉(zhuǎn)入方的管理。要防止土地投機行為，已流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地，受讓方不得進行再流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)年限不能超過農(nóng)戶家庭承包土地的剩余承包期。應引導有條件的地方探索組織以股份制為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)公司，農(nóng)戶間以土地使用權(quán)為股權(quán)，本著自愿、互利的原則，發(fā)展土地股份合作制。

3.7 依法規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，及時有效解決流轉(zhuǎn)糾紛

要把握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的總體原則和要求，正確指導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，必須堅持依法、自愿、有償原則，嚴格執(zhí)行農(nóng)村土地承包的法律政策，切實維護農(nóng)民的土地承包權(quán)益和流轉(zhuǎn)主體地位，以實施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點，全面建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理工作制度、工作機制和工作規(guī)程，確保流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。