對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的法理分析與制度構(gòu)建

文/孫曙生 陳平 唐斗

公安派出所不但是行政執(zhí)法的前沿哨所，而且是重要的刑事偵查辦案主體，在深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解，力促社會(huì)管理創(chuàng)新的新形勢(shì)下, 公安機(jī)關(guān)的工作重心、辦案力量不斷下沉，公安派出所在刑事執(zhí)法中的地位和作用越來越凸顯。然而，在司法實(shí)踐中，由于公安派出所人員整體素質(zhì)不高、刑事執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制法治化程度低、監(jiān)督機(jī)制軟弱無(wú)力甚至缺乏等諸多原因，致使公安派出所出現(xiàn)了辦案程序不規(guī)范、辦案質(zhì)量低、違法偵查現(xiàn)象大量存在等問題。本文運(yùn)用實(shí)證分析的方法，廣泛借鑒法治國(guó)家偵檢關(guān)系的一般性原理和有益的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從新型檢警關(guān)系科學(xué)構(gòu)建的角度，對(duì)公安派出所的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了深入的探討，努力構(gòu)建起既符合訴訟規(guī)律，又符合權(quán)力制約與制衡的監(jiān)督制度。

一、檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所開展刑事執(zhí)法監(jiān)督的法理依據(jù)和現(xiàn)實(shí)必要性

（一）檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所開展刑事執(zhí)法監(jiān)督的合憲性與合法性

我國(guó)憲法第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！比嗣駲z察組織法第5條規(guī)定了各級(jí)人民檢察院行使下列職權(quán)：“……（三）對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。（五）對(duì)于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督?！蔽覈?guó)刑事訴訟法第8條的規(guī)定:“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第6條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，接受人民檢察院的法律監(jiān)督?！薄度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第371條規(guī)定：“人民檢察院依法對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！钡?80條規(guī)定：“人民檢察院依法對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督?！钡鹊取？梢姡瑥膽椃ǖ暮暧^層面到刑事訴訟法等基本法律、規(guī)則，都具體規(guī)定了人民檢察院作為國(guó)家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān),有權(quán)對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法實(shí)施法律監(jiān)督。公安派出所作為公安機(jī)關(guān)刑事辦案的生力軍，其立案、采取強(qiáng)制措施、偵查活動(dòng)和刑罰執(zhí)行等刑事訴訟活動(dòng)理應(yīng)當(dāng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

（二）分權(quán)制衡的政治學(xué)原理是檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出進(jìn)行法律監(jiān)督的法理依據(jù)

第一，從國(guó)家職權(quán)配置的角度來看，偵查權(quán)需要檢察權(quán)的控制與制約。在資產(chǎn)階級(jí)革命以前，人們對(duì)政府往往打著控制犯罪的幌子而隨意濫用國(guó)家公共權(quán)利，并肆無(wú)忌憚地踐踏人權(quán)的現(xiàn)象已經(jīng)深惡痛絕，“通過植入檢察官制度……使歷來由警察主導(dǎo)的秘密偵查程序在刑事訴訟結(jié)構(gòu)中不再成為一種完全獨(dú)立的訴訟程序，而是以偵查程序與公訴程序一體化的表現(xiàn)方式，共同構(gòu)筑了刑事訴訟程序所謂的三角形結(jié)構(gòu)中的控訴一方，且警察的偵查行為只能附屬于作為‘法的守護(hù)者’——檢察官的公訴行為，從而使強(qiáng)大的并且無(wú)所不能的警察行為受到檢察官的合理限制?！?自樊國(guó)慶：《檢察制度原理》，法律出版社，2009年11月第1版，第161頁(yè)基于對(duì)警察國(guó)家公共權(quán)利肆意妄為的恐懼，為了防止公共權(quán)力異化為侵害公民權(quán)利的暴力，在以權(quán)力制約權(quán)力的理念下，西方法治國(guó)家創(chuàng)設(shè)了檢察官制度。檢察官創(chuàng)制的根本目的之一，“在于以一個(gè)受過嚴(yán)格法律訓(xùn)練及拘束的客觀公正官署控制警察活動(dòng)的合法性，避免法治國(guó)淪為警察國(guó)。2樊國(guó)慶：《檢察制度原理》，法律出版社，2009年11月第1版，第205頁(yè)因此，檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的控制已為世界各國(guó)所接受，檢警關(guān)系中權(quán)力制衡原則成為法治國(guó)家檢察制度的基本理念。

第二，從訴訟規(guī)律的角度來看，需要加強(qiáng)檢察權(quán)對(duì)派出所刑事執(zhí)法的控制和指揮。在大多數(shù)國(guó)家的刑事訴訟中，偵查機(jī)關(guān)一般不直接與審判機(jī)關(guān)發(fā)生刑事訴訟法律關(guān)系，其偵 查終結(jié)的案件由檢察機(jī)關(guān)審查起訴后，向法院提起公訴，并承擔(dān)法庭審判的結(jié)果，也就是說偵查機(jī)關(guān)一般不直接承擔(dān)審判的后果。所以，偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的工作重心和關(guān)注的重點(diǎn)有所區(qū)別：偵查機(jī)關(guān)關(guān)注的是如何抓獲犯罪嫌疑人，固定基本的證據(jù)，而檢察機(jī)關(guān)關(guān)注的是這些證據(jù)能否形成證據(jù)鎖鏈，達(dá)到了排除合理懷疑的程度，最終是否能獲得法官的支持。可見，從訴訟的角度來看，偵查是公訴的基礎(chǔ)，為起訴提供必要的準(zhǔn)備，檢察機(jī)關(guān)是訴訟后果的承擔(dān)者。法理上，權(quán)利與義務(wù)是對(duì)等的，二者是矛盾的統(tǒng)一體。為了實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的權(quán)責(zé)平衡，檢察機(jī)關(guān)作為公訴審查和審判后果的承擔(dān)主體，理應(yīng)且必須享有對(duì)偵查機(jī)關(guān)的控制權(quán)，這是完成整個(gè)訴訟任務(wù)的必然要求。法治國(guó)家的檢警實(shí)踐為我們提供了有力的司法借鑒和佐證，“在這些國(guó)家，沒有任何一項(xiàng)偵查權(quán)力是專門授予警察的，警察作為檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行者，或是作為某項(xiàng)獨(dú)立權(quán)力但也是共有權(quán)力的決策者，而且該權(quán)力通常受到監(jiān)督?！?[法]愛黑克.馬蒂阿斯：《論歐洲五國(guó)警察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系》，李晴蘭、趙海峰譯，載于樊崇義：《刑事訴訟法學(xué)研究》（第五卷），中國(guó)檢察出版社，2003年6月第1版，第456頁(yè)。

（三）公安派出所在刑事執(zhí)法中存在的問題迫切需要建立執(zhí)法監(jiān)督制度

“偵查活動(dòng)往往伴隨著強(qiáng)制力的行使，與人權(quán)保障存在密不可分的聯(lián)系。換而言之，偵查階段是刑事訴訟中控制犯罪與保障人權(quán)兩種利益最容易發(fā)生沖突的階段?！?宋英輝、吳宏耀：《刑事審判前程序研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第112頁(yè)。偵查權(quán)作為一項(xiàng)重要的國(guó)家公權(quán)力，天生就有被濫用的可能性。見諸報(bào)端的各種錯(cuò)案，往往與偵查機(jī)關(guān)濫用偵查權(quán)、刑訊逼供、違法取證分不開的，偵查權(quán)的濫用而得不到有力的監(jiān)督，使各種典型錯(cuò)案時(shí)有發(fā)生。本課題組對(duì)某市派出所刑事執(zhí)法中違法偵查的各種情況展開了調(diào)研，具體數(shù)據(jù)如下： 2007年1月至2010年12月，某市檢察院偵查監(jiān)督部門受理了派出所提請(qǐng)批捕的各類刑事案件932件，偵查機(jī)關(guān)有明顯違法偵查的達(dá)59例，約占受案總數(shù)的6.3%。其中最為典型的有兩例：其一、應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎患皶r(shí)立案。如林某涉嫌故意傷害一案（輕傷害案件）。2001年4月26日，案發(fā)當(dāng)日，被害人就不斷向公安機(jī)關(guān)控告，并一直追問本案的處理情況，而偵查機(jī)關(guān)在2008年11月20日才立案?jìng)刹?，拖延立案時(shí)間達(dá)7年之久。其二、不應(yīng)當(dāng)立案而立案?jìng)刹?。?010年6月，王某妨害公務(wù)一案。王某僅用礦泉水瓶敲了一下執(zhí)行公務(wù)的警察，就被立案?jìng)刹椤?該組數(shù)據(jù)和實(shí)例來自于課題組真實(shí)的統(tǒng)計(jì)與調(diào)研。當(dāng)前基層派出所刑事執(zhí)法中存在的主要問題有：應(yīng)當(dāng)立案而不及時(shí)立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案、以罰代刑、瞞案不報(bào)、壓案不查、隨意延長(zhǎng)刑事拘留期限、違法搜查、扣押、隨意變更強(qiáng)制措施、重打擊輕保護(hù)、重實(shí)體輕程序等問題。

（四）加強(qiáng)對(duì)公安派出所監(jiān)督是中央司法體制改革的要求

隨著政法三項(xiàng)工作的深入開展，派出所作為公安機(jī)關(guān)警力下沉的重要部門，其工作的好壞，直接關(guān)系著人民群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的滿意度和政府的公信力。因此，加強(qiáng)對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督是新形勢(shì)下開展政法三項(xiàng)重點(diǎn)工作的需要，更是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)口只有下沉并延伸至基層派出所，才能適應(yīng)監(jiān)督的需要。因此，建立對(duì)公安派出所的監(jiān)督制度是中政委、高檢院部署的一項(xiàng)重要的司法體制改革內(nèi)容，是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)著力推進(jìn)法律監(jiān)督向基層延伸的重要舉措。

二、檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所開展刑事執(zhí)法監(jiān)督存在的主要問題

目前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督面臨的最大的問題，就是監(jiān)督不力，流于形式，有監(jiān)督之名，卻無(wú)監(jiān)督之實(shí)。究其原因，則在于現(xiàn)行法律規(guī)定的訴訟監(jiān)督基本上是訴訟外的監(jiān)督，缺乏相應(yīng)的程序保障。

（一）監(jiān)督理念上，起訴領(lǐng)導(dǎo)、控制偵查的立法理念缺失

實(shí)現(xiàn)起訴權(quán)對(duì)偵查權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和控制，是法治國(guó)家普遍的做法。世界很多國(guó)家都從立法上承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)擁有完全偵查權(quán)。由于美國(guó)實(shí)行相對(duì)徹底的當(dāng)事人主義訴訟模式，檢警關(guān)系比較明顯體現(xiàn)了檢察官和警察是同為控方的“大控方”理念，一般實(shí)行公訴指揮和引導(dǎo)偵查的工作機(jī)制，例如《美國(guó)法典》第28標(biāo)題均規(guī)定了檢察官對(duì)警察機(jī)關(guān)的刑事調(diào)查、偵查活動(dòng)擁有指揮、引導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)。日本刑事訴訟法第192條規(guī)定了檢察官與司法警察職員原則上的協(xié)作關(guān)系，但是承認(rèn)檢察官對(duì)司法警察職員的指揮和指示權(quán)。檢察官的指示或者指揮權(quán)，司法警察職員必須服從。此外，日本《檢察廳法》第6條還對(duì)檢察事務(wù)權(quán)限作出明確規(guī)定：對(duì)任何犯罪都可以進(jìn)行偵查。德國(guó)刑事訴訟法第161條也規(guī)定，檢察官親自進(jìn)行各種偵查，或者交付警察機(jī)關(guān)及其官員進(jìn)行偵查。這些國(guó)家起訴指揮偵查包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是起訴機(jī)關(guān)有調(diào)動(dòng)警察進(jìn)行偵查的權(quán)力；二是起訴機(jī)關(guān)有權(quán)隨時(shí)介入并發(fā)布各種指示和命令。而我國(guó)刑事訴訟法第18條對(duì)檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)管轄權(quán)規(guī)定得涇渭分明，只賦予了檢察機(jī)關(guān)有限的偵查權(quán)（自偵案件除處）。刑事訴訟法第140條第2款規(guī)定：人民檢察院審查案件，對(duì)于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查。可見，我國(guó)在刑事訴訟立法上，未賦予檢察院有調(diào)動(dòng)公安機(jī)關(guān)協(xié)助偵查的權(quán)力，也未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查的案件有隨時(shí)調(diào)閱案件材料權(quán)、隨時(shí)同步介入權(quán)、指示和指揮權(quán)。這種起訴領(lǐng)導(dǎo)、控制偵查的理念缺失，直接導(dǎo)致了難以理順檢警關(guān)系，不能建立起符合訴訟規(guī)律的檢警制度。

（二）監(jiān)督的方式上，對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法行為缺乏有效的程序控制

在世界各國(guó)的刑事訴訟法律中，對(duì)偵查程序進(jìn)行控制是檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)進(jìn)行控制的主要對(duì)象和必備內(nèi)容，即對(duì)調(diào)查行為、強(qiáng)制措施、訴訟進(jìn)程行為進(jìn)行控制。如英國(guó)1985年《犯罪起訴法》規(guī)定，為了防止警察機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)提起訴訟的案件不予提起訴訟，法律要求警察局長(zhǎng)將本轄區(qū)的每一起嚴(yán)重犯罪通知檢察官。前蘇聯(lián)刑事訴訟法規(guī)定，偵查員或調(diào)查機(jī)關(guān)提起刑事訴訟決定的副本應(yīng)當(dāng)立即送交檢察長(zhǎng)，其目的在于使檢察長(zhǎng)行使立案監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)可向偵查機(jī)關(guān)調(diào)閱刑事案件和有關(guān)的立案材料和資料；檢察長(zhǎng)每月至少審查一次受理、登記和處理有關(guān)犯罪或可能構(gòu)成犯罪的申訴和報(bào)導(dǎo)材料；檢察長(zhǎng)有權(quán)依法決定刑事案件的立案或撤案，中止或終止刑事案件的司法程序；檢察長(zhǎng)作出立案決定時(shí)，向調(diào)查機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)發(fā)出的指示，有關(guān)機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。法國(guó)刑事訴訟法規(guī)定，司法警察有責(zé)任將獲知的各類犯罪立即向檢察官報(bào)告，初步偵查終結(jié)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將筆錄原本和副本、證書和文件、扣押的物品送交檢察官。6馬貴翔：《刑事司法程序正義論》，中國(guó)檢察出版社，2002年11月第一版，第105-106頁(yè)。歐洲的比利時(shí)、法國(guó)、德國(guó)、意大利四國(guó)，立法權(quán)不但將偵查的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)授予了檢察機(jī)關(guān)，而且為了保證訴訟效率，還規(guī)定警察機(jī)關(guān)有義務(wù)及時(shí)地向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)其知悉的違法犯罪行為。7[法]愛黑克.馬蒂阿斯：《論歐洲五國(guó)警察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系》，李晴蘭、趙海峰譯，載于樊崇義：《刑事訴訟法學(xué)研究》（第五卷），中國(guó)檢察出版社2003年6月第1版，第455頁(yè)。俄羅斯修改后的刑事訴訟法也進(jìn)一步強(qiáng)化了檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的控制，并使這種控制滲透到各個(gè)偵查環(huán)節(jié)。8樊國(guó)慶：《檢察制度原理》，法律出版社2009年11月第1版，第162頁(yè)。在對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法行為的監(jiān)督中，我國(guó)刑事訴訟法還缺乏有效的程序控制：

第一，監(jiān)督范圍過窄。刑事訴訟法第87只對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的監(jiān)督作了規(guī)定，對(duì)公安機(jī)關(guān)立案后予以撤案和“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的積極立案行為的監(jiān)督也未作明文規(guī)定，雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第378條將“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”也列入了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，但在《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的監(jiān)督，未得到公安機(jī)關(guān)的認(rèn)可，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)非法插手民事糾紛等違法立案等行為。

第二，監(jiān)督信息渠道不暢。在實(shí)踐中，由于對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事案件的信息知悉權(quán)在立法上缺乏明文規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的個(gè)別重大復(fù)雜案件實(shí)行提前介入外，都是在事后報(bào)捕、移送審查起訴時(shí)，才將案卷材料交與檢察機(jī)關(guān)審查。因此檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)掌握發(fā)案、報(bào)案、立案、破案的情況；不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)派出所隨意撤案或是以治安處罰代替刑事處罰的情形；也無(wú)從知曉偵查案卷中嫌疑人的“在逃”是否屬確實(shí)、“另案處理”是否適當(dāng)、捕后改變強(qiáng)制措施是否違法的情況；更不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)或糾正偵查人員徇私舞弊、刑訊逼供、違法偵查等情況?？梢姡O(jiān)督的事后性和間接性給派出所徇私枉法、徇私舞弊等“暗箱操作”提供了廣闊的空間。

第三、大部分強(qiáng)制措施缺乏司法審查監(jiān)督制度。 聯(lián)合國(guó)刑事司法準(zhǔn)則對(duì)強(qiáng)制性措施和強(qiáng)制性偵查行為確立了司法審查原則。即在刑事司法活動(dòng)中，對(duì)偵查、檢控機(jī)關(guān)所實(shí)施的涉及限制或者剝奪公民人身、自由、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利的逮捕、搜查、扣押、監(jiān)聽等強(qiáng)制性措施和強(qiáng)制性偵查行為，必須由法院授權(quán)、審查和提供救濟(jì)的制度。9卞建林、楊宇冠：《聯(lián)合國(guó)刑事司法準(zhǔn)則撮要》，中國(guó)政法大學(xué)，2003年9月第1版，第84頁(yè)。大陸法系國(guó)家檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的控制多為事前控制，即偵查機(jī)關(guān)實(shí)施的特定訴訟行為必須征得檢察機(jī)關(guān)的同意。而在我國(guó)，派出所等偵查機(jī)關(guān)除逮捕、延長(zhǎng)羈押期限等少數(shù)訴訟行為要經(jīng)檢察機(jī)關(guān)事前審批控制外，在偵查程序方面，是否進(jìn)行偵查，是否終結(jié)偵查以及偵查的具體實(shí)施程序，其處分權(quán)全由偵查機(jī)關(guān)自行決定并執(zhí)行；在偵查手段方面，強(qiáng)制性偵查手段如勘驗(yàn)、檢查、扣押、鑒定、取保候?qū)?、監(jiān)視居住及拘留等，均由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人自行決定，偵查機(jī)關(guān)權(quán)力之大且約束之少在世界刑事訴訟領(lǐng)域都是極其罕見的。

第四、對(duì)派出所等偵查機(jī)關(guān)監(jiān)督途徑的書面化，極大地限制了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能。

我國(guó)刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不參加大部分案件的偵查動(dòng)活，對(duì)派出所等偵查機(jī)關(guān)監(jiān)督的途徑主要是以書面的案卷材料為載體，進(jìn)行書面審查。10李心鑒：《刑事訴訟構(gòu)造論》，中國(guó)政法大學(xué)，1998年6月第1版，第195頁(yè)。監(jiān)督途徑的書面化具有先天性缺陷，因?yàn)閭刹榛顒?dòng)是否合法的有關(guān)情況一般不會(huì)直接在偵查案卷上反映出來；其次，由于缺乏直接言詞制度，書面化審查證人證言的方式產(chǎn)生了諸多問題。證人作證所提供的證據(jù)是由書面的證言來承載的，檢察機(jī)關(guān)只能通過書面證言了解證言的內(nèi)容。這就為偵查機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)有意無(wú)意地扭曲證據(jù)信息提供了條件和可能，作證者的本意可能會(huì)因偵查機(jī)關(guān)的主觀偏見、惡意誘供或作意思變通而發(fā)生歪曲，而檢察機(jī)關(guān)在審查案卷材料時(shí)卻絲毫不能發(fā)現(xiàn)證據(jù)信息的錯(cuò)誤所在。

（三）“血親性監(jiān)督”是目前對(duì)派出所監(jiān)督中存在的最大癥結(jié)和問題

在現(xiàn)有的偵查監(jiān)督實(shí)務(wù)中，對(duì)派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督的主體主要有檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的法制科，而且主要還是公安法制科。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在審查批捕或?qū)彶槠鹪V中發(fā)現(xiàn)派出所偵查行為和偵查活動(dòng)存在了問題，一般不把監(jiān)督的矛頭對(duì)準(zhǔn)基層的公安派出所，而是向公安機(jī)關(guān)法制科發(fā)出書面的糾正違法通知書或檢察建議，然后再由公安法制科監(jiān)督、督促基層派出所進(jìn)行整改，或是糾正相關(guān)偵查行為?？梢姡瑱z察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督是通過公安機(jī)關(guān)的法制科實(shí)行整體性監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)為了整體形象或工作考評(píng)的需要，一般對(duì)有問題的派出所，采取包容、放任，甚至是睜一只眼，閉一只眼的態(tài)度。此外，從監(jiān)督的主體地位來說，法制科與派出所均系公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)科室（機(jī)構(gòu)），二者是平等主體，猶如兄弟關(guān)系，筆者將二者之間的監(jiān)督關(guān)系稱之為“血親性監(jiān)督”。如果在沒有檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的常態(tài)管理中，公安法制科對(duì)基層派出所在執(zhí)法監(jiān)督管理中存在問題，更是會(huì)大事化小，小事化了，可見，同體的“血親性監(jiān)督”很難達(dá)到理想的監(jiān)督效果?！坝捎诓捎昧送w監(jiān)督的形式，因而缺乏有效的外部制約……單靠偵查機(jī)關(guān)的內(nèi)部審查，是難以真正制約偵查機(jī)關(guān)的違法行為發(fā)生的。從實(shí)踐來看，由于這一制度性缺陷的存在，盡管從下到上各級(jí)公安機(jī)關(guān)要求轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，但是關(guān)于公安隨意拘留、非法搜查、扣押的報(bào)道充斥各種媒體報(bào)道之中，這些違法偵查行為的發(fā)生是與我國(guó)現(xiàn)行的偵查制度密切相關(guān)的，因而在現(xiàn)在制度框架內(nèi)，我們很難找到有效的對(duì)策?！?1萬(wàn)毅：《背景與進(jìn)路：偵查模式與中國(guó)偵查程序改革》，載于樊崇義：《刑事訴訟法學(xué)研究》（第五卷），中國(guó)檢察出版社，2003年6月第1版，第220頁(yè)

正因?yàn)閺谋O(jiān)督理念到具體監(jiān)督制度上存在著上述種種弊端，致使我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所的刑事執(zhí)法監(jiān)督呈現(xiàn)以下兩種結(jié)果：

其一、監(jiān)督效率低下。由于偵查權(quán)不受檢察權(quán)的控制和指揮，常出現(xiàn)起訴與偵查相互扯皮的現(xiàn)象。如檢察機(jī)關(guān)通知公案機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)要么消極地不理不睬，要么用撤案的方法來對(duì)付；由于沒有立案管轄權(quán)，檢察機(jī)關(guān)欲追訴某些犯罪，公安機(jī)關(guān)一旦拒絕，檢察機(jī)關(guān)便束手無(wú)策；檢察機(jī)關(guān)要求借閱案件材料常遭到公安機(jī)關(guān)拒絕；檢察機(jī)關(guān)要求公安機(jī)關(guān)協(xié)助補(bǔ)充偵查，公安機(jī)關(guān)想方設(shè)法推諉甚至拒絕，有時(shí)根本沒有補(bǔ)充偵查又原封不動(dòng)地移送起訴，致使實(shí)踐中的案件出現(xiàn)多次退回補(bǔ)充偵查的現(xiàn)象，從而使司法資源在公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的來回移送中白白浪費(fèi)掉。

其二、監(jiān)督軟弱無(wú)力。偵查人員如果不服從檢察機(jī)關(guān)的指揮，西方法治國(guó)家賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查人員的懲戒建議權(quán)。從目前我國(guó)的司法實(shí)踐來看，對(duì)派出所等偵查機(jī)關(guān)不服從檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，憲法和刑事訴訟法等作了較為原則而缺乏可操作性的規(guī)定外，現(xiàn)實(shí)中主要是通過《糾正違法通知書》、《檢察建議書》來讓偵查機(jī)關(guān)承擔(dān)不接受監(jiān)督的法律后果的。按照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第388條的規(guī)定，人民檢察院提出的糾正意見不被接受的，應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)人民檢察院報(bào)告，并抄報(bào)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)。但實(shí)際上這種程序繁瑣，不具有可操作性，也沒有實(shí)際的威懾力。所以公安機(jī)關(guān)如果拒不糾正或者拒不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)的決定，檢察機(jī)關(guān)往往無(wú)計(jì)可施，檢察監(jiān)督缺乏剛性保障手段而變得可有可無(wú)，嚴(yán)重地影響了監(jiān)督的權(quán)威性。

三、檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所開展刑事執(zhí)法監(jiān)督的制度構(gòu)建

（一）立法上應(yīng)確立檢察權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、控制偵查權(quán)的原則

要從檢察權(quán)與偵查權(quán)的關(guān)系上厘清二者的關(guān)系，科學(xué)配置檢察權(quán)與偵查權(quán)，從立法上確立檢察權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、控制偵查權(quán)的原則，“檢察官主導(dǎo)整個(gè)偵查、公訴程序，檢察官與司法警察之是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指揮與被指揮、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系……”12陳衛(wèi)東、郝銀鐘：《偵檢一體化研究—兼論我國(guó)刑事司法體制改革的必要性》，載《法學(xué)研究》1999年1期。讓二者的關(guān)系既符合科學(xué)的訴訟規(guī)律，又符合權(quán)力配置和權(quán)力制約的規(guī)律，既能形成打擊犯罪的合力，提高訴訟的效率，又能充分反映檢警關(guān)系的一般性原理。檢察機(jī)關(guān)與司法警察之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指揮與被指揮、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，從訴訟職能的角度上來講的，與檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)是兩回事。公安機(jī)關(guān)對(duì)刑事警察的日常行政管理，檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)干涉，但當(dāng)刑事警察進(jìn)行偵查活動(dòng)涉入刑事訴訟領(lǐng)域時(shí)，是由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)起訴，并對(duì)起訴的法律后果負(fù)責(zé)，所以從偵查從屬、并服務(wù)于起訴的角度來講，派出所等偵查機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)直接給予的各種指示和命令，相當(dāng)于“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，不應(yīng)當(dāng)橫加干涉，用一句形象的比喻來講，就是專業(yè)問題交給專業(yè)人士做。

（二）建立健全刑事案件信息共享、交流、通報(bào)制度

要實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)派出所的“同步監(jiān)督”、“動(dòng)態(tài)監(jiān)督”，首要就是要保證檢察機(jī)關(guān)對(duì)派出所各種刑事執(zhí)法信息的知情權(quán)。2010年10月1日，最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》，明確要求公安機(jī)關(guān)與人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息通報(bào)制度。但在實(shí)踐中，由于這一制度尚處于探索階段，也沒有成熟的模式可以借鑒，致使公安機(jī)關(guān)與人民檢察院刑事案件信息通報(bào)制度雷聲大雨點(diǎn)小，未能真正建立。我們應(yīng)當(dāng)借《規(guī)定》出臺(tái)的有利時(shí)機(jī)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，讓檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)建立信息通報(bào)、交流、共享制度。

具體來說，要授權(quán)檢察機(jī)關(guān)刑事檢察部門可以隨時(shí)查看公安派出所的內(nèi)部信息系統(tǒng)，可以登錄公安機(jī)關(guān)治安、刑事立案及處理系統(tǒng)，及時(shí)知悉各派出所每月刑事、行政案件的受案、立案、破案、結(jié)案的情況。各派出所應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)與刑事案件有關(guān)的信息，主要包括：立案、破案、撤案、“另案處理”、由刑事處罰變更為治安處罰、行政處罰等情況。對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜、新罪名、重大群體性、重大責(zé)任事故等案件應(yīng)在第一時(shí)間內(nèi)通知檢察機(jī)關(guān)，以便檢察機(jī)關(guān)對(duì)大要案提前介入，及時(shí)引導(dǎo)偵查取證，提高打擊犯罪的效率，提高刑事案件的辦案質(zhì)量。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)派出所應(yīng)當(dāng)立案而不立案、擅自撤銷案件、擅自改變或撤銷強(qiáng)制措施、以行政處罰代替刑事處罰或是徇情枉法、徇私舞弊瞞案不報(bào)、瞞案不查的情況進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，使公安派出所從案件受理到整個(gè)偵查活動(dòng)及時(shí)進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督視野。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也要將刑事立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、批捕、起訴等情況，向各公安派出所及時(shí)通報(bào)。特別要注重及時(shí)通報(bào)在審查派出所辦理的案件中帶有普遍性的問題，從實(shí)體、程序、適用法律等方面，不斷引導(dǎo)各派出所提高辦案質(zhì)量，提升刑事執(zhí)法水平。

（三）建立定期與不定期巡查制度，對(duì)派出所實(shí)施動(dòng)態(tài)、日常性的監(jiān)督

巡查制度是指檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門、公訴部門、監(jiān)所檢察部門定期或不定期地對(duì)派出所的刑事執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查、督促指導(dǎo)。要立足檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，緊緊圍繞公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要訴訟程序展開監(jiān)督，監(jiān)督的重點(diǎn)是：突出刑事偵查活動(dòng)中有案不立、違法立案、不破不立；捕而不偵、久偵不結(jié)；采取刑訊逼供、誘供等非法手段收集證據(jù)；違法實(shí)施搜查、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性偵查措施；違法隨意變更強(qiáng)制措施；借違法變更強(qiáng)制措施徇私枉法，謀取私利；漠視人權(quán)超期羈押、任意延長(zhǎng)辦案期限造成隱形超期羈押；不應(yīng)當(dāng)撤案而撤案等，實(shí)現(xiàn)對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

（四）在派出所建立檢察監(jiān)督站制度，深度介入派出所的刑事執(zhí)法過程

全國(guó)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門在看守所、監(jiān)獄已經(jīng)派員，廣泛地建立了駐監(jiān)、所檢察制度，實(shí)踐有力地證明，這是實(shí)現(xiàn)看管活動(dòng)監(jiān)督的組織保證。此外，中紀(jì)委在國(guó)務(wù)院各部、委、辦派駐紀(jì)律檢查組，對(duì)中央政府官員的監(jiān)督經(jīng)?；⒅贫然淖龇?3李心鑒：《刑事訴訟構(gòu)造論》，中國(guó)政法大學(xué)，1998年6月第1版，第199頁(yè)。，也是值得檢察機(jī)關(guān)在對(duì)派出所實(shí)施監(jiān)督時(shí)借鑒的。這些實(shí)例說明，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或較大的派出所建立檢察監(jiān)督站（或檢察監(jiān)督辦）制度，也是切實(shí)可行的。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察監(jiān)督站（辦）制度，可以延伸和下沉監(jiān)督觸角，對(duì)公安派出所辦理的一些重大、復(fù)雜、疑難案件提前介入，查閱、調(diào)閱派出所的相關(guān)案卷材料，對(duì)公安派出所重要的訴訟程序?qū)嵤┍O(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑等情況，及時(shí)糾正不規(guī)范偵查行為，依法實(shí)施監(jiān)督；聽取案情介紹，參與現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，旁聽訊（詢）問，討論分析案件，指導(dǎo)、引導(dǎo)收集證據(jù)，提出正確適用法律的建議，幫助派出所等偵查人員確定正確的偵查方向，提高訴訟的效率和質(zhì)量。司法實(shí)踐中，江蘇省儀征市檢察院在該市11個(gè)基層派出所設(shè)立了檢察官辦公室。14極樂仙家：《建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所的監(jiān)督機(jī)制》，轉(zhuǎn)至天涯微博 ，2009月4月19日。四川古藺縣人民檢察院在全縣26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立檢察聯(lián)絡(luò)站，15張聰、黃嶺、熊藺波：《公安派出所開展偵查監(jiān)督的難點(diǎn)和對(duì)策》，正義網(wǎng)，2010年11月17日。通過檢察官辦公室、檢察聯(lián)絡(luò)站對(duì)派出所實(shí)施監(jiān)督。實(shí)踐證明，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察監(jiān)督站（辦）制度，可以動(dòng)態(tài)介入派出所辦理刑事案件的過程，對(duì)偵查活動(dòng)實(shí)行同步監(jiān)督，是對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行程序控制的很好途徑和舉措。

（五）對(duì)派出所的強(qiáng)制措施和強(qiáng)制性偵查措施建立司法審查制度

對(duì)派出所等偵查機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施和強(qiáng)制性偵查行為必須實(shí)行司法審查制度，而且檢察機(jī)關(guān)是司法審查制度的主體。強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的事前控制性，即在刑事司法活動(dòng)中，派出所等偵查機(jī)關(guān)實(shí)施的涉及限制或者剝奪公民人身、自由、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利的拘留、逮捕、搜查、檢查、扣押、監(jiān)聽、勘驗(yàn)、鑒定、取保候?qū)?、監(jiān)視居住等強(qiáng)制性措施和強(qiáng)制性偵查行為時(shí)，必須由檢察院授權(quán)、審查和提供救濟(jì)的制度。因?yàn)槲覈?guó)檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，又是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為司法審查的主體，符合司法權(quán)約束偵查權(quán)的分工制衡理念。

（六）賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)派出所等偵查人員的懲戒權(quán)、處罰權(quán)

我國(guó)檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督軟弱無(wú)力，有時(shí)變得可有可無(wú)，究其原因在于檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督過程中，管事不管人，偵查人員如不服從檢察機(jī)關(guān)的指揮和控制，也沒有剛性的懲戒性規(guī)定。要改變檢察權(quán)對(duì)偵查監(jiān)督的先天性缺陷，必須借鑒西方法治國(guó)家檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事警察的各種處罰權(quán)，從制度設(shè)計(jì)上給檢察監(jiān)督打一劑“強(qiáng)心針”，設(shè)計(jì)相關(guān)的制度保障，法律應(yīng)作出明確規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)對(duì)不服從領(lǐng)導(dǎo)、指揮和控制的派出所偵查人員，享有批評(píng)、警告、停止偵查、甚至直接取消其警銜的權(quán)力，以保障檢察機(jī)關(guān)的各種指示、命令得到不折不扣的執(zhí)行。有人擔(dān)心檢察權(quán)過于膨脹，由此而演變成“超級(jí)警察”的嫌疑，為了消除這種顧慮，法律可以對(duì)此作出選擇性的規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)對(duì)不服從領(lǐng)導(dǎo)、指揮和控制的派出所偵查人員，可以建議其上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其批評(píng)、警告、停止偵查、給予行政處分、甚至取消警銜。上級(jí)公安機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)接受檢察機(jī)關(guān)的建議；如果不接受檢察機(jī)關(guān)的處罰建議，必須向檢察機(jī)關(guān)給予書面答復(fù)，說明不處罰的理由。派出所偵查人員在晉職、晉級(jí)、工作考核中應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)作為其業(yè)務(wù)考評(píng)的重要依據(jù)。如果法律作出這樣的明文規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的指揮、控制和監(jiān)督權(quán)就有了實(shí)實(shí)在在的權(quán)威性，檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)監(jiān)督過于軟弱的現(xiàn)狀將會(huì)發(fā)生根本的扭轉(zhuǎn)。