黃 薇,馬赟杰
(長江科學院水資源綜合利用研究所,武漢 430010)
赤水河流域生態(tài)補償機制初探
黃 薇,馬赟杰
(長江科學院水資源綜合利用研究所,武漢 430010)
通過建立合理的生態(tài)補償機制,實施國家及下游受益區(qū)對流域上游地區(qū)的補償,有利于理順流域上下游間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系,促進全流域共同發(fā)展。在分析了赤水河流域生態(tài)價值和存在的主要問題基礎(chǔ)上,提出了赤水河流域生態(tài)補償原則,構(gòu)建了生態(tài)補償機制的初步框架,指出了生態(tài)補償?shù)姆绞?、途徑以及生態(tài)補償保障措施。
流域;生態(tài)補償;赤水河;機制
為協(xié)調(diào)開發(fā)與保護的關(guān)系,促進河流生態(tài)環(huán)境保護,在2005年,經(jīng)國務院批注成立了長江上游特有、珍稀魚類保護區(qū),赤水河干流和部分支流納入保護區(qū)。赤水河流域具有獨特的生態(tài)環(huán)境和資源優(yōu)勢,目前干流尚未修建水利工程,保持著天然的河流特征,生態(tài)環(huán)境狀況良好,水域生態(tài)系統(tǒng)較有代表性。從長江流域生態(tài)環(huán)境保護的總體要求出發(fā),把赤水河建設成為一條完整的生態(tài)河流,對于緩解長江上游的水電開發(fā)生態(tài)影響和環(huán)境保護特別是魚類保護的矛盾具有重要而特殊的意義。建立赤水河流域生態(tài)補償機制,實施國家及下游受益區(qū)對流域上游地區(qū)的補償,可以理順流域上下游間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系,加快赤水河流域經(jīng)濟社會發(fā)展并促進生態(tài)環(huán)境保護,從而促進全流域的社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
赤水河系長江上游一級支流,位于川江南岸,發(fā)源于云南省鎮(zhèn)雄縣魚洞鄉(xiāng)大洞,經(jīng)貴州省赤水市至四川省合江入長江,全長523 km,落差1 588 m,平均比降3.57‰。流域洪、枯流量變幅大,多年平均流量309 m3/s,實測最大流量9 890 m3/s,最小流量為33.2 m3/s。年平均徑流總量101億m3,最大年為173.8億m3,最小年為61.4億m3。流域區(qū)地跨云南的鎮(zhèn)雄、威信,貴州的畢節(jié)、大方、金沙、仁懷、習水、赤水,四川的敘永、古藺、合江3省13個縣市轄區(qū),流域面積約20 440 km2。流域內(nèi)面積超過300 km2的一級支流有11條;超過1 000 km2的有5條。赤水河流域水能資源豐富,全流域理論蘊藏量為941.49 MW,因河流含沙量高、水色赤黃而得名。
2008年流域地區(qū)工業(yè)增加值為361.38億元,人均GDP為7 770元,其中:一產(chǎn)增加值88.83億元,二產(chǎn)增加值180.06億元,三產(chǎn)增加值92.48億元,一產(chǎn)、二產(chǎn)和三產(chǎn)分別占24.6%,49.8%和25.6%。
赤水河流域現(xiàn)有耕地面積48.325×104hm2(724.87萬畝),以農(nóng)業(yè)種植業(yè)為主,2008年糧食總產(chǎn)量約178.50萬t,是貴州、四川兩省重要的糧食產(chǎn)區(qū)。流域內(nèi)以采掘業(yè)和釀酒業(yè)為傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),初步形成了以食品加工、能源化工、建材、冶金等為主體的工業(yè)框架。
2.1 自然生態(tài)價值
赤水河是長江流域唯一沒有修建水壩的主要支流,目前仍然保持著天然河流特征,是長江上游多種特有生物的重要棲息地。
2.1.1 物種豐富性
流域植物多樣性特色分明,古老、特有植物繁多。僅中下游3個國家級保護區(qū)就分布有植物257科883屬1 700余種。其中水生浮游植物16科35屬,苔蘚植物41科60屬67種,蕨類植物34科53屬104種,種子植物165科735屬1 529種。復雜多樣的植被類型為流域動物多樣性提供了條件。流域內(nèi)有浮游動物51屬87種,水生底棲動物40屬50種,魚類17科72屬112種,兩棲爬行動物10科17屬20種,鳥類19科88屬126種,獸類21科39屬44種。豐富的動植物多樣性區(qū)系表明赤水河流域為長江上游生物多樣性極豐富區(qū)域之一[1]。
2.1.2 物種珍稀性
流域過渡性的生境特征、溫潤的氣候條件和較少的人為干擾,為多種珍稀生物提供了重要的避難所。據(jù)科考資料統(tǒng)計,全流域共有珍稀保護動植物70余種。其中國家重點保護植物(Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ級)共有38種,國家Ⅰ級保護動物5種,Ⅱ級保護動物27種[2]。其上游高度隔離的水體和下游保存完好的原始森林生態(tài)系統(tǒng)為珍稀物種的主要分布區(qū),具有極其重要的保護價值。
2.1.3 物種特有性
特殊的生態(tài)環(huán)境蘊育了豐富的流域特有物種,為流域重要的基因庫。僅有記錄的112種魚類中就有15種為流域所特有,占流域魚類總數(shù)的13.4%[3]。此外,上游的洞穴生魚類等水生生物多為流域或我國特有物種,這決定了赤水河在生物多樣性保護中不可替代的重要地位。
2.1.4 物種代表性
赤水河為長江上游唯一一條干流未建壩的一級支流,至今仍保持與長江的自然溝通,因而成為長江上游特有魚類(尤其是溪流魚類)等水生生物的重要棲息地或產(chǎn)卵場。流域分布的112種魚類中,屬長江上游特有種類的就有28種,占長江上游103種特有魚類的27.2%。在長江雷波段珍稀魚類保護區(qū)遭破壞后,赤水河便成為長江上游特有魚類保護的重要替代生境。在三峽水庫建成蓄水后,因水文條件變更而受威脅的約40種溪流魚類可以在赤水河找到其棲息地或產(chǎn)卵場[4]。
2.2 服務功能價值
2.2.1 工業(yè)價值
赤水河流域礦產(chǎn)資源豐富,尤以煤炭資源居多,是全國的重點產(chǎn)煤區(qū)域。流域2009年的工業(yè)產(chǎn)值約為340.140 3億元人民幣。
流域內(nèi)釀造業(yè)尤為發(fā)達,占工業(yè)產(chǎn)值的比重較大。享有美酒河之稱,醞釀了茅臺、潭酒、習酒、郎酒、董酒、懷酒、瀘州老窖等數(shù)10種蜚聲中外的美酒,占中國名酒的60%。以仁懷市為例,2009年全市有白酒企業(yè)143家,擁有各類白酒品牌2 000余個;其中省級規(guī)模以上白酒企業(yè)30余家,白酒年產(chǎn)量10余萬t,年銷售額126.9億元,占地方工業(yè)增加值的90%以上,白酒行業(yè)直接從業(yè)人員超過4萬人[5]。
2.2.2 水力發(fā)電價值
赤水河流域年平均徑流總量101億m3,最大年徑流為173.8億m3,最小年為61.4億m3,水能蘊藏量127萬kW。到2009年,赤水河流域裝機容量約為6.35萬kW。按照年平均運行小時數(shù)5 500 h計算,得出赤水河流域的年發(fā)電量為3.50億kW·h。假設現(xiàn)行電價價格為0.58元/kW·h,那么赤水河流域每年發(fā)電價值可達到2.03億人民幣。
2.2.3 航運價值
赤水河歷來就是川、黔間大宗貨物運輸?shù)闹匾?,航運早興,清代曾稱為懷河。自清乾隆年代起經(jīng)過整治灘險,小型木船可分段上行至金沙縣老虎灘。建國后,經(jīng)2次大規(guī)模整治和設立絞灘站,赤水市以下已可全年通航120 t機輪和4×150 t拖輪船隊,赤水至二郎鎮(zhèn)可季節(jié)通航10~25 t機輪,二郎鎮(zhèn)至茅臺鎮(zhèn)白洋坪可季節(jié)通航10 t機輪,常年通航5~10 t木船。白楊坪以下能長年和季節(jié)性通航5~165 t船級。據(jù)年鑒記錄,2009年貨物運輸量約為277.5萬t,貨物周轉(zhuǎn)量約為86 798萬t·km,旅客發(fā)送量約為97萬人,旅客周轉(zhuǎn)量約為841萬人·km。以鐵路目前的運費整車貨物0.117 1元/(t·km)①國家發(fā)展改革委.關(guān)于調(diào)整南昆鐵路貨物臨管運價的批復(發(fā)改價格[2006]323號),水運大概是其1/5,按0.023 42元/(t·km)計算,赤水河流域2009年貨物運輸?shù)膬r值約為2 032.8萬元,加上旅客周轉(zhuǎn)價值,2009年水運價值大于2 032.8萬元。
2.2.4 水產(chǎn)品價值
赤水河是長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區(qū)的重要組成部分。根據(jù)2007年4-10月在赤水河流域進行的魚類資源調(diào)查結(jié)果,對茅臺鎮(zhèn)、赤水市和合江縣3個江段的漁獲物進行了統(tǒng)計和分析,共采集到魚類119種(亞種),隸屬于5目16科75屬。其中25種為該水域的新記錄;34種為長江上游特有魚類,尤其是寬唇華纓魚(Sinocrossocheilus labiatus)僅分布于赤水河。在上、中、下游分別采集到魚類36,61,100種。寬鰭鱲(Zacco platypus)、中華倒刺鲃(Spinibarbus sinensis)、光澤黃顙魚(Pelteobagrus nitidus)、張氏(Hemiculter tchangi)和蛇鮈(Saurogobio dabryi)為赤水河中主要的經(jīng)濟魚類。據(jù)年鑒統(tǒng)計,赤水河流域2009年的漁業(yè)收入約為5 996萬元。
2.2.5 旅游價值
赤水地處貴州高原向四川盆地過渡帶,這里地貌奇特、山峰挺秀、森林蔥郁、溝壑縱橫、百川競流、物種繁多,是全國唯一以行政區(qū)命名的國家級重點風景名勝區(qū)。赤水丹霞成功列入世界自然遺產(chǎn)名錄,赤水原始、自然、神秘、多姿的絢麗景觀,被中外專家稱為“丹霞之冠、千瀑之市、竹子之鄉(xiāng)、桫欏王國、長征遺址”,被譽為中國最美麗的地方和中國最佳綠色生態(tài)旅游景區(qū)。仁懷市2008年共接待游客61.26萬人次,赤水市2010年全市接待游客175.66萬人次。整個赤水河流域2010年旅游收入約為19.5億元人民幣。
赤水河流域上、中游地處偏遠西部地區(qū),受多種因素影響,經(jīng)濟發(fā)展相對滯后,流域涉及的云南鎮(zhèn)雄、威信,四川的古藺、敘永以及貴州大方、習水6個縣是國家級貧困縣,貧困人口約125萬人,占中國貧困人口的1/20,是我國人口、資源、環(huán)境矛盾最突出的地區(qū)之一。近幾年來,沿岸城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展迅速,大多數(shù)縣、市處在粗放工業(yè)化發(fā)展階段,以礦產(chǎn)資源開發(fā),特別是煤炭和硫鐵礦資源開發(fā)為主的資源型重污染工業(yè)成為流域上、中游各縣主導產(chǎn)業(yè),對區(qū)域生態(tài)環(huán)境和中下游的發(fā)展帶來副作用。
3.1 礦產(chǎn)資源的快速開發(fā)
赤水河流域煤炭儲量121億t,硫鐵礦儲量近40億t,主要分布在上、中游地區(qū)。煤炭資源開發(fā)、煤電行業(yè)發(fā)展、煤化工工業(yè)的建設在上游各縣快速上馬,這些產(chǎn)業(yè)對上游水質(zhì)造成嚴重的影響,即使經(jīng)過河流的自凈作用,水體中的重金屬污染仍然會給中、下游帶來毀滅性的災難。
3.2 城鎮(zhèn)化發(fā)展速度過快
2008年,赤水河流域內(nèi)總?cè)丝?64.83萬人,流域平均人口密度為240人/km2,其中城鎮(zhèn)人口92.93萬人,城鎮(zhèn)化率20.2%。隨著流域內(nèi)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,城鎮(zhèn)化率每年以1%的速度在增加,對赤水河水質(zhì)造成的影響也日益加重[6]。赤水河流域城鎮(zhèn)化水平低下,大多數(shù)城鎮(zhèn)的污水、垃圾處理設施滯后,致使生活污水直接排放,生活垃圾露天堆放,這也是造成流域水污染的重要原因。
3.3 支流小水電的迅速發(fā)展
據(jù)2006年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計,赤水河支流上已建500 kW以上電站共29座,總裝機容量5.33萬kW;到2009年,赤水河流域裝機容量約為6.35萬kW;3年平均增長率達到19%。建壩直接導致河流生境破碎,加速魚類退化和瀕危過程,使赤水河珍稀、特有魚類的生境遭到破壞。
3.4 對土地破壞性的利用
赤水河流域上游主要以喀斯特地貌為主,水土流失嚴重,石漠化面積大,僅貴州的畢節(jié)、大方、金沙、仁懷、遵義、桐梓6縣(市)的喀斯特面積就占國內(nèi)喀斯特地貌總面積的60%以上。而且此地又是國家級貧困縣,經(jīng)濟發(fā)展相對滯后,農(nóng)民高度依賴于土地,對土地形成了破壞性的利用,加重了水土流失。
因此,如何處理好保護與發(fā)展的關(guān)系,保護好赤水河的生態(tài)、經(jīng)濟和文化價值,使得流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境得到有效保護和治理,促進赤水河流域的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,已經(jīng)是一個重要而迫切的問題。通過立法,確保赤水河中上游流域水質(zhì)安全,通過建立合理的生態(tài)補償機制,理順流域上下游間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系,使全流域共同發(fā)展。
生態(tài)補償(Eco-compensation)是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的,以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。更詳細地說,生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境,促進人與自然和諧發(fā)展為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本,運用政府和市場手段,調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度[7]。
4.1 補償機制設立的原則
赤水河流域建立生態(tài)補償機制的原則如下:
(1)政府主導、社會參與原則。建立生態(tài)補償機制和實施生態(tài)補償,主要是通過創(chuàng)新政府管理制度,完善政府調(diào)控措施,以彌補市場調(diào)控的缺陷,因此,必須堅持政府主導的原則。同時,生態(tài)補償作為一項經(jīng)濟制度,有必要引入并完善資源分配和利益調(diào)整等方面的市場運作機制,從發(fā)展來看,后者將是生態(tài)補償?shù)闹匾侄危?]。
(2)保護者受益原則。在流域上下游間,對生態(tài)保護做出貢獻的集體和個人,對其投入的人力、物力和財力產(chǎn)生的直接成本和犧牲了部分的發(fā)展權(quán)而喪失的機會成本,應給予補償和獎勵。
(3)損害者付費原則。行為主體對公益性的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響從而導致生態(tài)系統(tǒng)服務功能的退化的行為應支付相應的費用。
(4)受益者付費原則。在流域上下游間,受益者應該對生態(tài)環(huán)境服務功能提供者支付相應的費用。
(5)統(tǒng)籌發(fā)展扶持與生態(tài)補償?shù)脑瓌t。在合理劃分功能區(qū)的基礎(chǔ)上,承認并賦予不同功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的機會,將發(fā)展扶持與生態(tài)補償統(tǒng)籌考慮。對限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)優(yōu)先給予扶持補助,并給予一定的生態(tài)補償。
4.2 生態(tài)補償機制設計
根據(jù)赤水河流域的特點,生態(tài)補償機制可分為3種類型,生態(tài)補償框架主要由補償主體、補償渠道、資金來源和補償對象組成,具體框架見圖1。
4.2.1 流域內(nèi)國家限制、禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償
赤水河干流和部分支流已被納入特有、珍稀魚類保護區(qū),國家明令禁止開發(fā)。對于該區(qū)域的生態(tài)補償,
國家應該成為其補償主體,中央政府應該給予地方財政轉(zhuǎn)移支付。其資金來源可以通過建立生態(tài)環(huán)境稅收制度來獲得,主要是征收生態(tài)補償稅。中央的生態(tài)補償稅金全部用于赤水河流域的轉(zhuǎn)移支付,補償該區(qū)域的生態(tài)移民以降低人口對生態(tài)環(huán)境的壓力,平衡為保護生態(tài)所進行環(huán)境治理的前期投資以及為了維持生態(tài)需要而失去的經(jīng)濟發(fā)展損失等等。
4.2.2 流域上下游區(qū)域之間的生態(tài)補償
赤水河上下游區(qū)域之間的生態(tài)補償應由各級地方人民政府承擔,采用地方政府之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付方式,設立生態(tài)補償專項資金,由本級財政設立專戶管理,用于赤水河流域上下游間的生態(tài)補償??梢杂芍邢掠谓?jīng)濟發(fā)達地區(qū)利用地方政府的專項資金,支持上游地區(qū)為保護生態(tài)環(huán)境所開展的工作,解決上游貧困地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護中遇到的技術(shù)難題,同時中下游經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以幫助上游貧困地區(qū)發(fā)展無污染的替代產(chǎn)業(yè)或生態(tài)產(chǎn)業(yè)。
4.2.3 建設項目對區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響的補償
赤水河流域建設項目主要指上游礦產(chǎn)資源開發(fā),其補償渠道應來自于建設項目成本支出,通過實施生態(tài)補償保證金制度來獲得資金。可以借鑒歐盟在生態(tài)補償機制中廣泛采用“機會成本法”,即根據(jù)各種環(huán)境保護措施所導致的收益損失來確定補償標準,然后再根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補償標準。
4.3 生態(tài)補償?shù)姆绞胶屯緩?/p>
赤水河流域生態(tài)補償方式主要包括政策補償、資金補償、實物補償?shù)取?/p>
流域生態(tài)補償途徑包括:征收流域生態(tài)補償稅、建立流域生態(tài)補償基金、實行信貸優(yōu)惠、引進國外資金和項目等。從中國目前的情況來看,我國流域生態(tài)補償主要以政府投資或中央財政轉(zhuǎn)移支付體系為主,上、下游政府橫向轉(zhuǎn)移支付還較少,市場運作就更少了。根據(jù)國外發(fā)展趨勢,還應探索水權(quán)、排污權(quán)等環(huán)境權(quán)益的市場交易機制;充分發(fā)揮我國民間資金充裕的優(yōu)勢,拓寬利用外資的渠道,鼓勵和引導社會資金投向環(huán)境保護、生態(tài)建設和資源高效綜合利用產(chǎn)業(yè),逐步建立政府引導、市場推進和社會參與的生態(tài)補償機制。
圖1 赤水河流域生態(tài)補償機制框架圖Fig.1 Framework of ecological com pensation mechanism of Chishui River Basin
行之有效的流域生態(tài)補償機制的建立,還需有完善、合理的保障體系,包括組織保障、制度保障、政策保障、法律保障、監(jiān)督保障等,以及生態(tài)建設補償效益評價體系和反饋調(diào)整機制。
(1)建立赤水河流域生態(tài)補償?shù)拈L效機制。完善相關(guān)法律法規(guī),使補償在具體操作過程中有法可依,有規(guī)可循;建立相關(guān)制度,制定便于操作和執(zhí)行的如生態(tài)效益補償基金實施辦法等;建立補償標準體系,保證補償過程的合理性。
(2)完善組織保障。成立對赤水河流域生態(tài)補償擁有充分協(xié)調(diào)和決策權(quán)利的生態(tài)補償機構(gòu),在生態(tài)補償實施過程中,國家應給予流域上下游各省及地方政府一定的自主權(quán),結(jié)合實際對補償工作進行適當?shù)恼{(diào)節(jié),因地制宜地采取相關(guān)政策措施。
(3)加強協(xié)調(diào)和監(jiān)管體系建設。生態(tài)補償機制的形成,是流域上下游不同地區(qū)、不同部門、不同利益群體利益分配的調(diào)整過程,涉及到很多部門和不同的利益群體的切身利益,因此,建立有效的政府協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理機制,有助于解決上下游不同利益群體間可能產(chǎn)生的矛盾,有利于對生態(tài)補償資金使用的管理和監(jiān)督,提高生態(tài)補償?shù)木C合效益。
(4)探索區(qū)域之間的生態(tài)補償辦法。促使下游地區(qū)對上游地區(qū)、受益地區(qū)對受損地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)進行利益補償。
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(編輯:周曉雁)
Ecological Compensation M echanism in Chishui River Basin
HUANGWei,MA Yun-jie
(Water Resources Department,Yangtze River Scientific Research Institute,Wuhan 430010,China)
To rationalize the ecological relation and benefit-based relation between upstream and downstream areas,and to boost a sustainable development of the whole river basin,it’s proposed to establish a rational ecological compensation mechanism and to compensate the upstream areas by the nation and the downstream areas.Based on the analysis of ecological values and main problems in Chishui River basin,the principles of ecological compensation are put forward,and an initial framework for compensationmechanism is proposed.Approaches andmethods of eco-compensation and the supportingmeasures are also presented.
river basin;ecological compensation;Chishui River;mechanism
TV213.4
A
1001-5485(2011)12-0027-05
2011-11-01
水利部公益性行業(yè)科研專項(200901012)
黃 薇(1958-),女,上海市人,教授級高級工程師,主要從事流域水資源管理研究,(電話)027-82927557(電子信箱)huangwei@m(xù)ail.crsri.cn。