基于分級控制的用水效率制度建設(shè)初探

趙恩龍，黃 薇，霍軍軍

（長江科學(xué)院水資源綜合利用研究所，武漢 430010）

基于分級控制的用水效率制度建設(shè)初探

趙恩龍，黃 薇，霍軍軍

（長江科學(xué)院水資源綜合利用研究所，武漢 430010）

《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出了實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，用水效率控制紅線是其中主要的組成部分之一。通過介紹國內(nèi)用水現(xiàn)狀、與發(fā)達(dá)國家用水效率的對比、用水效率制度建設(shè)、水資源管理責(zé)任和考核制度、用水效率與總量控制及水功能區(qū)納污控制等方面，探索用水效率制度建設(shè)的問題，并提出建立紅黃藍(lán)三線控制的建議。

水資源管理；用水效率；紅黃藍(lán)三線

近年來，隨著社會的發(fā)展，水資源的重要性也在逐漸提升。雖然國內(nèi)用水效率較以往水平在逐年提高，但在實(shí)際的水資源開發(fā)中依然存在諸如水資源開發(fā)利用方式粗放等問題，與發(fā)達(dá)國家的差距依然顯著。因此，2011年中央將水利工作作為重點(diǎn)，在《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中明確提出建立三條控制紅線，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度［1］。本文主要從分級控制方面探討用水效率制度建設(shè)。

1 國內(nèi)用水現(xiàn)狀

根據(jù)國家水利部公布的水資源公報(bào)數(shù)據(jù)［2］，2008年全國平均年降水量654.8 mm，折合降水總量為62 000億m3。全國地表水資源量26 377億m3，折合年徑流深278.6 mm。2008年，全國礦化度≤2 g／L地區(qū)的地下水資源量為8 122億m3。全國水資源總量為27 434億m3，地下水與地表水資源不重復(fù)量為1 057億m3。北方6區(qū)水資源總量4 601億m3，占全國的16.8%；南方4區(qū)水資源總量為22 834億m3，占全國的83.2%。

2008年全國總用水量5 910億m3，其中生活用水占12.3%，工業(yè)用水占23.7%，農(nóng)業(yè)用水占62.0%，生態(tài)與環(huán)境補(bǔ)水占2.0%。2008年，全國人均用水量為446 m3，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量為193 m3。城鎮(zhèn)人均生活用水量為212 L／d，城市自來水管網(wǎng)漏失率為20%；農(nóng)村居民人均生活用水量為72 L／d，農(nóng)田實(shí)灌面積畝均用水量為435 m3，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.48；工業(yè)水的重復(fù)利用率為63%，萬元工業(yè)增加值用水量為108 m3。

2 用水效率對比

我國水資源開發(fā)利用量已占可開發(fā)利用量的72%，部分地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了過度開發(fā)，并造成了一定的社會問題，對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展造成了威脅，但水資源利用效率和效益卻低于發(fā)達(dá)國家，有些指標(biāo)甚至低于世界平均水平。

在衡量用水效率方面，通常采用以下指標(biāo)進(jìn)行衡量。在總體方面，主要用萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量來進(jìn)行衡量；在工業(yè)方面，主要用萬元工業(yè)增加值用水量、工業(yè)水的重復(fù)利用率來進(jìn)行衡量；在農(nóng)業(yè)方面，主要用農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)來進(jìn)行衡量；在城市用水方面，主要用城市自來水管網(wǎng)漏失率來進(jìn)行衡量。表1為我國平均水平與發(fā)達(dá)國家水平用水效率的對比。

表1 我國與發(fā)達(dá)國家用水效率對比Table 1 Comparison of water use efficiency between China and developed countries

由表1可以看出我國用水效率距發(fā)達(dá)國家的用水效率有很大差距，但在部分地區(qū)，用水效率事實(shí)上已經(jīng)接近或達(dá)到國際先進(jìn)水平。例如：天津、山東的萬元工業(yè)增加值用水量已經(jīng)達(dá)到15 m3左右；上海的農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)已經(jīng)達(dá)到0.7左右。這一方面說明了我國近些年來努力提高用水效率的成果，一方面也為其他地區(qū)樹立了典范，值得其他地區(qū)借鑒其節(jié)水經(jīng)驗(yàn)。

我國幅員遼闊，各地區(qū)水資源量分布與差距很大，因此用水效率也不盡相同，下面以農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)為例，分析各地區(qū)差異，見表2。

表2 全國農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)Table 2 Coefficients of water utilization for irrigation in China

由表2可以看出，從時(shí)間上來看，每年的用水效率都在提高，各地區(qū)都有一定程度的提升；從空間上來看，北方地區(qū)用水效率比南方效率要高，東部地區(qū)比西部地區(qū)用水效率要高。一般來說水資源條件較差的地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量壓力大，灌溉用水管理嚴(yán)格，對節(jié)水灌溉技術(shù)的應(yīng)用有內(nèi)在需求，節(jié)水意識較強(qiáng)，灌溉水利用率相對較高。農(nóng)業(yè)用水占了我國用水總量相當(dāng)大的一部分比例，同時(shí)很多地區(qū)的農(nóng)田灌溉系統(tǒng)依然是采用幾十年前的工程，因此仍然有一定的節(jié)水潛力。

根據(jù)國家制定的建設(shè)節(jié)水型社會的規(guī)劃：2015年我國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.53，2020年為0.57；2015年萬元工業(yè)增加值用水量較現(xiàn)有水平降低30%，2020年較現(xiàn)有水平降低45%；2030年2項(xiàng)指標(biāo)爭取均達(dá)到國際先進(jìn)水平。

3 用水效率制度建設(shè)

從上面的數(shù)據(jù)可以看出，隨著這些年來社會的不斷發(fā)展，我國的用水效率水平也在不斷提高，并取得了一定的成果。但隨著近些年來用水總量的不斷增加，我國在用水效率方面也逐漸暴露出了一些問題，這需要我們予以重視。

為此，今年中央《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出了實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，用水效率控制紅線是其中主要的組成部分之一。第二十條中指出：建立用水效率控制制度，確立用水效率控制紅線，加快制定區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標(biāo)體系，加強(qiáng)用水定額和計(jì)劃管理。

目前我國對用水采取總量控制與定額管理相結(jié)合的管理制度，在用水效率方面審批的主要標(biāo)準(zhǔn)是用水定額，而在用水效率管理的實(shí)際工作中存在著以下的問題：

（1）對于目前部分已有的項(xiàng)目用水效率尚未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。由于很多地區(qū)用水定額制定的時(shí)間較早，因此其行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)往往較低，隨著技術(shù)水平的進(jìn)步，以及用水效率的提高，舊有的用水定額標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無法滿足現(xiàn)有的用水效率需求。

（2）對于新申請的高效節(jié)水項(xiàng)目鼓勵不夠。目前，我國現(xiàn)有的用水效率審批制度，對于超過標(biāo)準(zhǔn)的高效節(jié)水的項(xiàng)目工程與達(dá)標(biāo)項(xiàng)目予以同樣對待，而更高的用水效率往往需要更大的資金投入。因此用水單位只要達(dá)到用水定額即可，不必投入更多資金去采取較高的用水效率技術(shù)手段，從而降低了提升用水效率的積極性。這也導(dǎo)致了審批時(shí)用水效率達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目在幾年之后轉(zhuǎn)變?yōu)橛盟什贿_(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，造成惡性循環(huán)。

分析上面用水效率管理中出現(xiàn)的問題，我們可以看出問題主要來源于用水效率指標(biāo)比較單一，只有各地區(qū)制定的用水定額，而且用水定額往往更新速度比較緩慢，對用水效率方面控制比較薄弱，同時(shí)對于采取高效節(jié)水措施的項(xiàng)目政策支持度不夠。而這正是我們接下來提高用水效率的關(guān)鍵所在。

針對于此，我們可以采用分級控制的方法進(jìn)行管理。在水利部制定的用水效率控制紅線的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化為紅黃藍(lán)三條線，加強(qiáng)對用水效率的控制力度。各地區(qū)應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況制定適合自身用水水平的用水效率控制指標(biāo)體系。

紅線為當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的用水效率控制線，是必須要確保的用水效率控制線。對于新申請的項(xiàng)目，必須要達(dá)到紅線標(biāo)準(zhǔn)，否則不予以審批；對于已有的項(xiàng)目，如果用水效率達(dá)不到紅線標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)督促其進(jìn)行限期整改，采取節(jié)水措施，提高用水效率，達(dá)到紅線標(biāo)準(zhǔn)，否則應(yīng)對其進(jìn)行水資源費(fèi)的附加征收。

黃線為當(dāng)?shù)卦谝?guī)劃期的用水效率控制線，是要努力達(dá)到的用水效率控制線。對于新申請的項(xiàng)目，用水效率在紅線與黃線之間時(shí)，方可審批，但應(yīng)令其提供在規(guī)劃期內(nèi)用水效率滿足黃線標(biāo)準(zhǔn)的保障方案，用水效率在黃線之上的項(xiàng)目，予以一定的優(yōu)先審批權(quán)。對于已有的項(xiàng)目，應(yīng)督促其在規(guī)劃期內(nèi)逐步提高用水效率，滿足黃線標(biāo)準(zhǔn)。

藍(lán)線為結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以達(dá)到的國際先進(jìn)水平的用水效率控制線，是鼓勵達(dá)到的用水效率控制線。對于新申請的項(xiàng)目，用水效率在藍(lán)線以上的，應(yīng)優(yōu)先審批。對于已有的項(xiàng)目，用水效率在藍(lán)線以上的，可進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫剟畲胧?/p>

紅黃藍(lán)三條線的分級控制，實(shí)際上是將原有的單一的控制指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，并對不同的情況進(jìn)行獎懲措施。這一方面可以方便用水效率的監(jiān)控，提供明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)；另一方面也調(diào)動用水單位對于提高用水效率的積極性，因此是十分可行的。

提高用水效率不但需要制定嚴(yán)格的用水效率指標(biāo)體系，還需要通過其他手段配合完成。

（1）在重點(diǎn)監(jiān)控方面，對取用水達(dá)到一定規(guī)模的用水戶實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控。嚴(yán)格限制水資源不足地區(qū)建設(shè)高耗水工業(yè)項(xiàng)目。一般來說，高耗水的工業(yè)項(xiàng)目往往也是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要支柱，地方政府為了保證當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)快速發(fā)展，有時(shí)會實(shí)行地方保護(hù)主義。因此，對用水大戶、高耗水工業(yè)項(xiàng)目實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控是很有必要，也有實(shí)際意義的。

（2）在節(jié)水法規(guī)方面，國家應(yīng)進(jìn)一步完善節(jié)水政策與法規(guī)，從法律層面上進(jìn)一步明確節(jié)水的重要性，為提高用水效率的工作提供法律依據(jù)。例如，可參考家電行業(yè)中推廣實(shí)施的《家用電冰箱耗電量限定值及能源效率等級》制定節(jié)水器具節(jié)水效率等級標(biāo)準(zhǔn)，推行用水產(chǎn)品用水效率標(biāo)識管理，所有節(jié)水產(chǎn)品必須附帶節(jié)水效率等級標(biāo)志，同時(shí)禁止生產(chǎn)不符合節(jié)水效率等級標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，盡快淘汰不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的用水工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，加大節(jié)水器具的推廣力度，提高社會節(jié)水的意識。

在普及農(nóng)業(yè)高效節(jié)水技術(shù)方面，一方面要加強(qiáng)對現(xiàn)有的灌溉設(shè)施的維修、翻新，減少灌溉水在渠道上的流失、浪費(fèi)，另一方面要加大農(nóng)業(yè)灌區(qū)節(jié)水改造力度，取消漫灌，大力發(fā)展噴灌、滴灌、微灌等節(jié)水灌溉，從而提高農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)。

在推廣節(jié)水示范工程方面，國家在各地區(qū)都建設(shè)有節(jié)水示范工程、節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)，并取得了一定的成效。因此，大力推廣其節(jié)水經(jīng)驗(yàn)有助于全國的用水效率制度建設(shè)，其他地區(qū)可參照各節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，采取適合本地區(qū)實(shí)際情況的措施，開創(chuàng)節(jié)水新局面。

4 水資源管理責(zé)任與考核制度

用水效率制度需要相應(yīng)管理責(zé)任與考核制度配合。水資源管理責(zé)任和考核制度就是通過明確水資源管理的責(zé)任、目標(biāo)、措施，并按規(guī)定嚴(yán)格考核，促進(jìn)節(jié)約、保護(hù)和合理利用，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的制度。

就目前我國水資源管理現(xiàn)狀來看，我國水資源屬于國家所有，即全民所有，現(xiàn)行的管理體制、制度和機(jī)制決定了必須實(shí)行責(zé)任和考核制度。同時(shí)水資源的不可替代性、多功能性、可重復(fù)利用性及管理復(fù)雜性也決定了必須實(shí)行責(zé)任和考核制度。

首先，要明確責(zé)任主體，縣級以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理工作負(fù)總責(zé)，水行政部門負(fù)統(tǒng)一管理責(zé)任，其它有關(guān)部門按政府分工負(fù)責(zé)。

其次，要將水資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)，納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價(jià)體系。按照三條控制紅線要求，分別到2015年、2020年的階段控制目標(biāo)和到2030年的總控制目標(biāo)，逐級分解到各級行政區(qū)域，細(xì)化確定年度考核指標(biāo)。

最后，要定期開展考核和評估工作。各行政區(qū)域負(fù)責(zé)人定期向上級匯報(bào)，上級有關(guān)部門再檢查、評估、考評，作為各行政區(qū)域負(fù)責(zé)人綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。

此外，還要健全社會監(jiān)督和激勵機(jī)制。廣泛深入開展基本水情普及和宣傳教育，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會水患意識和水資源教育保護(hù)意識；大力推進(jìn)水資源管理科學(xué)決策、民主決策、依法決策，積極完善公眾參與機(jī)制，重大水資源管理的決策要采取多種方式聽取意見，進(jìn)一步提高管理和決策的透明度，接受社會監(jiān)督；對在水資源節(jié)約、保護(hù)和管理中取得顯著成績的單位和個(gè)人應(yīng)給予表彰獎勵。

5 用水效率、總量控制與水功能區(qū)納污控制

《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中提出的用水總量控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)納污控制紅線，3條控制紅線是從不同角度對水資源利用和保護(hù)進(jìn)行管理，三者之間有著密切關(guān)系，因此在加強(qiáng)用水效率建設(shè)，提高用水效率的同時(shí)也要注重與總量控制以及水功能區(qū)劃控制相結(jié)合。

例如，用水效率與總量控制可以相輔相成。通過改進(jìn)工藝，提高用水效率，可以有效地減少用水總量控制的壓力；反過來，用水總量控制住了，則會促進(jìn)用水單位提高用水效率，兩者互相促進(jìn)，可以進(jìn)行協(xié)同控制。而隨著用水效率的提高，有可能造成排放的污水超出該地區(qū)的水功能區(qū)納污控制紅線，這就違背了保護(hù)水資源的初衷，因此，在提高用水效率的同時(shí)，更要進(jìn)一步地加強(qiáng)對污水排放的監(jiān)控，防止顧此失彼，對水環(huán)境造成破壞。

因此，在加強(qiáng)用水效率制度建設(shè)的同時(shí)，一定要注意與總量控制和水功能區(qū)劃的協(xié)調(diào)問題，努力做到3條控制紅線同步控制。同時(shí)做到用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)納污控制，三者一起構(gòu)成一個(gè)完整的水資源管理體系，進(jìn)而形成對水資源利用和保護(hù)制度的全面建設(shè)。

6 結(jié) 語

水資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與日常生活中的重要性越來越高，因此切實(shí)加強(qiáng)對用水環(huán)節(jié)管理是支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活水平的重要保障。用水效率控制是加強(qiáng)用水環(huán)節(jié)管理的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)水資源需求管理的重要手段，為此迫切需要加強(qiáng)用水效率管理。通過用水效率制度方面的建設(shè)，進(jìn)行紅黃藍(lán)三線分級控制，可進(jìn)一步加強(qiáng)對用水效率的監(jiān)控，提高水資源利用效率，最大程度地滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用水需求，進(jìn)而緩解新增水資源供給的壓力，從而促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

［1］ 《水利發(fā)展研究》編輯部.中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定［J］.水利發(fā)展研究，2011，（2）：1－5.（Editorial Office of Water Resources Development Research.Decision of the CPCCentral Committee on Accelerating the Development of Water Conservancy Reform［J］.Water Resources Development Research，2011，（2）：1－5.（in Chinese））

［2］ 中華人民共和國水利部.中國水資源公報(bào)［R］.北京：中國水利水電出版社，2008.（Ministry of Water Resources of P.R.C.China Water Resources Bulletin［R］.Beijing：ChinaWater Power Press，2008.（in Chinese） ）

（編輯：周曉雁）

Prelim inary Study on Institutional Construction for W ater Use Efficiency Based on Hierarchical Control

ZHAO En-long，HUANGWei，HUO Jun-jun
（Water Resources Department，Yangtze River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Decision of the CPC Central Committee on Accelerating the Development of Water Conservancy Reform clearly puts forward themost stringentwatermanagement system，in which the Red Control Line of water use efficiency is one of the major components.In this paper，institutional construction for water use efficiency are discussed，and suggestion of hierarchical control by Red Line，Yellow Line，and Blue Line are given.The suggestion ismade on the basis of introducing the status quo of domestic water use，comparing water use efficiency in China with that in developed countries，establishing the system of water use efficiency，presenting the responsibility and the appraisal system of water resource management，and combining total amount control and water use efficiency with pollution receiving capacity control in water functional areas.

water resourcesmanagement；water use efficiency；red，yellow，and blue control line

TV213.4

A

1001－5485（2011）12－0023－04

2011-10-20

水利部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)（201001005）；

趙恩龍（1988-），男，遼寧海城人，碩士研究生，主要從事水文水資源研究，（電話）027-82828101（電子信箱）051038720＠163.com。