探討我國(guó)行政問責(zé)制度

唐蜀湘

從 2001年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，到2003年開始的高官問責(zé)，越來越多的官員受到處分，問責(zé)風(fēng)暴已經(jīng)實(shí)實(shí)在在走進(jìn)中國(guó)人的政治生活中。2004年3月5日溫家寶總理鄭重承諾，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”，問責(zé)制又有了更大的發(fā)展

以往，出再大的事故，發(fā)生再惡劣性的行政違法事件，除了懲處幾個(gè)直接責(zé)任者以外，高層官員承擔(dān)責(zé)任的并不多見。從罷免衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康、北京市市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)，到問責(zé)密云燈會(huì)踩踏、開縣井噴、海寧火災(zāi)、吉林中百商廈大火、阜陽劣質(zhì)奶粉事件直至嘉禾違法拆遷，短短一年多時(shí)間，罷免風(fēng)暴一浪高過一浪，責(zé)任政府的理念漸入人心。

行政問責(zé)的內(nèi)涵及其發(fā)展

一、行政問責(zé)的內(nèi)涵?，F(xiàn)代意義上的“問責(zé)制”是西方民主政治的產(chǎn)物，其對(duì)象通常是公共官員。法約爾指出，權(quán)力的孿生兄弟是責(zé)任，“凡權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任”，責(zé)任是“權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充”。對(duì)于行政問責(zé)的概念，在理論界還沒形成統(tǒng)一的解釋，行政學(xué)學(xué)者譚國(guó)太認(rèn)為行政責(zé)任的問責(zé)包括三個(gè)方面:一是政治責(zé)任,各級(jí)政府在行使管理國(guó)家、管理經(jīng)濟(jì)、管理社會(huì)及各種事務(wù)時(shí)，都要承擔(dān)對(duì)人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任；二是法律責(zé)任，主要是用法律來制約政府成員及公務(wù)人員的行為；三是道義責(zé)任，行政的道義責(zé)任是指政府及其公務(wù)人員在履行自己職務(wù)時(shí)必須承擔(dān)的道德意義上的責(zé)任。筆者認(rèn)為，道義責(zé)任是基于社會(huì)公認(rèn)的從政道德的要求而產(chǎn)生的責(zé)任約束，這種約束力不具有剛性，它以官員的道德良心為實(shí)現(xiàn)前提。行政責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任、道義責(zé)任，這四個(gè)方面構(gòu)成了行政問責(zé)的基本內(nèi)容。行政責(zé)任的承擔(dān)主體是政府，政治責(zé)任的承擔(dān)主體是政黨，它們應(yīng)是兩個(gè)不同的概念。

二、我國(guó)現(xiàn)行問責(zé)制的發(fā)展趨勢(shì)。從目前的情況看，我國(guó)的問責(zé)制表現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)：

第一，問責(zé)的方式從“權(quán)力問責(zé)”逐漸向“制度問責(zé)”轉(zhuǎn)變。過去發(fā)生事故或案件后，追究責(zé)任時(shí)往往對(duì)“權(quán)力問責(zé)”，處分主要是根據(jù)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意見。而且追究“直接責(zé)任”為多，追究領(lǐng)導(dǎo)層“間接責(zé)任”的少，難免有官官相護(hù)之嫌。在新一輪“問責(zé)風(fēng)暴”中，該不該追究責(zé)任，追究誰的責(zé)任，更多的是依據(jù)事實(shí)和有關(guān)規(guī)定來進(jìn)行。

第二，問責(zé)對(duì)象從單一“有過”官員向“無為”官員深化。官員的亂作為固然可氣，然而“在其位，不謀其政”的行政不作為，不僅使公眾的合法權(quán)益得不到保障，甚至造成公眾利益受到嚴(yán)重?fù)p害，也會(huì)給國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成損失。而在新一輪“問責(zé)風(fēng)暴”中，對(duì)于那些“不求有功，但求無過”的不作為官員也發(fā)出了“下課”的警示。

第三，問責(zé)的主體不斷由事發(fā)部門逐漸向其他領(lǐng)域擴(kuò)大。以往的事故中，只是局限于本部門的領(lǐng)導(dǎo)予以處理，而且問責(zé)的過程帶有很大的隱諱性。隨著問責(zé)的不斷深化，黨政機(jī)關(guān)、公檢法司、企事業(yè)單位等都可以進(jìn)行問責(zé)。而且，公眾、社會(huì)輿論對(duì)官員的問責(zé)作用也越來越大，并通過逐漸完善法律以保證問責(zé)的切實(shí)可行。

我國(guó)現(xiàn)行問責(zé)制存在的主要問題

我們建立行政問責(zé)制的初衷并非只是為了以解民憤，還是為了更好地樹立新時(shí)期政府的新形象，真正轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念。因此，筆者對(duì)目前行政問責(zé)制中存在的問題進(jìn)行分析。

一、問責(zé)主體不明確。問責(zé)主體是問責(zé)過程中的發(fā)問者，但是應(yīng)該由誰來發(fā)問呢？是全國(guó)人民代表大會(huì)以及各級(jí)地方人民代表大會(huì)，還是政府的上級(jí)機(jī)關(guān)，或是黨的各級(jí)委員會(huì)呢？在實(shí)踐中，往往出現(xiàn)問責(zé)主體缺位，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是人大問責(zé)缺位。筆者注意到，在近幾件重大事故處理中，對(duì)于官員的辭職一般都是上級(jí)的一紙文件。根據(jù)憲法“人民代表大會(huì)產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督”的規(guī)定，問責(zé)的主體應(yīng)該是全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)，然而在實(shí)踐中，人大很難履行其職責(zé)。其二，公民問責(zé)缺位。我國(guó)法律中尚未建立完備的公民問責(zé)的途徑，對(duì)公民的知情權(quán)和話語權(quán)尊重得不夠，在一定程度上限制了公民對(duì)政府權(quán)力的問責(zé)。

二、問責(zé)范圍界定不明。就我國(guó)實(shí)行問責(zé)制度來看，問責(zé)范圍還比較窄。我們知道，行政問責(zé)的基礎(chǔ)是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但是在我國(guó)，行政首長(zhǎng)制度并沒有真正建立過，所以造成行政責(zé)任的劃分產(chǎn)生了問題。而且多大的事故，要追究到哪一級(jí)，正職與副職、黨與政究竟怎樣界定責(zé)任？目前尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這就造成行政問責(zé)制的自由度過大，難以準(zhǔn)確把握。

三、問責(zé)對(duì)象不清。大多數(shù)問責(zé)事故中引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)沒有一位是黨政機(jī)關(guān)的，是不是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位沒有在行政事務(wù)中發(fā)揮作用呢？只要仔細(xì)觀察就會(huì)發(fā)現(xiàn)，往往在決策中黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也就是一把手，起著非常重要的作用。既然黨的領(lǐng)導(dǎo)人在行使部分行政權(quán)力，就應(yīng)該納入問責(zé)對(duì)象范圍之中。然而，對(duì)這幾起重大事件處理過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)人大多數(shù)只是受到相關(guān)比較輕的處罰。

四、問責(zé)程序過于籠統(tǒng)。在幾起重大事件的處理中，我們聽到的大都是官方的聲音，很少聽到被問責(zé)對(duì)象的聲音，這就容易讓人懷疑問責(zé)的暗箱操作是不是為了丟車保帥？而且在行政問責(zé)中，被問責(zé)人應(yīng)該有權(quán)利為自己辯解，對(duì)上級(jí)的處理提出異議。但是在新聞媒體上只看到某人被如何，至于過程就不得而知，我們不禁想問：那些引咎辭職的官員究竟是自愿，還是迫于上級(jí)和社會(huì)輿論的壓力？亦或是，這只不過巧妙地演了一場(chǎng)“金蟬脫殼”計(jì)？

正是由于程序上的欠缺，沒有給被問責(zé)者一個(gè)說話的機(jī)會(huì)，才出現(xiàn)身處阜陽劣質(zhì)奶粉事件中的陳春生、宋影經(jīng)過艱辛的維權(quán)，又重新回到了久違的工作崗位。由此可見如果問責(zé)過程不明、結(jié)論不清，則結(jié)果或許是可喜的，但效果往往是可疑的。

完善我國(guó)行政問責(zé)制的對(duì)策構(gòu)想

為了完善我國(guó)的行政問責(zé)制，除了加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)、堅(jiān)持同異體相結(jié)合、建立聽證制度、建構(gòu)責(zé)任政府、極力推行政務(wù)公開與透明等措施外，我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以考慮。

一、完善黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制。從目前我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制來看，黨委中黨委書記是掌管全局的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)安全生產(chǎn)和社會(huì)安全工作應(yīng)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。一個(gè)地方的安全生產(chǎn)能否搞好，重大責(zé)任事故能否得到有效控制，關(guān)鍵還是要看一把手自身所具有的安全意識(shí)。所以要完善黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任機(jī)制建設(shè)，應(yīng)當(dāng)在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子中專門設(shè)立對(duì)安全和社會(huì)安全負(fù)責(zé)的副職領(lǐng)導(dǎo)干部，通過制度化的手段來明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。再次，對(duì)那些就重大責(zé)任事故應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，除了應(yīng)進(jìn)行政治和組織上的處理外，還要采取一些法律上的手段，如依法剝奪政治權(quán)利等。

二、進(jìn)一步完善問責(zé)程序。問責(zé)的程序化涉及問責(zé)過程的方方面面。筆者認(rèn)為應(yīng)該著重注意以下三個(gè)環(huán)節(jié)：

一是責(zé)任的認(rèn)定程序。有了明確的責(zé)任劃分，還需要一定的程序來認(rèn)定責(zé)任的歸屬、嚴(yán)重程度等，否則就有可能出現(xiàn)“替罪羊”問題而背離問責(zé)的初衷。

二是問責(zé)的啟動(dòng)程序，即問責(zé)主體以什么樣的形式、在什么場(chǎng)所、通過什么方式對(duì)問責(zé)對(duì)象進(jìn)行問責(zé)。當(dāng)前關(guān)于人大的質(zhì)詢、罷免等問責(zé)形式，已有法定程序，但其他問責(zé)主體如何對(duì)官員問責(zé)，還沒有相關(guān)的程序。然而即使現(xiàn)有程序，其規(guī)范性和可操作性等不足之處，還需進(jìn)一步完善。

三是問責(zé)的回應(yīng)程序，即被問責(zé)的官員通過什么樣的程序，為自己的行為進(jìn)行解釋甚至是辯解。在問責(zé)事件中全是一個(gè)聲音，或是被迫“下課”官員沉默無聲，這都不符合責(zé)任政治的原理。

因此，行政問責(zé)制要完善問責(zé)程序，以保證各問責(zé)主客體的權(quán)利和權(quán)力。

三、將經(jīng)濟(jì)懲罰引入問責(zé)制度。從這些重大事故的處理結(jié)果來看，對(duì)相關(guān)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)的政治處理中，最為嚴(yán)重地就是“開除黨籍，行政撤職”。雖然他們暫時(shí)失去了官職，但事實(shí)上在其他方面并沒有太大的損失，與那些為此付出沉重代價(jià)的生命相比，這個(gè)天平秤會(huì)平衡嗎？

筆者認(rèn)為，行政問責(zé)不僅僅要追究其行政責(zé)任，還應(yīng)該加以嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)懲罰。并且經(jīng)濟(jì)懲罰要公私分明，機(jī)關(guān)單位與責(zé)任人要按責(zé)任輕重承擔(dān)處罰，嚴(yán)禁用國(guó)家的錢交國(guó)家的罰款這種事情出現(xiàn)，只有這樣才能使那些官員有“割肉”之痛，使他們“不作為”或“胡作非為”的時(shí)候考慮一下自己的經(jīng)濟(jì)利益。

行政問責(zé)制度是一個(gè)龐大的政治系統(tǒng)工程，它需要多種力量的群策群力、共同努力，我們期待在加強(qiáng)問責(zé)文化及其配套的相關(guān)制度建設(shè)的支持下，行政問責(zé)制度能在實(shí)施中得到進(jìn)一步完善和發(fā)展。

（作者單位：延安大學(xué)西安創(chuàng)新學(xué)院）