分析我國壟斷行業(yè)改革的難點及啟示

王冰玉

加快推進和完善壟斷行業(yè)的改革，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容之一。黨在十六屆五中全會就通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，其文指出：要“深化壟斷行業(yè)改革，放寬市場準入，實現(xiàn)投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化”，“鼓勵和支持非公有制經(jīng)濟參與國有企業(yè)改革，進入金融服務、公用事業(yè)、基礎(chǔ)設施等領(lǐng)域”。自上個世紀90年代以來，我國對壟斷行業(yè)進行了一系列改革，取得了一定進展，但與其他行業(yè)相比仍然處于相對滯后階段。要加快改革步伐，從根本上消除弊端，應該走一條產(chǎn)權(quán)、治理、監(jiān)管、立法綜合協(xié)調(diào)改革的道路。

壟斷的涵義

“壟斷”的普通詞義是指“排他性控制”和“獨占”。因此，通常講來，經(jīng)濟行為上的壟斷，主要包括所有單一的個人、組織或集團排他性地控制某種經(jīng)濟資源、產(chǎn)品、技術(shù)或市場。從這一點來看詞語學意義上的“壟斷”是一個中性詞。有學者認為，“排他性控制”行為可能產(chǎn)生許多影響經(jīng)濟增長和經(jīng)濟效率的負面效果。但是，“排他性控制”也是經(jīng)濟秩序的支撐點。比如產(chǎn)權(quán)的基本特征就是排他性專有，而行政權(quán)都由政府獨占。如果兩個以上的主體主張對同一幢房子擁有同等的產(chǎn)權(quán)或者兩個以上的政府聲稱對一個管轄區(qū)擁有同等的行政權(quán)，就會造成經(jīng)濟秩序的混亂，不會有經(jīng)濟增長和經(jīng)濟效率。

經(jīng)濟學上的“壟斷”概念，比一般意義上的壟斷定義要復雜得多。雖然可以說壟斷就是在一個產(chǎn)品市場上只有一個買家或一個賣家，但是，導致市場被獨占的原因卻是各式各樣的。更為重要的是，由于種種不同原因引起的市場壟斷，對經(jīng)濟效率的影響也很不相同。經(jīng)濟理論和具體政策方面的分歧，常常發(fā)生在對壟斷行為不同因果關(guān)系的認識上。

我國壟斷行業(yè)的特點

中國的壟斷行業(yè)和一般國家的壟斷行業(yè)有所不同：一是中國壟斷行業(yè)的形成不是由于競爭出現(xiàn)生產(chǎn)集中而形成壟斷，而是由國家所有制政府某一部門單獨經(jīng)營而形成的。二是中國的壟斷行業(yè)與政府部門結(jié)合得非常緊密。它不是靠經(jīng)營形成壟斷，而是由政府的一個部門轉(zhuǎn)化而來。如石油、石化、電力、電訊等, 是靠政府權(quán)力來施行壟斷。三是中國的壟斷行業(yè)是高度集中。一個行業(yè)中企業(yè)很少，往往只有一個企業(yè)，即便有外資進入，也不是來參與競爭，是來享受壟斷利潤。四是中國的壟斷行業(yè)已經(jīng)形成集團利益，普遍享受壟斷利潤所帶來的高工資和高福利，缺少危機感。

壟斷行業(yè)改革存在的問題及其危害

一、壟斷行業(yè)改革的范圍和層次較窄。一是目前的改革僅僅集中于帶有網(wǎng)絡性質(zhì)的自然壟斷行業(yè)，如電力、電信、民航、油氣、城市供水、鐵路、郵政等行業(yè)，這些行業(yè)具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟性和范圍經(jīng)濟性特征，其改革關(guān)系到社會資源配置效率的提高和相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。其他一些具有一定特殊性質(zhì)的商品(如食鹽)、滿足國家增加財政收入的商品(如煙草)的專營等還沒有涉及。二是已經(jīng)開始改革的行業(yè)還停留在行政性拆分的層面，尚未形成規(guī)范化的準入制度。而這些拆分也不全是提高效率的，有些導致了效率的下降。

二、壟斷行業(yè)進行有效競爭的市場環(huán)境尚未形成。行政拆分導致了部分行業(yè)呈現(xiàn)出從獨家壟斷轉(zhuǎn)換為地域性壟斷的傾向，競爭逐步演變?yōu)檐涱A算約束的國企之間為強化市場壟斷地位而進行的惡性競爭，政府管制的改革尚未提到議事日程。如石油石化行業(yè)分拆重組后表面上是三足鼎立，但卻不是在同一市場上引入三家競爭者，加上政府定價、進口限制以及對經(jīng)理層的激勵和約束機制不健全等，分拆并沒有帶來有效競爭和效率的提高，下游產(chǎn)業(yè)和消費者也沒有從中受益，“華南油荒”事件，就反映出了消費者福利的損失和有關(guān)政策的缺位。

三、國有企業(yè)改革滯后，壟斷行業(yè)中特大型國有企業(yè)改革明顯滯后，已成為國有企業(yè)改革的重點和難點。壟斷行業(yè)中的國有獨資公司難以形成規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，監(jiān)事會的監(jiān)督、制約效果有限，有的還具有相當濃厚的行政色彩。由于壟斷行業(yè)國有資產(chǎn)在我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)總量中占有很高比例，并在整個行業(yè)內(nèi)占據(jù)絕對控制地位，如何有效實施國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整，在一些領(lǐng)域逐步對社會資本開放等問題還需進一步研究。

四、監(jiān)管制度改革出于摸索狀態(tài)，政府職能尚未完全轉(zhuǎn)變。一是除電力外其他壟斷性行業(yè)如電信、民航、鐵路、石油、天然氣等領(lǐng)域均未建立明確、獨立和專業(yè)化的管制機構(gòu)，責任主體不明，職能分散，管制低效。二是監(jiān)管體系建設與開放行業(yè)準入、推進改革重組脫節(jié)，導致有效競爭格局難以形成，價格昂貴、成本失控、效率不高、消費者權(quán)利屢受侵犯等問題非常突出。三是政府管制職能并沒有隨著市場化改革而改變，政府職能缺位與越位問題仍很嚴重。政府對相關(guān)管制機構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督和制約，許多領(lǐng)域的管制職能沒有得到法律和政策的明確授權(quán)，管制無章可循，人為因素大，決策過程透明度低，尋租風險加大。

五、立法滯后。立法先行是壟斷行業(yè)引入競爭機制的基礎(chǔ)。當前許多方面存在著法律真空，或者現(xiàn)有的法律、法規(guī)已不適應建立競爭性市場的要求，使得改革過程中出現(xiàn)了企業(yè)間競爭和交易關(guān)系、競爭方式的混亂，如電信業(yè)價格競爭無序、人為設置互通障礙，電力行業(yè)因缺乏“競價上網(wǎng)”的制度，各發(fā)電公司之間難以在短期內(nèi)開展競爭。

我國壟斷行業(yè)改革的幾點啟示

作為我國經(jīng)濟體制改革的一個重要組成部分，壟斷行業(yè)改革也充分體現(xiàn)了我國經(jīng)濟體制改革的基本特點。

一、重視壟斷和競爭的理論研究，為科學制訂壟斷行業(yè)改革方案奠定了堅實的基礎(chǔ)我們的壟斷行業(yè)改革。尤其是90 年代中期后的改革，就是在充分理論研究和科學地制訂改革方案的基礎(chǔ)上展開的。我們早期關(guān)于壟斷問題的研究，主要是采用政治經(jīng)濟學的方法研究國家壟斷資本，這種研究對象和方法對于指導壟斷行業(yè)的改革相距甚遠。但是，隨著改革開放的不斷推進，大量現(xiàn)代經(jīng)濟學理論被介紹到中國，其中也包括了大量關(guān)于壟斷和競爭問題的文獻。1988年胡汝銀出版了專著《競爭與壟斷：社會主義微觀經(jīng)濟分析》，被認為“是中國第一部系統(tǒng)地研究社會主義競爭和壟斷的專著，填補了一個空白點”。隨后，關(guān)于壟斷和競爭問題的研究逐漸成為一個學術(shù)討論的熱點，出現(xiàn)了許多專著和文獻。

二、遵循漸進式改革的一般規(guī)律，穩(wěn)妥有序地推進壟斷行業(yè)的改革。對于壟斷行業(yè)，我們已經(jīng)進行的改革也是相當謹慎的，無論在引進民間資本、民營化改革、放松監(jiān)管和建立新的監(jiān)管機構(gòu)等方面，都沒有采取激進地大推進改革方式，而是以漸進的方式逐步深化的。這種漸進性主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，從經(jīng)濟體制改革的總體安排上，按照先易后難、先簡后繁的漸進式改革戰(zhàn)略，我們將壟斷行業(yè)改革作為改革攻堅放在了改革的后期。經(jīng)濟體制改革最先從農(nóng)業(yè)部門，逐漸波及到一般競爭性的工業(yè)、商業(yè), 再波及到壟斷行業(yè)，起步時間有先后，改革的重點也有先后次序。由于壟斷行業(yè)對于一國經(jīng)濟和社會發(fā)展具有十分重要的作用，在改革初期沒有經(jīng)驗的情況下，不應該盲目推進。這樣的改革次序安排，無疑是正確的選擇。另一方面，對于壟斷行業(yè)自身而言，改革也是分步驟、分難易漸進展開的。首先，各個壟斷行業(yè)改革存在著明顯的階段性。每一個階段在改革的目標和總體思路上都存在著明顯的區(qū)別。其次，某些壟斷行業(yè)的改革采用了增量式改革戰(zhàn)略。“增量改革”的主要特點是保存量、動增量，先培育體制外的力量、再逐步改革舊體制，這種方式也為我們的壟斷行業(yè)改革所采用。目前，我們的壟斷行業(yè)改革主要還是以現(xiàn)有廠商的分拆重組為主，新進入者以及潛在競爭還重視的不夠。因此，未來的壟斷行業(yè)改革應該充分借鑒“增量改革”的成功經(jīng)驗，進一步放寬準入，進行必要的非對稱扶持政策，由體制外的增量倒逼體制內(nèi)的存量改革。

三、妥善處理壟斷行業(yè)改革與特定發(fā)展階段的關(guān)系，制訂適合中國國情的壟斷行業(yè)改革方案。我們壟斷行業(yè)的改革背景和初始條件與國外成熟市場經(jīng)濟國家存在著較大的差別。這些差異主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是壟斷的成因不同，我們往往是行政壟斷與自然壟斷糾纏在一起；二是行業(yè)外部環(huán)境不同，我們的壟斷行業(yè)面對的是非市場經(jīng)濟或不成熟的市場經(jīng)濟環(huán)境；三是壟斷行業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)不同，我國壟斷行業(yè)改革之初都是國有的，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)十分單一。四是壟斷行業(yè)在整個國民經(jīng)濟的比重較低。壟斷行業(yè)并沒有充分發(fā)揮主導作用。因此，我們的壟斷行業(yè)改革面臨著國有經(jīng)濟布局重組和國有企業(yè)改革雙重難題。這就決定了我們不可能完全照搬照抄國外改革的標準處方。在壟斷行業(yè)監(jiān)管體制改革方面，我們也充分考慮了中國的特殊國情從世界各國的普遍經(jīng)驗看,競爭制度與監(jiān)管制度關(guān)系的演進趨勢呈現(xiàn)出一種競爭日漸增長的勢頭，監(jiān)管范圍日漸縮小，放松監(jiān)管是監(jiān)管改革的總體方向。但是，我們必須看到這是在市場市場經(jīng)濟國家反壟斷法律和反壟斷機構(gòu)發(fā)展比較成熟的情況下，以反壟斷法約束競爭，以競爭替代監(jiān)管。但是，這些放松監(jiān)管的前提條件，在我們國家并不具備，我們既沒有反壟斷法，也沒有專門的反壟斷機構(gòu)。因此，我們壟斷行業(yè)改革更加需要做的是如何建立健全壟斷行業(yè)監(jiān)管體系，而不是簡單地放松監(jiān)管。

（作者單位：河南大學經(jīng)濟學院）