如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難

胡賢良

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是最基層的一級財(cái)政，擔(dān)負(fù)著組織國家財(cái)政收入和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有資金的雙重職責(zé)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常開展工作的“助推器”和“原動力”。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難關(guān)系到堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題和構(gòu)建和諧社會等大政方針的落實(shí)，具有重大的政治意義和經(jīng)濟(jì)意義。財(cái)政收入的好壞，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣，財(cái)政保障力度的大小，直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會事業(yè)的進(jìn)步。當(dāng)前，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，收入增長乏力，財(cái)政供養(yǎng)人員嚴(yán)重超編，支出壓力大，入不敷出，赤字?jǐn)U大，債務(wù)沉重，有些地方已經(jīng)嚴(yán)重影響了基層政權(quán)的穩(wěn)定，也影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和黨群關(guān)系，造成了社會上一些不安定因素。因此，如何改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，如何站在歷史性和戰(zhàn)略性的高度重塑財(cái)政體制，對于深化農(nóng)村改革，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定具有十分重要的意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的成因

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，財(cái)源后勁不足。這是我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的主要原因。我市絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，工業(yè)發(fā)展緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自從改革開放至今招商引資還沒有實(shí)現(xiàn)零的突破，幾乎沒有上過工業(yè)項(xiàng)目，尚處于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會狀態(tài)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，稅源不足，導(dǎo)致財(cái)政增收困難。

二、機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政供養(yǎng)人員過多。雖然我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)經(jīng)過幾次改革，但效果并不顯著，機(jī)構(gòu)依舊臃腫龐大，人員并沒有真正精簡下來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工資支出占總支出的絕大部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成了“吃飯”財(cái)政，建設(shè)性資金寥寥無幾，可用財(cái)力嚴(yán)重不足。

三、各項(xiàng)檢查評比多，費(fèi)用開支大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的行政組織，“上面千根線，下面一口針”，上級政府的各項(xiàng)工作任務(wù)往往都要壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級完成，如鄉(xiāng)村道理建設(shè)，計(jì)劃生育，社會治安綜合治理，農(nóng)田水利建設(shè)等各項(xiàng)達(dá)標(biāo)升級任務(wù)。這些工作任務(wù)都是硬任務(wù)，有的甚至“一票否決”，摘“烏紗帽”。這些工作任務(wù)，有的有配套資金，有的則沒有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級布置的工作任務(wù)，應(yīng)付上級的檢查，不顧自身實(shí)際，咬緊牙關(guān)，硬著頭皮，有條件要上，無條件也要上。這些都給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來沉重的負(fù)擔(dān)。

四、政策性因素影響嚴(yán)重，制度完善不到位。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來的影響。中央實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，大大減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，廣大農(nóng)民得到了很大的實(shí)惠，但由于我市絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)比較落后，原收入主要來源于“三提五統(tǒng)”，教育費(fèi)附加，農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等稅費(fèi)，中央推行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，取消了以上稅費(fèi)的收取，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入出現(xiàn)了較大的缺口。二是分稅制財(cái)政體制的影響。分稅制財(cái)政體制改革的指導(dǎo)思想之一，就是通過集中地方的財(cái)力，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力。一方面，實(shí)行分稅制后，原財(cái)政收入的主體稅種先后上劃中央，同時，地方各級財(cái)政也加大了對部分主體稅種的分成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所得比例不斷下降，致使地方在存量和增量上所取得的份額明顯減少，嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增長潛力，收支平衡壓力加大。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)權(quán)，事權(quán)，人事權(quán)方面處處被動，部分應(yīng)由上級承擔(dān)的事權(quán)交給了地方，加重了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。實(shí)行分稅制后，在縣鄉(xiāng)的財(cái)權(quán)范圍被壓縮的同時，其事權(quán)不僅上下級之間不明確，甚至有下移的趨勢，尤其是上級不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承受能力，盲目出臺硬性增支政策，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行事權(quán)與所需財(cái)力高度不對稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“越位”和“缺位”嚴(yán)重。

五、脫離自身實(shí)際，盲目舉債建設(shè)。一方面，舉債搞“達(dá)標(biāo)工程”。由于政策原因，有的主管部門脫離農(nóng)村實(shí)際，層層采取“下硬指標(biāo)，定硬任務(wù)，結(jié)硬帳”的辦法，開展各項(xiàng)達(dá)標(biāo)活動。如“普九”達(dá)標(biāo)，搞“一村一?！?，造成資源不能合理利用，大量閑置浪費(fèi)。另一方面，大量舉債搞所謂“政績工程”，“形象工程”，“面子工程”。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績，撈政治資本，脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，大量舉債搞建設(shè)，盲目上項(xiàng)目，辦企業(yè)，勞民傷財(cái)，造成財(cái)政不堪重負(fù)。

此外，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)生財(cái)無道，理財(cái)無方，財(cái)務(wù)制度不健全，漏洞較多，監(jiān)管不力，開支不規(guī)范，這也是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因。

化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的對策措施

一、大力培植財(cái)源，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的關(guān)鍵在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，壯大財(cái)政綜合實(shí)力。一是大力培育工業(yè)支柱財(cái)源。對高稅高利高效率的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品，要加大投入，重點(diǎn)扶植，加快發(fā)展，對新的龍頭企業(yè)，工業(yè)園區(qū)群體財(cái)源，“引鳳還巢”企業(yè)等要集中財(cái)力進(jìn)行重點(diǎn)扶植，加快培育新的骨干財(cái)源和替代財(cái)源。二是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走高產(chǎn)，優(yōu)質(zhì)，高效的道路。以基地為依托，建立貿(mào)，工，農(nóng)一體化的經(jīng)營體制，增加農(nóng)業(yè)效益。三是大力支持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。積極支持交通運(yùn)輸，建筑安裝，服務(wù)業(yè)，文化娛樂業(yè)等行業(yè)的發(fā)展，通過經(jīng)營城市，經(jīng)營農(nóng)村，逐步開發(fā)大市場，組織大流通，形成大財(cái)源，不斷提高第三產(chǎn)業(yè)在財(cái)政收入中的比重。同時，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不足的狀況，積極向上反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)在土地，規(guī)劃，稅收征管等方面的實(shí)際困難，不斷改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境。

二、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理。當(dāng)前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍面臨困難的情況下，必須樹立過緊日子的思想，按照“以收定支”的原則，加強(qiáng)支出管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)：一是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供應(yīng)范圍。按照建立公共財(cái)政的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供應(yīng)范圍主要滿足政府行政開支以及支援農(nóng)業(yè)，科技，文化和計(jì)劃生育等方面的需要，首先要確保干部職工工資的正常發(fā)放，堅(jiān)決壓縮會議，嚴(yán)格控制招待等費(fèi)用支出。二是大力精簡機(jī)構(gòu)，搞好人員分流。清理清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)編外人員，壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員。同時，根據(jù)自身實(shí)際，制定優(yōu)惠措施，鼓勵富余人員到企業(yè)任職或辭職離崗自謀職業(yè)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對在編在崗人員實(shí)行優(yōu)化組合和競聘上崗。三是硬化預(yù)算約束。嚴(yán)格按照《預(yù)算法》和有關(guān)政策，法規(guī)，編制年度預(yù)算，從嚴(yán)控制非生產(chǎn)性支出，不安排赤字預(yù)算，嚴(yán)格按照預(yù)算支出，要依法加強(qiáng)對預(yù)算編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督。四是深化支出管理改革。推行部門預(yù)算，綜合預(yù)算和政府采購制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)實(shí)行“零戶統(tǒng)管”，以增強(qiáng)預(yù)算的調(diào)控能力，提高財(cái)政資金的使用效果，支出實(shí)行一支筆審批，防止多頭審批。

三、積極化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，降低財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。首先，要積極化解已有債務(wù)。對現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行清理，分類，摸清債務(wù)底數(shù)，剔除不良債務(wù)和虛假債務(wù)，區(qū)分輕重緩急，制定切實(shí)可行的方案，妥善化解。其次，要嚴(yán)防新債產(chǎn)生。各級各部門要堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自舉債搞建設(shè)，不得為經(jīng)濟(jì)活動提供擔(dān)保，按照量入為出的原則興辦公益事業(yè)。同時，建立多級財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的聯(lián)動機(jī)制，引入激勵約束機(jī)制，利用上級轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)減債的積極性。

四、做好撤鎮(zhèn)并村工作，降低行政運(yùn)行成本。對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以并到相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，適當(dāng)減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，以降低行政成本，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)力。對于一些小村，可以并入大村，擴(kuò)大村級規(guī)模，增加了居民居住的集中度，提高了基礎(chǔ)設(shè)施的利用效益。通過對村干部實(shí)行交叉兼職等辦法，精簡村里的干部，減少村級財(cái)政支出，以保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，加快中國農(nóng)村城市化建設(shè)步伐。

五、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。一方面，要繼續(xù)完善和深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，逐步建立新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政制度，合理界定農(nóng)村稅費(fèi)改革后市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)，合理劃分市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)對稱統(tǒng)一，建立穩(wěn)定有效的財(cái)政分配機(jī)制，確?；鶎诱?quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本財(cái)力需要。給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)適度合理的財(cái)政政策，適當(dāng)提高超收分成比例，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓收入，培植財(cái)源的積極性。同時，建立對應(yīng)的財(cái)源建設(shè)考核激勵機(jī)制，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)工作作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部政績的主要指標(biāo)，并通過財(cái)政體制的調(diào)整達(dá)到獎優(yōu)罰劣的目的，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)工作。另一方面，要建立和完善有效的轉(zhuǎn)移支付制度，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付力度，界定各級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任，明確轉(zhuǎn)移支付的事項(xiàng)，標(biāo)準(zhǔn)和支付方式，保證轉(zhuǎn)移支付資金及時足額到位。

（作者單位：湖南省湘鄉(xiāng)市財(cái)政局）