公共政策被動參與形成機理分析

[摘要]廣泛的公共政策參與是政策過程民主化的需要，也是彰顯公共政策民主化的重要方面。但是，由于受到參與主體參與意識的束縛、政策權威主體的排斥、參與路徑不暢等因素的制約，在我國政策領域還普遍存在著形式化的“偽參與”——被動政策參與。本文就被動政策參與的形成機理提出管見。

[關鍵詞]政策參與；被動政策參與；途徑

[中圖分類號]D0

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672－2426(2011)06－0050－03

一、政策參與的三種表現(xiàn)形式

公共政策是現(xiàn)代國家治理的工具，其核心價值取向應為公共利益，要使得公共政策能夠嚴格地按照公共利益這個核心運行，廣泛的公共政策參與是不可避免的。在現(xiàn)代民主制國家里，政策參與得到了普遍的重視，它既被視為公民的一項基本政治權利，也被作為實現(xiàn)(政治)政策民主化、科學化的重要途徑?！熬驼邊⑴c這個術語來說，我們指的是平民或多或少以影響政府人員的選擇及(或)他們采取的行動為直接目的而進行的合法活動。”政策參與作為政治參與的主要形式之一，可定義為“平民以各種合法性的途徑，影響政治權威主體選擇及行動的各種政治活動。”，理論界通常就主動政策參與進行探討和分析，但對被動政策參與卻較少觸及。何謂被動政策參與?顧名思義，被動政策參與主動政策參與是一個相反的概念，有主動就會有被動，兩者是相生的。被動政策參與即消極參與的政策主體在相關外界環(huán)境作用下，進行政策參與的行為。我國的民主化進程嚴格來講肇始于新中國建立后，雖然在中國共產黨的大力倡導和改革下，我國的民主化在政治的各個領域都取得了世人矚目的成就，但由于受制于傳統(tǒng)小農思想、特殊利益群體排斥、政策參與路徑的阻隔等影響，目前還普遍存在著被動政策參與現(xiàn)象。

在政策參與的類別中，根據(jù)政策參與主體的主觀參與意志，大體可分為三類：主動政策參與、被動政策參與以及中性的政策參與。主動政策參與存在于民主化程度較高、公民意識較強的社會中，在這種社會背景下，公民更具有主人翁精神，他們具有較強的權利意識和社會責任感，能夠切身感受到政策參與對于自身利益的影響，認為自己在行使政治權利的過程中，也在維護和增進自己的利益。因此，他們的參與熱情較高，在參與的表現(xiàn)形式上，也較為主動；被動政策參與多存在于民主進程剛剛起步，遠未達到高度民主的社會環(huán)境中。這時，人們多囿于小農意識，“肉食者謀之”等落后的觀念，認為政策是自上而下的，是由政治精英制定和推行的，自己只有遵守的義務而無提出異議的權利，即使知道憲法中規(guī)定公民享有政治參與的權利，但也會認為“孤掌難鳴”，一己之力難撼泰山，即使自己積極參與，發(fā)表了意見，對政策過程也不會產生任何實質性的影響。因此，便專心于經營自己的生活，主動疏遠了政治領域，這便形成了消極的政治觀念。或出于政治的需要，或出于民主進程的推動，相關權威主體會鼓勵或要求公眾參與，但在消極的參與觀念影響下，便出現(xiàn)了被動性的政策參與。

中性的政策參與存在于社會政治民主化進程中度發(fā)展，公民意識有所覺醒，但參與的愿望和參與的渠道還不是十分強烈和暢通的社會中，公民的參與多是在政府機構或者相關主體的倡導鼓勵下進行的參與，這種參與既談不上積極主動，也不能算作十分被動，因為，公民有參與的想法，但又往往不會自己主動投身參與，但當被排斥在參與行列之外時，他們又往往會表現(xiàn)出對政府漠視其權利的憤慨和憂慮。

被動政策參與作為主動政策參與的對立面，在我國這個擁有五千多年封建制度的國度里，是普遍存在的。人們在傳統(tǒng)歷史的慣性影響下生活，似乎習慣了自給自足的小農生活，回避政事、疏于問政成為一種生活共識，而不愿意去參與到事關公共利益的政策過程中來。這一方面表現(xiàn)為他們對自身權利的漠視，另一方面也表現(xiàn)為對權威政策主體的不信任。但是，為了推進民主化進程和真正使政策過程具有公共性，從而使公民權利得到張揚、公民利益得到保障，我國憲法中明確規(guī)定了公民的相關參與權利，相關法律法規(guī)如《選舉法》等也規(guī)定了公民參與的渠道和程序，使公民的參與權利行使得到理性的保障。但是，由于公眾消極的政治參與觀念、一些相關權威機關“懼民”、“輕民”等思想的影響，懼怕公民參與左右自己的決策意志，輕視公民參與的能力與水平，認為公民參與徒勞無益，因此，他們往往會傾向于排斥公民政策參與。但為了符合相關程序規(guī)定的需要，而又不得不在制定和推行政策過程中，會“不情愿”地動員群眾參與到政策過程中來，但對于公眾的建議和意見，往往置之不理，甚至抱有敵意。懷有消極參與意識的公眾，多數(shù)也只是為了完成“任務”而按照權威機關的要求，表達了“自己”的政治選擇。在這種前提下，多數(shù)被動參與者并不能真實表達自己的意愿選擇，當然，也不排除有少數(shù)被動參與者在被動地參與了政策過程時，卻主動地表達了自己的真實意愿。

二、被動政策參與形成的機理

被動政策參與無論在民主進程較為發(fā)達的國家，抑或是較為落后的國家，都是普遍存在的，只是在前者那里不是主流而已。被動政策參與為什么會形成?這種參與形式形成的機理是什么呢?

1主體性原因：參與意識淡薄。大凡被動做事都與自己意識有關。也就是說，在意識里就存在著不情愿的主觀意思。為什么會形成這種情況呢?這里既有傳統(tǒng)的原因，也有現(xiàn)實的原因，既有自身素養(yǎng)的原因，也有客觀情勢的原因。越是擁有較長封建傳統(tǒng)的國家，往往更多地存在著參與意識薄弱的人群，這是因為傳統(tǒng)集權的歷史慣性在影響著人們的參與觀念。在集權統(tǒng)治下，只有少數(shù)人才有機會進入?yún)⑴c的體制內，其他人員只是政策的接受者。在這種慣性的影響下，人們往往更容易形成被動的參與意識。決策對于權威主體是一種權力，而對于公眾來說參與決策是一種權利，權力與權利往往是此消彼長的關系。當公眾參與權利得到有效的張揚時，權威主體的決策權力，往往會受到監(jiān)督和制約，權威主體不再可能任由自己的意志而為。在西方國家，利益集團更容易綁架政府，政府亦容易墮落為利益集團的代表，利益集團與議會、政府形成鐵三角關系，為了鐵三角關系的穩(wěn)定，利益集團利益最大化，政府更傾向于弱化公民的參與權利，當政府以權威主體的方式有意無意的弱化公眾參與權時，除了部分政治意識較強的公眾會提出強烈的反對和質疑外，更多地會選擇無奈的默許。在我國，黨和政府是代表最廣大人民的根本利益的政治主體，但是黨和政府作為整體的理性，并不代表其組成部分也是絕對的理性。由于多種原因，在我國一些權威組織中目前還存在著違背“公共性”決策與行政的現(xiàn)象，這與經濟學中將人視為“理性經濟人”是一致的，經濟人在行事過程中往往會追求利益的最大化，因此，為了使

決策的結果，政策的過程更有利于自己，他們也會傾向于排斥公眾的政策參與，在我國普遍存在的“參與無用論”便是對這種情況的觀照，在這種情形下，在我國存在參與意識不強的巨大群體就不足為奇了。

西方發(fā)達國家普遍經歷了“民主、自由、博愛”等思想的洗禮，甚至經歷了為爭取民主、自由、博愛等權利而產生的腥風血雨，因此，民主、民權思想深植心中。所以，在這些國家往往存在著更多重視自身權利，參與熱情較高的民眾。而經歷了五千年的封建文明史的中國，近代雖然也經歷了高舉“德先生、賽先生”旗幟的“五四”運動等一系列以宣傳西方民主進步思想為主的學生運動，但總體上對國人的傳統(tǒng)思想意識的改造雖有助益，卻難以撼動和徹底改觀?！叭馐痴咧\之”等消極對待參政議政權利的現(xiàn)象依然普遍存在，甚至建立新中國后，經歷了60多年的憲法宣傳，人們的這種思想依然根深蒂固，難以根除。又加上我國公眾還存在文化素養(yǎng)較低等因素的影響，在一定時期內，我國公眾的參與意識薄弱的現(xiàn)象還將持續(xù)下去，在這種單薄的參與意識下，公眾的參與不會是主動的，政府為了推動民主進程，保障公眾的參與權利，往往會動員公眾參與政策過程，但這種參與對于公眾來說，往往是被動性的，公眾往往對于自己參與的權利草率對待，甚至會被某些期待參與結果利己的個人或者集團操縱。

2客觀性原因：渠道不通暢、機制不健全。參與渠道不暢、機制不健全，是當前影響我國公眾政策參與的一大障礙，賦予公眾參與的權利和自由。還要建立方便參與的渠道和制度，只有這樣，公眾的參與才能夠得以順暢的進行。沒有暢通的政策參與渠道和健全的政策參與機制，公眾的主動參與就是水中月、鏡中花，公眾的政策參與就會變得更為被動。

我國自改革開放以來，經濟發(fā)展迅速，國內積累了雄厚的物質財富，人們生活條件大為改觀，并且在這30多年的發(fā)展過程中，一直未有較大政治經濟波折，經濟上的成功既給社會帶來了雄厚資本，也為政治民主化進程的推進提供了強大的物質保障和前提。當前，雖然我們要長期堅持經濟建設不動搖這項中心政策，但經濟發(fā)展的單兵突進越來越感到政治體制改革滯后的掣肘，經濟發(fā)展成果以及發(fā)展的持續(xù)性越來越需要政治體制改革來加以保障，其中之一就是創(chuàng)造完善的參與機制和渠道?；貞癖姷恼螀⑴c要求，以防止改革的倒退、既得利益者的集團化、社會階層的凝固化。

雖然新中國建立后，我國政治體制改革一直在探索中漸進式開展，但這種改革的速度與力度一直滯后于經濟的發(fā)展。當前，我國政治形勢總體上是好的，這既得益于我國較為先進的初始政治體制，也得益于這種不間斷的漸進式改革。但隨著經濟發(fā)展由量到質的跨越，利益階層的分化，貧富差距的拉大，越來越需要相應政治體制給予規(guī)范和調節(jié)，當下的政治體制改革的步伐也越來越顯得滯后。2010年，在中國經濟特區(qū)成立30周年之際，國務院總理溫家寶考察深圳時強調：“不僅要推進經濟體制改革，還要推進政治體制改革。沒有政治體制改革的保障，經濟體制改革的成果就會得而復失，現(xiàn)代化建設的目標就不可能實現(xiàn)?！笨梢娬误w制改革對于當前中國社會發(fā)展的重要性。政治參與制度和機制的構建與改革是政治體制改革的重要內容之一。政策參與渠道不暢，機制不健全主要是由主客觀原因決定的?？陀^原因主要包括經濟基礎、政治架構和參與制度設計等其他技術性因素決定；主觀原因主要包括公眾對于政策參與的認知、權威政策主體對于放開參與渠道和建立參與機制的態(tài)度、相關利益集團價值取向等。經歷了30多年的改革開放，大力推進政治體制改革，暢通公民政策參與渠道和機制的經濟基礎已經具備。在政治架構上，我國建立新中國之初就將政治體制設計為人民民主專政的政治體制，一直按照“跳出歷史周期律”的要求來建構和完善政治體制。在參與制度的設計上，我們既有國外先進的制度工具可資借鑒，又有一系列適宜國情的本土化的制度構想?？梢哉f，目前我國進一步暢通政策參與渠道和完善政策參與機制的客觀條件已經具備和逐步成熟。在主觀方面，經歷了多年的政治社會化，新時期的國家公民政治參與意識普遍增強，參與的欲望和呼聲日漸強烈；在政治權威主體方面，雖然我國一直在強調“為人民服務”、執(zhí)政為民，但幾千年來遺留下來的“民可使由之，不可使知之”、“肉食者謀之”、“官本位”等愚民、避民、輕民的思想一直還有一定的市場，這便形成了政治體制改革的“權威主體被動性”，這嚴重的制約著我國政策參與渠道和機制的拓展和完善。同時，我國目前已經出現(xiàn)了利益的集團化趨勢，階層的凝固化趨勢，這些已經形成的或者將來有可能形成的利益集團，固化的階段利益階層對于政治民主化改革的價值取向也嚴重影響著政策參與渠道的暢通和參與機制的建立和完善。

3第三方原因：利益集團、“精英階層”的阻撓排斥。早在延安時期，毛澤東就對黃炎培提出的“歷史周期律”提出了應對的制度構想——“人民民主”?？梢?，我黨對于公眾的民主參與權利一直都是非常重視的。但在具體的操作過程中，特別是在改革開放后，在市場經濟大潮的影響下，人的“經濟理性”得以較大程度的釋放，這時便出現(xiàn)了較多無原則追求自我利益、固化自我地位的權威主體，這部分主體已經疏離了共產主義理想，違背了共產黨員的準則，喪失了共產黨人的信仰和立場。當然，這部分人只是少數(shù)，但作為“政治精英階層”，其對當下公眾政策參與狀態(tài)的影響也不可忽視，因為他們掌握著公權力，具有公共資源的分配權，代表著國家的形象，他們的主體性態(tài)度在一定程度上影響著公眾積極主動參與的熱情和信心，造就了公眾政策參與的被動性。

隨著社會利益主體的分化，一部分群體逐步占據(jù)了上流社會，他們擁有更多的政治經濟資源，在公共政策的制定過程中，享有較大的話語權，這也即特殊利益集團和“社會精英階層”。特殊利益集團和“社會精英階層”對于政治民主化的態(tài)度在很大程度上也在影響著公眾政策參與的主動性。正如馬克思所言“人們奮斗所爭取的一切都與利益有關”任何利益集團和精英階層都有自己特殊的群體利益，他們的一切行為也不無體現(xiàn)關照自己特殊利益的意識。政治的民主化從根本上說，必定會對特殊利益集團和“精英階層”的利益造成一定程度的影響，如果特殊利益集團和“精英階層”已經固化，沒有了流出流入的機制，那么毫無疑問，政治民主化是難以推動的，因此，公眾的政策參與權利也難以得到真正的行使，這更容易造成公眾被動參與的局面。

2010年9月16日《人民日報》發(fā)表了長篇通訊《社會底層人群向上流動面臨困難》。文章提出一個疑問：窮會成為窮的原因，富會成為富的原因嗎?文章感嘆，貧富差距加大的趨勢日趨嚴重，階層固化所導致的嚴峻社會現(xiàn)實已經

擺在人們面前，再不可漠視。這里提出了一個尖銳的現(xiàn)實問題：社會階層固化。當前，在我國出現(xiàn)了利益的集團化，階層固化已經是不爭的事實，黨和國家已經注意到了這一問題的嚴重性，積極推動社會制度的“公正化”，以期逆轉這種固化的趨勢，形成各階層的自由流動。下層向上層流動，是需要民主機制的佑護和保障的，如果缺少民主機制，毫無疑問，這種期望將成為泡影。在這種流動過程中，政治的民主化也會得以加強，公眾的政策參與渠道、機制也會得到拓展、暢通和健全，被動性的政策參與現(xiàn)象也會越來越少。

4合法化原因：公共政策參與的要求。公共政策合法化是指“法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權限和程序實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程”，這是公共政策合法化必經的程序，其中審查的主體既包括官方權威機構。也包括利益相關公眾的參與式審查。當然，通常情況下，為了效率起見，政策合法化過程更為注重的是權威機構的審查。公眾通過政策參與，對一項公共政策是否符合公共利益進行充分的討論和監(jiān)督，進而提出中肯的建議，這有利于政策合法化的順利開展，使政策具備實質意義上的“合法性”即公眾的認同。當前，在推動政治民主化過程中，公共政策的參與也被越來越多的提及，這一方面是基于法治化的要求；另一方面也是出于遵循法律規(guī)定。前面提到，公眾單薄的參與意識造成公眾參與的消極性，狹窄的參與渠道和不健全的參與機制助長了公眾參與的“不可能性”，相關“利益集團”和“精英階層”的阻撓排斥進一步弱化了公眾參與的效力，當然這只是一部分，或者稱之為極少數(shù)，但這種力量的存在卻實實在在的對公眾政策參與產生著重要的影響。出于合法化和遵循法律規(guī)定的形式化目的，權威機關必須動員公眾政策參與，這種動員多數(shù)情況下是積極主動的，因為這樣才能彰顯政治的民主化，社會的進步。因此，這便形成了一種矛盾：一方面，消極的參與及妨礙、阻撓參與的因素存在，造成了參與的弱化；另一方面，權威機關又在積極動員公眾參與。這造成了公眾參與的主觀上不情愿，客觀上有障礙與權威機關的參與動員甚至于施壓并存的局面。出于權威機關的動員甚至壓力，公眾不得不進行政策參與，這時，形成的參與過程即是被動性的。公共政策合法化的要求便成為公眾被動性政策參與形成的重要因素之一。當然，這個因素，必須基于前面所分析的相關前提之上，只有具備了前面所分析的相關因素，該因素才可能造成被動性參與的結果，否則，在權威機關積極動員下，所形成的應該是公眾充分的意愿表達和民主進程的推進。

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責任編輯侯琦