煤炭資源管理亂象

◎ 文/本刊記者 張義學(xué)

用“有水快流”，“大干快上”這樣的話比喻西部貧困地區(qū)在能源資源開發(fā)的過程中迅速暴富起來實(shí)在是再形象不過了。短短的10多年間，不少國家級貧困縣就因瘋狂開采和變賣煤炭資源而棄貧成富，躋身到了西部百強(qiáng)，甚至是國家百強(qiáng)縣的行列。豈不知，貧瘠的土地上瘋長的GDP同樣給這些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展留下了眾多的后遺癥，甚至是不盡的環(huán)境災(zāi)難。

改革開放30多年，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與資源相對稀缺間的矛盾在我國日益凸顯。 “粗放型”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式已成為我國資源開發(fā)面臨的嚴(yán)重問題，尤其是一些地區(qū)在資源開發(fā)與管理過程中亂象叢生。

在西部的某些資源富集區(qū)，地方政府為追求短期的財(cái)稅收入，默許一些煤炭資源開發(fā)企業(yè)以減少安全環(huán)保投入，逃避承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的方式獲得利潤。雖經(jīng)多次轉(zhuǎn)型改造，依然存在諸多管理的問題，甚至仍然有某些干部“收黑錢、干黑事、謀黑利”等違法違紀(jì)現(xiàn)象。

管理制度不科學(xué)

涉煤領(lǐng)域的首要問題是煤炭資源的開發(fā)利用與合理保護(hù)。我國現(xiàn)有的煤炭資源保護(hù)與開發(fā)政策明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，加之有些管理部門執(zhí)行不嚴(yán)格、不認(rèn)真，致使部分不法分子與少數(shù)管理人員沆瀣一氣，鉆政策和監(jiān)管的空子，盜挖國家資源，大發(fā)不義之財(cái)。

在陜北榆林、內(nèi)蒙古鄂爾多斯，以及寧夏、山西等省市的一些地方，本刊記者了解到的煤炭開采之“亂”，且真實(shí)的反映出了我國煤炭開采雙軌并存的“亂象”。 除了國有煤礦以外，相當(dāng)多的煤礦所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和采礦權(quán)歸屬主體不明晰，有的煤礦甚至處于“三權(quán)分離”狀態(tài)。

上個(gè)世紀(jì)80年代中期，山西省響應(yīng)國家“有水快流” 的號召，走上了大辦小煤礦之路。管理最無序的時(shí)候，凡是能在縣、（地）市煤管部門辦出一紙批文的，都能開煤礦。記者在晉北左云縣了解到，在100多平方公里的地方數(shù)年中就開了480多座小煤礦，許多小煤礦的井田面積不到0.5平方公里。

本世紀(jì)初的三四年中，山西省產(chǎn)煤區(qū)的各級政府瘋狂開礦，致使山西全省煤礦總數(shù)在最多的時(shí)候達(dá)9000多個(gè)。

之后，這種“大干快上”的資源開發(fā)方式，作為經(jīng)驗(yàn)被陜北、內(nèi)蒙古、寧夏等煤炭資源富集區(qū)推而廣之，一時(shí)間西部煤炭資源開發(fā)浪潮風(fēng)起。因?yàn)槊禾抠Y源是無償劃撥的，各類投資者便一擁而上。市、縣、鄉(xiāng)政府投資的，社會(huì)單位投資的，村集體投資的，鄉(xiāng)村聯(lián)營的，還有社會(huì)單位與鄉(xiāng)村聯(lián)營的，可謂門類齊全。

小煤礦的資源回采率只能達(dá)到15%至30%，且棄瘦采肥。

一位長期關(guān)注煤炭開發(fā)的人士向本刊記者透露，“煤炭資源管理制度不系統(tǒng)、不科學(xué)，造成各地中小煤礦的投資主體和所有權(quán)性質(zhì)十分混亂”。

“到90年代后期，煤炭價(jià)格掉進(jìn)低谷”。這位人士說，“除個(gè)別鄉(xiāng)村煤礦仍由集體經(jīng)營以外，多數(shù)地方中小煤礦通過承包、租賃、托管、改制等形式，轉(zhuǎn)為個(gè)人經(jīng)營。由于當(dāng)時(shí)的國家產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)沒有明確煤礦是否允許個(gè)人投資、經(jīng)營。不少地方為了繞開這個(gè)敏感問題，給個(gè)人承包煤礦派出了由政府或集體任命的礦長當(dāng)法人代表?！边@些“法人代表”只參加政府的各種會(huì)議，應(yīng)付各種檢查，實(shí)際根本不行使任何管理權(quán)。

2000年以后，煤炭價(jià)格一路暴漲，煤礦的易主率也更加頻繁起來，據(jù)悉，有的煤礦在一年中被數(shù)易其主，更換五六個(gè)投資人。中小煤礦層層轉(zhuǎn)手，投資主體和經(jīng)營主體不斷變更，形成了十分復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，煤礦“三權(quán)分離”的現(xiàn)象比比皆是。

由于投資者和經(jīng)營者未必是所有者，產(chǎn)業(yè)政策又缺乏連續(xù)性，所以大部分經(jīng)營者均抱著“短期干、湊合干”的心理，不愿投資技改；煤炭資源的回采率只能達(dá)到15%至30%，且棄瘦采肥；重大安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，往往出現(xiàn)礦主逃逸、礦長坐牢、而對死難礦工善后處理則由地方政府“埋單”了事。

行政審批腐敗多

涉煤領(lǐng)域行政審批項(xiàng)目很多，特別是辦理煤炭生產(chǎn)經(jīng)營所需的“六證”，包括：采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、工商營業(yè)執(zhí)照、礦長資格證、礦長安全資格證等，證照數(shù)量多、程序復(fù)雜、時(shí)限過長、嚴(yán)重制約企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與安全穩(wěn)定，這便為少數(shù)干部利用審批權(quán)牟取私利找到了合理的借口。

有人說，在煤炭價(jià)格節(jié)節(jié)攀高的過程中，煤炭資源管理中的每一枚圖章背后都有可能滋生腐敗的病菌！

“關(guān)閉”和“整合”是國家在煤炭資源的宏觀管理政策中頻繁出現(xiàn)的關(guān)鍵詞。為了“以小吃大，整合別人”，許許多多的中小礦主，勾結(jié)相關(guān)管理部門，逃避關(guān)閉。特別是2006年10月以后，國家煤炭資源管理體制開始了從“無償劃撥”到“有償使用”的改革，煤炭資源開采權(quán)屬的取得的經(jīng)濟(jì)門檻被提高了。但是，本刊記者從搜集到的公開的煤炭資源招拍掛信息發(fā)現(xiàn)，采礦權(quán)成功售出的信息寥寥，相反，煤炭資源置換的信息卻明顯增多了。

煤炭資源管理中的每一枚圖章，背后都有可能滋生腐敗的病菌！

“煤炭資源置換的審批，是最近幾年來審批領(lǐng)域腐敗的重災(zāi)區(qū)，也是煤老板們獲得煤炭資源的重要非法途徑?！?一位深諳煤炭資源民間開發(fā)的人士向本刊記者透露。

面對記者的疑慮，他不無顧慮地說，“一些煤老板們，借口自己原來的煤礦被國家修建鐵路、公路，或者小城鎮(zhèn)建設(shè)等公共設(shè)施占用，需要調(diào)配一塊新的資源地，層層賄賂主管審批的主管部門，最終得到一塊肥厚的煤田。”

據(jù)他說，在這種置換中，有因公被占了少部分面積而置換到更大面積的煤炭資源的，也有用零星的邊緣礦藏置換到整塊易于開采的煤田的，更有甚者用已經(jīng)完全采盡的廢棄煤礦置換到新的煤炭資源?！霸诿禾抠Y源富集區(qū)，各縣市都有這種現(xiàn)象?！边@位人士肯定地說。

本刊記者了解發(fā)現(xiàn)，資源置換審批手續(xù)比較復(fù)雜，不僅需要主管縣市領(lǐng)導(dǎo)審批，還需要到省級數(shù)個(gè)權(quán)威部門報(bào)批……由此推斷，煤炭資源置換黑色幕布一旦揭開，貪腐數(shù)目將是觸目驚心的！

國家安監(jiān)總局原局長李毅中就指出：一些地方資源整合不規(guī)范，以整合和改擴(kuò)建為名拖延逃避關(guān)閉。一些地方以資產(chǎn)整合代替資源整合，將兩個(gè)以上資源范圍互不搭界、甚至非同一礦區(qū)的小礦，勉強(qiáng)拼湊成為一個(gè)大礦，一證多井； “礦”變“井”，換湯不換藥，繼續(xù)非法違法。有的整合范圍寬泛無邊，借整合之機(jī)為應(yīng)關(guān)閉的小煤礦留后路、開便門。某些產(chǎn)煤縣市公告的第二批關(guān)閉名單中，半數(shù)以上的關(guān)閉礦井（最高達(dá)96%）納入整合對象；一些地方?jīng)]有堅(jiān)持“先關(guān)閉、后整合”原則，納入整合對象的礦井沒有立即停止生產(chǎn)、吊銷或暫扣證照，沒有正規(guī)進(jìn)入技改程序；一些煤礦整合標(biāo)準(zhǔn)低下，有的整合礦井繼續(xù)采用落后的不合規(guī)的開采生產(chǎn)方式，整合后形成了更大的隱患。

深度鏈接：煤炭資源整合新怪象

煤炭資源整合重組，是近幾年國家在煤炭開發(fā)領(lǐng)域大力推進(jìn)的改革措施。由于煤炭資源有償使用制度改革牽涉面大，利益關(guān)系復(fù)雜，因此各地在堅(jiān)持推進(jìn)煤炭資源整合與煤炭資源有償使用相結(jié)合的過程中，碰到了很多帶有傾向性的問題，亟待解決。

怪象一：生拉硬扯，搞拉郎配式的整合。煤炭資源整合是依靠政府行政力量強(qiáng)力推進(jìn)的工作，從方案制訂、批復(fù)到具體實(shí)施，縣、市政府層層負(fù)責(zé)。這個(gè)過程中，已經(jīng)出現(xiàn)了政府一廂情愿搞“拉郎配”的問題。

怪象二：小煤礦在整合中逃避關(guān)閉。這是一個(gè)已經(jīng)暴露出來的問題。這些不法礦主打通各種關(guān)節(jié)，虛假核定生產(chǎn)能力，虛假申報(bào)資源儲量，結(jié)果“該死未死”，在資源整合中搖身一變成單獨(dú)保留煤礦，當(dāng)?shù)孛禾?、國土部門糊里糊涂收了資源有償使用價(jià)款。

怪象三：非法煤礦在整合中“借尸還魂”。還有些證照不全、證照過期或者安全隱患十分嚴(yán)重的煤礦，本來屬于關(guān)閉之列。在整合過程中，這些小煤礦或者傍大礦成為整合對象，或者動(dòng)員當(dāng)?shù)馗鞣嚼婕瘓F(tuán)以各種理由參與整合，趁機(jī)“借尸還魂”。

怪象四：資源有償使用中“一女嫁二夫”。煤炭資源的地質(zhì)分布大都按照地質(zhì)結(jié)構(gòu)分層次分布，在煤炭埋藏深厚的地方，還存在把同一塊煤田的不同層次的資源同時(shí)出讓給不同的礦產(chǎn)權(quán)人，收取資源價(jià)款，業(yè)內(nèi)稱作“一女嫁二夫”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象容易造成越界開采，埋下巨大的安全隱患。

怪象五：以小吃大“逆整合”。在一些地方采訪時(shí)，記者了解到，在執(zhí)行政策時(shí)有些政府官員和職能部門負(fù)責(zé)人不做詳細(xì)調(diào)查，甚至個(gè)別人以權(quán)謀私，竟然炮制出“小礦吃掉大礦、舊礦兼并新礦”的整合方案，引起當(dāng)?shù)厝藦?qiáng)烈不滿。

怪象六：資源整合中一味求大。資源有償使用是一次煤炭資源重新整合、并小為大的規(guī)?；{(diào)整。但一些地方不顧實(shí)際一味求大，不顧資源條件、運(yùn)力約束和資本實(shí)力，結(jié)果導(dǎo)致整合工作被迫中止。晉北某縣試圖一次性將13座小煤礦整合成一家，結(jié)果導(dǎo)致兼并方負(fù)債規(guī)模過大，準(zhǔn)入門檻過高。

怪象七：資源整合變成圈占資源。在資源整合中，要引入大集團(tuán)等戰(zhàn)略投資者，但內(nèi)蒙古的一些地方出現(xiàn)了大集團(tuán)打著資源整合的名義大面積圈占煤炭資源，拿下資源不開發(fā)等著炒賣的現(xiàn)象。

怪象八：在資源整合中盲目追求速度。資源有償使用和整合工作牽涉利益關(guān)系復(fù)雜，因此不能盲目求速度、催進(jìn)度，工作應(yīng)務(wù)求扎實(shí)。

最高人民檢察院的最近一項(xiàng)調(diào)查也表明，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域職務(wù)犯罪往往涉及地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)部門、國土資源、安全生產(chǎn)、礦產(chǎn)管理、財(cái)政稅收、公安等行業(yè)主管、監(jiān)管、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門，以及國有礦山企業(yè)等多個(gè)單位部門，由上至下、輻射面廣、涉及人員眾多。

“危害最大的是干股和權(quán)力股。”山西省煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局調(diào)研員曹建林在接受記者采訪時(shí)一語道破天機(jī)，“如果他們不當(dāng)官了，不握審批大權(quán)的圖章了，煤礦還會(huì)給他分紅嗎？”

監(jiān)管部門不作為

政策不落實(shí)、制度不執(zhí)行、監(jiān)管不到位，管理部門的不作為，致使少數(shù)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的單位和個(gè)人有了官煤勾結(jié)、權(quán)錢交易的可乘之機(jī)。

煤炭礦山監(jiān)管人員對非法開采和越層越界開采可以置若罔聞，視而不見，甚或是以罰代管。山西省汾西縣僧念鎮(zhèn)分管打擊非法開采的副鎮(zhèn)長郭某，為了每月收繳五萬元罰款，安排監(jiān)管人員定時(shí)定額向各私開礦主收取“關(guān)閉費(fèi)”。這種攤派“罰款”的做法，不僅沒有打擊非法私開礦口，還導(dǎo)致該鎮(zhèn)私開礦由100座蔓延到323座。

“監(jiān)管不到位，小煤礦安全生產(chǎn)狀況如何從根本上得到改善？”李毅中曾公開指責(zé)：“一些地方煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察和行業(yè)管理的關(guān)系沒有理順，許多產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍，煤礦整頓關(guān)閉和安全監(jiān)管力度有層層衰減的現(xiàn)象。一些地方聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制不健全，在對小煤礦的安全管理以及資源管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、勞動(dòng)用工管理諸多方面，都存在著一些薄弱環(huán)節(jié)?！?/p>

據(jù)本刊記者調(diào)查，基層反映較多的煤礦“六證”，確實(shí)存在著頒發(fā)和管理不規(guī)范、證照之間銜接不夠，以及煤礦辦證難、持證率低等問題。一些工作人員和監(jiān)管人員工作不實(shí)、執(zhí)法不嚴(yán)，對小煤礦非法違法行為，或者沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)了而沒有盯住不放、一抓到底，失之于寬、失之于軟，以至于釀成嚴(yán)重后果。

近10年來，全國各地小煤礦相繼發(fā)生的瓦斯爆炸、冒頂和透水等重特大安全事故，給礦工的生命財(cái)產(chǎn)造成慘痛損失。這些案件的背后，無一不暴露出這些地區(qū)的監(jiān)管部門不作為，甚或是形同虛設(shè)的弊病。

“危害最大的是干股和權(quán)力股，都是赤裸裸的權(quán)錢交易，很不好查，有的礦連賬本都沒有?！?/p>