農(nóng)地改革腳步漸緊

◎ 文/本刊記者 李承明

新一輪土地改革路徑以確權(quán)為始點(diǎn)，以流轉(zhuǎn)來(lái)放活，最終實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)化交易

8月31日，由國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合組成的全國(guó)加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立。

在會(huì)上，領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王世元坦承，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作涉及農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)的穩(wěn)定，具有重要的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)意義。

有輿論認(rèn)為，未來(lái)的土地政策有“收緊”之向。不過(guò)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英在接受記者采訪時(shí)表示，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記旨在劃清集體與國(guó)有土地之間的界限，為下一步土地改革奠定基礎(chǔ)。

確權(quán)先行

實(shí)際上，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的內(nèi)容之一。

今年2月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，隨后，農(nóng)業(yè)部會(huì)同財(cái)政部、國(guó)土資源部、中農(nóng)辦、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家檔案局聯(lián)合成立了全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。其中，國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證。

黨國(guó)英認(rèn)為，通過(guò)登記試點(diǎn)，以此探索完善農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證制度，進(jìn)而通過(guò)流轉(zhuǎn)賦予農(nóng)民更加充分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

實(shí)際上，這種先確權(quán)后流轉(zhuǎn)的改革方式在地方已有實(shí)踐。

2007年6月7日，成都市正式獲批成為“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”之后，次年，成都市提出全面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，其首要內(nèi)容就是土地確權(quán)。

在地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2008年中央“1號(hào)文件”提出，“加強(qiáng)農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度”。2009年 “1號(hào)文件”進(jìn)一步要求，“穩(wěn)步開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實(shí)到農(nóng)戶”。而2010年中央“1號(hào)文件”再次強(qiáng)調(diào)，“擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍，保障必要的工作經(jīng)費(fèi)”。

今年國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于落實(shí)2011年中央“三農(nóng)”政策措施分工的通知要求，“加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)”，這意味著中共中央高層對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作高度重視，中國(guó)農(nóng)村土地改革腳步漸緊。

黨國(guó)英認(rèn)為，土地改革首先要“產(chǎn)權(quán)明晰”，這是為下一步完善土地制度做功課。2008年10月19日，中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出新一輪土地改革要“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。”

今年5月13日，國(guó)土資源部地籍管理司司長(zhǎng)朱留華向媒體表示，凡是進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)，必須經(jīng)過(guò)確權(quán)登記，做到產(chǎn)權(quán)明晰、四至清楚、沒(méi)有糾紛，沒(méi)有經(jīng)過(guò)確權(quán)登記的集體建設(shè)用地使用權(quán)一律禁止流轉(zhuǎn)。

由此可見(jiàn)，對(duì)于今后土地改革，“確權(quán)”是關(guān)鍵一環(huán)。

一方面18億畝的耕地紅線要守??；另一方面，我國(guó)正處于加速城市化的階段，城市發(fā)展用地不足。

以改革促發(fā)展

9月4日，“中國(guó)拆遷：行政權(quán)與司法權(quán)之平衡”研討會(huì)在北京召開(kāi)，眾多學(xué)者以及國(guó)家法制部門的工作人員就土地拆遷等問(wèn)題展開(kāi)研討。

近幾年，因拆遷引發(fā)的自焚等事件、因土地征用引發(fā)的群體性事件層出不窮，有學(xué)者指出，群體性事件背后皆與土地被征收、征用有關(guān)，土地改革已近臨界點(diǎn)。

同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授謝岳接受記者采訪時(shí)表示，城市化進(jìn)程中，一定會(huì)面臨政府與農(nóng)民爭(zhēng)地的現(xiàn)象，作為生產(chǎn)資料的土地，如果農(nóng)民沒(méi)有支配權(quán)，那么也就無(wú)“談判權(quán)”，最終導(dǎo)致農(nóng)民在博弈中受損。

謝岳直陳，20世紀(jì)70年代末以來(lái)的有關(guān)土地改革政策一直在兜圈子，并沒(méi)有出臺(tái)解決根本性問(wèn)題的政策?！爸袊?guó)的政治根基在農(nóng)村，而現(xiàn)在執(zhí)行的土地政策有動(dòng)搖農(nóng)村穩(wěn)定性的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

黨國(guó)英也認(rèn)為，確立城鄉(xiāng)居民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)漸進(jìn)改革的原則是政治改革要穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)改革要快，經(jīng)濟(jì)改革給政治改革創(chuàng)造條件。但幾十年里土地制度改革幾無(wú)進(jìn)展，由此引起的社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)影響到政治安定。

黨國(guó)英舉例稱，去年山東等地出現(xiàn)農(nóng)民“被上樓”“強(qiáng)迫上樓”事件，引起中央高層關(guān)注。今年4月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》嚴(yán)禁農(nóng)村強(qiáng)拆、強(qiáng)建、強(qiáng)迫農(nóng)民上樓。

現(xiàn)實(shí)中，土地供應(yīng)面臨兩難困境，一方面18億畝的耕地紅線要守住；另一方面，我國(guó)正處于加速城市化的階段，城市發(fā)展用地不足。一些地方城市化要征地，工業(yè)化也要征地，政府和農(nóng)民利益的沖突就更加激烈。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英對(duì)此撰文稱，這種以土地啟動(dòng)的工業(yè)化和城市化也弊端多多。比如，農(nóng)民土地權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯、稀缺的土地資源被粗放使用、土地囤積和土地投機(jī)盛行、地方財(cái)政過(guò)度依賴土地出讓、土地抵押融資產(chǎn)生財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)、土地引發(fā)制度性腐敗等等。

在劉守英看來(lái)，無(wú)論是在發(fā)達(dá)地區(qū)還是在中西部地區(qū)，為了擴(kuò)大內(nèi)需和刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，土地的杠桿作用再一次被政府強(qiáng)化。土地問(wèn)題有演化為“政治問(wèn)題”的風(fēng)險(xiǎn)。

市場(chǎng)化是方向

盡管土地改革勢(shì)在必行，但謝岳認(rèn)為對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行市場(chǎng)化的改革，首先要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)，并用法律保證農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。

“中華人民共和國(guó)成立60多年了，農(nóng)民擁有的財(cái)產(chǎn)還是沒(méi)有合法表達(dá)，這是最大的一個(gè)缺陷。成都走到了這一步，是最值得肯定的?！北本┐髮W(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁慨嘆道。

但是，對(duì)于部分地區(qū)的土地改革“先行先試”，中央高層還是采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度。

2007年6月，重慶出臺(tái)了允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股設(shè)立公司的政策，隨即又成立“股田公司”。這種以工商登記將土地權(quán)益正式轉(zhuǎn)化為資本的試驗(yàn)，引起全國(guó)范圍的爭(zhēng)議。因這一做法風(fēng)險(xiǎn)太大，中央高層最后批示，建議重慶發(fā)展專業(yè)合作社。

2008年，重慶市再次大膽嘗試——“地票”交易，并在國(guó)內(nèi)率先推出農(nóng)村土地交易所，以“地票”也就是“農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)”作為主要交易標(biāo)的，以此實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大范圍的農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤，這一改革同樣爭(zhēng)議頗多。

在黨國(guó)英看來(lái)，無(wú)論目前的何種改革，都值得借鑒，現(xiàn)行土地制度是制造紛爭(zhēng)的制度，其運(yùn)行結(jié)果與建立和諧社會(huì)的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。“在‘用途管制’前提下，推進(jìn)土地市場(chǎng)化交易是大方向，與此同時(shí)，相關(guān)配套的法律措施應(yīng)盡快跟進(jìn)?！?/p>