基于新區(qū)域主義的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)研究：以江蘇沿海地區(qū)為例

姚 佳，陳江龍，姚士謀

(1.中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所，江蘇南京210008;2.中國科學(xué)院研究生院北京100101)

一、引言

空間規(guī)劃是指公共部門通過設(shè)定空間發(fā)展框架和原則來影響未來活動空間布局的管理方案［1］，是集法律、經(jīng)濟(jì)和行政于一體的保障都市區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要手段［2，3，4］。我國現(xiàn)行的空間規(guī)劃體系成形于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期［5］，伴隨國家公共政策的變化，經(jīng)過長期的調(diào)整，逐步形成了包含國土規(guī)劃、城市規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等在內(nèi)的規(guī)劃體系，涉及發(fā)改委、城建、國土和環(huán)境等多部門。但由于各部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)性，空間規(guī)劃體系普遍存在“規(guī)劃體系紊亂、規(guī)劃數(shù)量過多、規(guī)劃功能定位不清晰”的問題［6］。新區(qū)域主義理論產(chǎn)生于上世紀(jì)90年代，中心思想是通過靈活的政策網(wǎng)絡(luò)倡導(dǎo)區(qū)域的整合和發(fā)展的協(xié)調(diào)［7］。新區(qū)域主義觀點(diǎn)認(rèn)為區(qū)域政務(wù)和公共服務(wù)可以通過各級政府或部門間的靈活協(xié)作來解決部門各自為政、效率低下的問題［8］。新區(qū)域主義理論對解決目前政府部門條塊分割管理方式的缺陷下產(chǎn)生的規(guī)劃沖突［9］有很好的指導(dǎo)意義。

本研究以江蘇沿海地區(qū)為例，在對相關(guān)重要空間規(guī)劃與政府文件梳理的基礎(chǔ)上，探討并分析現(xiàn)階段的規(guī)劃沖突及產(chǎn)生原因，最后基于新區(qū)域主義的相關(guān)理論提出規(guī)劃協(xié)調(diào)和整合的基本思路，為建構(gòu)一套健全、有序、高效的江蘇沿海空間規(guī)劃體制提供科學(xué)支撐。

二、新區(qū)域主義的主要觀點(diǎn)

1990年以來，在全球化和區(qū)域化浪潮的推動下，西方學(xué)界掀起了新一波的區(qū)域發(fā)展理論和實(shí)踐研究高峰。有別于舊區(qū)域主義將宏觀區(qū)域視作若干個(gè)地域相鄰子區(qū)域通過強(qiáng)制干預(yù)手段直接疊加的產(chǎn)物這一觀點(diǎn)，新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)讓區(qū)域內(nèi)各利益主體權(quán)利得到充分體現(xiàn)和保障［10，11］，認(rèn)為區(qū)域政務(wù)和公共服務(wù)可以通過域內(nèi)各級政府或者部門間的靈活協(xié)作來達(dá)到最佳配置。新區(qū)域主義的主要觀點(diǎn)有:

(1)多重價(jià)值目標(biāo)的綜合平衡。新區(qū)域主義傾向于達(dá)成“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出高效、公共服務(wù)均等、生態(tài)環(huán)境友好、社會文化融合”等多重價(jià)值目標(biāo)。

(2)完善多層級治理網(wǎng)絡(luò)。新區(qū)域主義提倡多邊談判和協(xié)商治理，主張跨區(qū)域、跨部門和跨層級不同權(quán)利主體的緊密聯(lián)系和互動。利用多層級網(wǎng)絡(luò)化的決策模式，融合區(qū)域內(nèi)各種分裂、隔閡現(xiàn)象，加快包括經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境和文化等多方面的區(qū)域一體化進(jìn)程。

(3)公眾參與區(qū)域治理。新區(qū)域主義跳出了由政府部門進(jìn)行單一管理的框架，鼓勵(lì)和吸納包括非營利組織、商業(yè)社團(tuán)和公民組織等各種形式的組織都加入到區(qū)域性的問題解決之中，參與政府區(qū)域政策制定與實(shí)施。

近年來，我國學(xué)術(shù)界也開始把目光投向新區(qū)域主義理論，學(xué)者在新區(qū)域主義視角下開展了都市圈融合、主體功能區(qū)規(guī)劃等研究［12，13］。新區(qū)域主義對于空間規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)與整合也具有重要的理論指導(dǎo)價(jià)值。因此，本研究將以江蘇沿海地區(qū)空間規(guī)劃體系為例，研究基于新區(qū)域主義的規(guī)劃協(xié)調(diào)問題。

三、江蘇沿海地區(qū)空間規(guī)劃概述

(一)研究區(qū)域概況

江蘇沿海地區(qū)包括連云港、鹽城和南通三市所轄全部行政區(qū)域的16個(gè)市(縣)，陸域面積3.25萬平方公里，海岸線長954公里，處于我國沿海、長江和隴海蘭新線三大生產(chǎn)力布局主軸線的交匯區(qū)域，是長江三角洲的重要組成部分。2009年末總?cè)丝?906.2萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值5730.9億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值30065元，高于全國平均水平(25511元)，但與江蘇平均水平(44744元)尚有一定距離。

2009年6月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，確立了江蘇沿海東部重要經(jīng)濟(jì)增長極和新亞歐大陸橋東方橋頭堡的重要地位，江蘇省沿海開發(fā)正式上升為國家戰(zhàn)略。地區(qū)發(fā)展離不開空間規(guī)劃的指導(dǎo)，目前，江蘇沿海存在長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、江蘇省重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)區(qū)域規(guī)劃、江蘇省海洋功能區(qū)劃規(guī)劃、江蘇省土地利用總體規(guī)劃和江蘇沿海灘涂圍墾開發(fā)規(guī)劃等數(shù)個(gè)空間規(guī)劃(表1)。

圖1 江蘇沿海地區(qū)位置示意圖

表1 江蘇沿海地區(qū)空間規(guī)劃概況一覽表

(二)現(xiàn)有規(guī)劃體制沖突及原因分析

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國海域使用管理法》等法律規(guī)定，空間規(guī)劃體系內(nèi)各規(guī)劃應(yīng)當(dāng)相互銜接，低位規(guī)劃原則上遵從高位規(guī)劃，后期規(guī)劃原則上不能與先期規(guī)劃相悖。但從表1中可以看出，江蘇沿海地區(qū)空間規(guī)劃的編制和實(shí)施過程中不僅涉及到發(fā)改、環(huán)境、海洋、國土和農(nóng)業(yè)等多職能部門，同時(shí)還牽涉包括國家和地方層級在內(nèi)的垂直隸屬機(jī)構(gòu)。這種典型的部門條塊分割管理模式使得政府部門之間各自為政，不利于整體決策。而現(xiàn)今政績考核指揮棒下仍然以GDP論英雄，為了經(jīng)濟(jì)增長不惜犧牲環(huán)境的現(xiàn)象屢見不鮮;再加上規(guī)劃過程缺乏公眾參與，江蘇沿?？臻g規(guī)劃體系中出現(xiàn)了規(guī)劃目標(biāo)矛盾、部門用地沖突、規(guī)劃內(nèi)容缺位等種種問題。

1.規(guī)劃目標(biāo)存在矛盾

江蘇沿海地區(qū)空間規(guī)劃大體上可分成以開發(fā)目標(biāo)為主和以保護(hù)目標(biāo)為主兩類(圖2)。

出現(xiàn)明顯規(guī)劃目標(biāo)掣肘現(xiàn)象的有沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃與海洋功能區(qū)劃、重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)區(qū)域規(guī)劃等。江蘇沿海大部分屬于淤泥質(zhì)海岸，容易被潮流卷起流動，挖竣的航道或港池較砂質(zhì)海岸易淤積，生態(tài)敏感性較強(qiáng)［14，15］，《江蘇省海洋功能區(qū)劃》和《江蘇省重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》都對海岸灘涂確立了明確的保護(hù)性目標(biāo)。而《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中，提出要打造沿海新型工業(yè)基地，大力發(fā)展深水港口和臨港產(chǎn)業(yè)，圍墾灘涂增加用地等開發(fā)目標(biāo)。港口建設(shè)和圍海造地可能會阻斷淺灘潮流，造成港口潛力區(qū)的淤積［16］;圍墾面積過大，填挖土石量過多會影響地質(zhì)構(gòu)造，危害大陸架的穩(wěn)定性［17］。另外沿海發(fā)展規(guī)劃對于污染較重的大型臨港化工業(yè)的布局，也會令海洋環(huán)境面臨嚴(yán)重威脅。

規(guī)劃目標(biāo)存在矛盾的原因歸咎于政府政績考核唯重經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)實(shí)。目前江蘇沿海地區(qū)保護(hù)性規(guī)劃普遍讓位于開發(fā)性規(guī)劃，通過港口建設(shè)和圍墾造地一味追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的做法使海域海水質(zhì)量和地質(zhì)穩(wěn)定性下降，給海洋生物資源及養(yǎng)殖業(yè)帶來不利影響。而新區(qū)域主義正是摒棄了舊區(qū)域主義講求單一狹隘的經(jīng)濟(jì)、政治或軍事目標(biāo)的做法，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間規(guī)劃目標(biāo)的多樣性和綜合性。新區(qū)域主義指出發(fā)展目標(biāo)的制定必須定位于綜合平衡經(jīng)濟(jì)增長、社會穩(wěn)定以及生態(tài)保護(hù)的前提之上，保障整體系統(tǒng)均衡協(xié)調(diào)的演進(jìn)。這一理論可以為解決現(xiàn)有江蘇沿海地區(qū)空間規(guī)劃目標(biāo)矛盾的現(xiàn)象提供新思維和方法。

圖2 主要空間規(guī)劃目標(biāo)

2.部門用地存在沖突

土地是政府進(jìn)行規(guī)劃管理的重要抓手，在編制江蘇沿海地區(qū)各空間規(guī)劃時(shí)，編制部門大多基于本部門本行業(yè)的用地需求進(jìn)行用地布局，往往只注重本部門的管理重點(diǎn)，與其他部門的管理需求銜接不夠。部門間規(guī)劃用地在空間上彼此重迭、相互沖突，存在爭奪現(xiàn)象。

將《江蘇省土地利用總體規(guī)劃》、《江蘇省海洋功能區(qū)劃》、《江蘇沿海灘涂圍墾開發(fā)規(guī)劃》和《江蘇省重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的規(guī)劃用地布局圖疊加后發(fā)現(xiàn)(圖3-圖6):連云港市區(qū)，鹽城市響水縣、東臺市和大豐市，南通市如東縣等縣市范圍內(nèi)，部門規(guī)劃用地存在較嚴(yán)重沖突(表2)。地塊同時(shí)被海洋功能區(qū)劃劃定為工業(yè)區(qū)(或被土地利用總體規(guī)劃劃定為允許和有條件建設(shè)區(qū)、被灘涂圍墾開發(fā)規(guī)劃劃定為圍墾區(qū))和被重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃劃定為水源保護(hù)區(qū)，無疑具有明顯矛盾。

圖3 連云港規(guī)劃用地沖突區(qū)域

圖4 鹽城市規(guī)劃用地沖突區(qū)域(響水縣)

圖5 鹽城市規(guī)劃用地沖突區(qū)域(東臺市)

圖6 南通市規(guī)劃用地沖突區(qū)域

表2 沿?？臻g規(guī)劃涉及部門沖突用地

空間規(guī)劃用地紛爭的背后，實(shí)際上暗含的是國土部門、海洋漁業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門和環(huán)境部門等多層級多部門之間的利益沖突與博弈。而新區(qū)域主義奉行區(qū)域整體與合作觀念，積極倡導(dǎo)不同層次權(quán)力部門間建立一種平等與協(xié)商的多元網(wǎng)絡(luò)化治理體制，從而提高部門之間的聯(lián)動能力。新區(qū)域主義為解決目前江蘇沿海規(guī)劃存在的部門用地沖突這一矛盾提供了解決思路。

3.規(guī)劃內(nèi)容存在缺位

部門多頭規(guī)劃極易留下管理上的灰色地帶，規(guī)劃內(nèi)容缺位現(xiàn)象在沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的對接問題上尤為突出。

針對沿海開發(fā)中倍受關(guān)注的建設(shè)用地問題，目前正在編制中的新一輪土地利用總體規(guī)劃并沒有與沿海規(guī)劃就圍墾后形成的新增建設(shè)空間問題做好銜接。為了促進(jìn)擁有占全國1/4海涂資源的江蘇沿海地區(qū)高效開發(fā)灘涂，《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中提出了圍墾形成土地按6:2:2的比例分配農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、建設(shè)空間的方案;國土資源部辦公廳《關(guān)于海域使用權(quán)換發(fā)國有土地使用權(quán)證有關(guān)問題的復(fù)函》中規(guī)定，填海項(xiàng)目中海域變?yōu)橥恋睾螅渫恋貞?yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，辦理建設(shè)用地審批手續(xù)后方能核發(fā)國有土地使用權(quán)證。但新一輪土地利用總體規(guī)劃還沒有完全覆蓋沿海灘涂圍墾區(qū)域，圍墾后形成的建設(shè)空間并沒有包含在建設(shè)用地總規(guī)模的控制中，圍墾造地形成的新增建設(shè)用地游離在土地利用總體規(guī)劃之外，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃在江蘇沿海地區(qū)灘涂圍墾問題上出現(xiàn)政策模糊地帶，影響土地宏觀調(diào)控措施的有效落實(shí)。

規(guī)劃內(nèi)容缺位最大的原因在于傳統(tǒng)自上而下的規(guī)劃模式過于高估了政府部門自身對區(qū)域系統(tǒng)認(rèn)知、管理和控制的能力，未能意識到政府部門決策公共利益時(shí)完全處于一個(gè)集權(quán)的封閉系統(tǒng)，難免出現(xiàn)信息不全甚至失衡的狀況。為了避免集權(quán)制的決策失誤，新區(qū)域主義的對策是在基于整體與合作觀念之上，充分調(diào)動政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、政府部門、公民代表等各方力量進(jìn)行多邊談判制度和協(xié)商治理，把區(qū)域視為一個(gè)“聯(lián)合行動的體系”，通過共同參與規(guī)劃實(shí)現(xiàn)區(qū)域凝聚力的最大化。遍布于社會各界的公眾最了解自己這個(gè)層面和領(lǐng)域的各種狀況，他們?yōu)橐?guī)劃管理提供的依據(jù)，往往夠真實(shí)且周全。公眾參與可以避免傳統(tǒng)部門規(guī)劃模式中出現(xiàn)的決策偏差或內(nèi)容缺失，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的科學(xué)決策。

四、江蘇沿海規(guī)劃協(xié)調(diào)的基本思路

空間規(guī)劃的目的是創(chuàng)造一個(gè)合理的土地利用和功能關(guān)系的領(lǐng)土組織，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和社會進(jìn)步的要求。但在具體操作中，受部門利益的驅(qū)使，江蘇沿海地區(qū)各類空間規(guī)劃目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，開發(fā)規(guī)劃和保護(hù)規(guī)劃存在分歧;編制過程中未能充分征求各方建議，不僅部門間缺乏協(xié)調(diào)與商榷，更談不上公眾參與，導(dǎo)致沿海地區(qū)空間規(guī)劃產(chǎn)生沖突。

近年來，很多學(xué)者積極研究我國規(guī)劃整合銜接的問題，取得了一定的成就，但焦點(diǎn)主要在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等四大規(guī)劃上［18，19，20，21］，較少涉及區(qū)域內(nèi)多部門規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題。因而，本文將在新區(qū)域主義視角下，結(jié)合現(xiàn)階段規(guī)劃工作中產(chǎn)生的諸多問題及對規(guī)劃體制改革的訴求，為建立健全而有序的江蘇沿?？臻g規(guī)劃體制提供基本思路。

(一)規(guī)劃體系上:建立多目標(biāo)融合的空間規(guī)劃體系，出臺江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃細(xì)則

新區(qū)域主義反對局限于單一的、狹隘的安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，傾向于調(diào)和“經(jīng)濟(jì)效率、社會公平、環(huán)境友好、文化融合”等多重價(jià)值目標(biāo)。針對目前江蘇省沿海地區(qū)各空間規(guī)劃主體制定目標(biāo)時(shí)帶有濃重的部門利益和小區(qū)域利益色彩的現(xiàn)象，筆者建議在該地區(qū)建立起經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多重價(jià)值目標(biāo)相融合的空間規(guī)劃體系。

政府應(yīng)盡快立法明確江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的主體地位，其他各級各類規(guī)劃涉及到沿海地區(qū)的，應(yīng)當(dāng)與沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃加以協(xié)調(diào)銜接，微觀層面具體的空間管制由土地利用總體規(guī)劃、重要生態(tài)功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃和灘涂資源圍墾規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃和部門規(guī)劃來完成。盡管沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求十分迫切，但是從可持續(xù)發(fā)展和子孫后代的利益角度出發(fā)，資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也必須足夠重視。多目標(biāo)融合下的空間規(guī)劃體系應(yīng)當(dāng)同時(shí)兼顧開發(fā)性規(guī)劃，如沿海發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、沿海灘涂圍墾開發(fā)規(guī)劃，和保護(hù)性規(guī)劃，如重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)劃和海洋功能區(qū)劃的發(fā)展目標(biāo)，將“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出高效、公共服務(wù)均等、生態(tài)環(huán)境友好、社會文化融合”作為區(qū)域發(fā)展的共同目標(biāo)(圖7)。

針對江蘇沿海地區(qū)空間規(guī)劃體系存在的用地沖突、內(nèi)容缺位等現(xiàn)象，筆者建議盡快出臺江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃細(xì)則，對一些政策模糊地帶和沖突問題進(jìn)行解釋。細(xì)則應(yīng)當(dāng)在充分考慮其他空間規(guī)劃，特別是重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和海洋功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，將嚴(yán)禁進(jìn)行臨港產(chǎn)業(yè)布局和圍海造地的區(qū)域列入禁止建設(shè)名錄;沿海基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)劃，需經(jīng)海洋部門審批后方可通過。而針對圍墾后形成的建設(shè)空間沒有進(jìn)入土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)中的情況，建議政府和土地部門在編制新一輪土地利用總體規(guī)劃時(shí)安排圍墾土地進(jìn)入控制指標(biāo)中，避免沿海土地管理工作出現(xiàn)漏洞，保障沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃空間。

圖7 沿海地區(qū)空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)

(二)機(jī)構(gòu)設(shè)置上:成立多層多部門的區(qū)域空間規(guī)劃管理協(xié)調(diào)委員會

新區(qū)域主義贊成在最大限度上保留區(qū)域內(nèi)各級地方政府的組織結(jié)構(gòu)以及管理功能的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)地區(qū)性的“傘型”式管理機(jī)構(gòu)(Umbrella Level)，利用這個(gè)彈性的網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、信息交流、政策調(diào)整以及經(jīng)濟(jì)和社會的自我學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，強(qiáng)化區(qū)域的整體實(shí)力。

在江蘇沿海地區(qū)規(guī)劃機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，參照新區(qū)域主義的相關(guān)理論，筆者提議首先在連云港、鹽城和南通三市的發(fā)改、國土、環(huán)境和農(nóng)林等各規(guī)劃編制部門間設(shè)立跨區(qū)域部門聯(lián)絡(luò)辦公室，為跨區(qū)域的部門規(guī)劃協(xié)調(diào)和管理提供重要支撐;隨著同部門的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制逐漸健全后，可成立一個(gè)區(qū)域空間規(guī)劃管理協(xié)調(diào)委員會，由分管江蘇省規(guī)劃和建設(shè)領(lǐng)域的主管省長牽頭，沿海三市分管市長及具有跨區(qū)域管理職能的省級部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員，下轄綜合協(xié)調(diào)辦公室，委員會主要職責(zé)為組織發(fā)改、國土、環(huán)境和農(nóng)林等規(guī)劃部門之間以定期舉行聯(lián)席會議等方式，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等規(guī)劃具體事項(xiàng)直接進(jìn)行橫向溝通和對話，推動建立起“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃編制體制。

(三)運(yùn)轉(zhuǎn)模式上:重視規(guī)劃過程中的公眾參與機(jī)制建設(shè)

新區(qū)域主義倡導(dǎo)的區(qū)域管理機(jī)制不同于凱恩斯主義完全自上而下的國家計(jì)劃過程，也不同于里根-撒切爾主義完全自下而上的自由市場過程，而是基于區(qū)域自發(fā)宏觀調(diào)控下的自下而上的協(xié)調(diào)合作過程。新區(qū)域主義廣泛吸納包括非營利組織、商業(yè)社團(tuán)和公民組織等各種形式的組織參與區(qū)域政策制定，達(dá)成區(qū)域治理的最理性決策。

參與規(guī)劃是公眾固有的權(quán)利，是知情權(quán)、言論權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的落實(shí);而公眾也最了解規(guī)劃需要迫切解決哪些問題，需要在哪些方面進(jìn)行改進(jìn)。因此，江蘇沿海地區(qū)在編制空間規(guī)劃時(shí)，必須拋棄區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃只與政府有關(guān)的傳統(tǒng)思想，加強(qiáng)規(guī)劃部門與非政府組織、學(xué)校、企業(yè)、普通民眾之間的溝通和交流。江蘇沿海各空間規(guī)劃參與主體之間應(yīng)通過創(chuàng)建不同形式的對話和合作機(jī)制來提高公眾對規(guī)劃的認(rèn)知度和認(rèn)同感，并制定相關(guān)的公眾參與規(guī)劃的制度保障，才能使規(guī)劃從群眾中來，到群眾中去，促進(jìn)整合區(qū)域內(nèi)各種分裂、隔閡和沖突現(xiàn)象，從而建立起一套健全成熟的空間規(guī)劃體制，加快區(qū)域化進(jìn)程。

五、結(jié)論

江蘇沿海地區(qū)發(fā)展需要建立一套責(zé)任主體明確、銜接環(huán)節(jié)嚴(yán)謹(jǐn)、程序規(guī)范有效的空間規(guī)劃體制?，F(xiàn)階段由于政府政績考核制度的缺陷，規(guī)劃部門各自為政，并且公眾參與程度較低，空間規(guī)劃之間產(chǎn)生矛盾與沖突，一定程度上影響了規(guī)劃功能的發(fā)揮。為充分實(shí)現(xiàn)規(guī)劃對沿海開發(fā)行為的宏觀調(diào)控作用，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)空間和重大基礎(chǔ)設(shè)施布局，保障生態(tài)建設(shè)，從新區(qū)域主義視角下對江蘇沿海地區(qū)空間規(guī)劃體系進(jìn)行協(xié)調(diào)。具體思路為建立多目標(biāo)融合的空間規(guī)劃體系，出臺江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃細(xì)則;成立多層多部門的區(qū)域空間規(guī)劃管理協(xié)調(diào)委員會;重視規(guī)劃過程中的公眾參與機(jī)制建設(shè)等。

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