從非訴執(zhí)行看行政案件爭議化解

■文/劉益穎

非訴行政執(zhí)行是指未經(jīng)訴訟審查的具體行政行為發(fā)生法律效力后，具體行政行為確定的行政相對人不履行義務(wù)，人民法院根據(jù)行政主體或者權(quán)利人提起的強制執(zhí)行申請，依照有關(guān)法律規(guī)定和司法解釋所進行的審查立案、合法性審查和強制執(zhí)行活動。

依照《行政處罰法》第五十一條的規(guī)定，申請人民法院強制執(zhí)行是質(zhì)監(jiān)部門解決行政案件執(zhí)行爭議的合法途徑。浙江省衢州市質(zhì)監(jiān)局自2004年以來，共申請法院強制執(zhí)行行政處罰案34宗,申請執(zhí)行標的額1279620.5元,實際執(zhí)行罰款473875元，實際執(zhí)行到位金額只占申請標的額的37.03%。由此可見，行政案件執(zhí)行難問題比較普遍。認真研究解決好執(zhí)行難，并由此深入研究行政案件爭議化解，關(guān)系到質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法的權(quán)威與辦案效率，對于提高行政執(zhí)法水平，樹立良好部門形象，建立“和諧質(zhì)監(jiān)、法治質(zhì)監(jiān)”有著重要的現(xiàn)實意義。

行政案件執(zhí)行爭議原因剖析

1.經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境變化對行政執(zhí)法的影響。

地方政府為了更好地營造企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境，制定了一系列刺激經(jīng)濟發(fā)展的政策，其中強調(diào)行政部門加強對企業(yè)的服務(wù)，并普遍采取了涉企行政處罰的報審、報批制度，設(shè)立衢州市經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境監(jiān)測工作站(點)，將對全市各級行政機關(guān)、事業(yè)單位以及其他具有行政執(zhí)法職能，提供公共服務(wù)的企業(yè)及其工作職員進行監(jiān)測。這些政策對增強行政機關(guān)的服務(wù)意識，提高行政執(zhí)法規(guī)范化，起到了一定的促進作用，但由于對政策的理解角度不同，一定程度上增加了行政執(zhí)法辦案的復(fù)雜性。

2.被執(zhí)行人方面的原因剖析。

一是被執(zhí)行人的僥幸心理。由于被執(zhí)行人文化素質(zhì)低，法律意識淡薄等原因，收到行政處罰決定書后,心存僥幸，采取消極對抗方式，既不申請行政復(fù)議和提起行政訴訟，也拒不履行行政處罰決定。二是被執(zhí)行人經(jīng)濟問題。由于金融危機大環(huán)境的影響，很多被執(zhí)行人效益不佳，面臨破產(chǎn)或經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，法院不得不終止執(zhí)行。三是被執(zhí)行人刻意逃避行政處罰,導(dǎo)致強制執(zhí)行難以完成。在實際執(zhí)法中,有的知法犯法者為逃避制裁，不僅在執(zhí)法辦案過程中鉆辦案程序要求的空子，借故不配合檢查調(diào)查，甚至有意阻攔、刁難執(zhí)法辦案人員，而且在法院強制執(zhí)行過程中逃離住所,隱匿或者轉(zhuǎn)移財產(chǎn),使得強制執(zhí)行申請因被執(zhí)行人下落不明或資不抵罰等原因而被法院終止執(zhí)行。還有的被申請執(zhí)行人，在法院主持下與申請執(zhí)行人達成分期執(zhí)行協(xié)議，但在恢復(fù)人身自由后，就采取手機關(guān)機，出外打工等消極躲避對策，逃避執(zhí)行。

3.質(zhì)監(jiān)部門行政執(zhí)法過程中本身存在的問題。

一是少數(shù)案件被處罰對象認定不當。個體工商戶屬于自然人范疇，實施行政處罰時應(yīng)以“公民”對待，少數(shù)案子還是以營業(yè)執(zhí)照上登記的字號為行政處罰對象；有的非法人處罰對象的經(jīng)營者被稱之為“法人代表”。二是個別案情調(diào)查不夠充分。個別案子現(xiàn)場檢查、調(diào)查筆錄過于簡單，對違法事實的描述不夠清楚；有的行政處罰決定書對整個案情描述不完整；有的貨值認定僅憑當事人陳述單證。三是文書使用不很規(guī)范。有的自行制作的立案、結(jié)案審批表，只有承辦人意見一欄，且單人簽名，無承辦單位意見一欄，這樣形式上表現(xiàn)出單人執(zhí)法之嫌。四是執(zhí)法程序問題。個別案件執(zhí)法程序出現(xiàn)瑕疵，導(dǎo)致行政相對人對具體行政行為產(chǎn)生異議。五是申請執(zhí)行期限問題。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第八十八條規(guī)定:“行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。”在實踐中，錯過申請執(zhí)行期限的案子也有很多。六是個案平衡問題。個別案件同等情況不能同等對待，行政相對人產(chǎn)生對比心理，影響了案件的有效執(zhí)行。

解決行政爭議的對策

1.引入執(zhí)行和解機制。

在我國傳統(tǒng)的司法實踐和理論研究中，一般認為行政權(quán)力包括行政處罰權(quán)，在作出后即不能進行隨意處分。因為，行政主體只有承擔(dān)實施的義務(wù)，沒有處分的權(quán)力，不能放棄、變更或轉(zhuǎn)讓。行政職權(quán)的行使只能依法進行而不允許行政主體對行政職權(quán)的內(nèi)容與行政相對人進行協(xié)商。而這種不得隨意處分的原則不僅適用于訴訟階段，也適用于執(zhí)行階段。今年6月30日通過的《行政強制法》第四十二條規(guī)定:“實施行政強制執(zhí)行，行政機關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當事人達成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金?！边@表明，行政爭議協(xié)商和解制度已適用于行政機關(guān)強制執(zhí)行程序，進入我國的法治軌道。雖然法律并未明確規(guī)定協(xié)商和解可以適用于非訴行政案件的執(zhí)行階段，但是依立法本意、社會主義法治理念，行政爭議的協(xié)商和解制度同樣適用于申請人民法院強制執(zhí)行階段。

在實踐中，近年來質(zhì)監(jiān)部門所申請法院強制執(zhí)行的非訴行政執(zhí)行案件已廣泛適用執(zhí)行和解機制。2008年，浙江金利馬氟化工有限公司無證生產(chǎn)?；芬话?，質(zhì)監(jiān)部門下達了對企業(yè)處以罰款443000元的行政處罰決定，浙江金利馬氟化工有限公司在法定期限內(nèi)既未履行行政處罰決定，也未至有關(guān)部門申請行政復(fù)議及提起行政訴訟，質(zhì)監(jiān)部門在法定期限內(nèi)向柯城區(qū)人民法院申請強制執(zhí)行。浙江金利馬氟化工有限公司向縣政府反映要求減免，以暫緩企業(yè)周期性經(jīng)營困難，經(jīng)市政府協(xié)調(diào)，質(zhì)監(jiān)部門與浙江金利馬氟化工有限公司達成和解協(xié)議，將罰款減免至150000元，浙江金利馬氟化工有限公司很快交了罰款并積極取證。在2009～2010年申請法院強制執(zhí)行的10個非訴行政執(zhí)行案件中，有5個案件引入了和解機制，占了50%，有效化解了行政爭議，實現(xiàn)案結(jié)事了，提高了行政效率。

2.深化陽光執(zhí)法，服務(wù)工業(yè)經(jīng)濟。

正確認識和處理嚴格執(zhí)法與服務(wù)經(jīng)濟的關(guān)系，探索行政執(zhí)法契合衢州經(jīng)濟發(fā)展實際，提高行政執(zhí)法有效性的途徑和方式。增強質(zhì)監(jiān)部門行政執(zhí)法工作的透明度及公信力,主動接受社會監(jiān)督,確保權(quán)力陽光運行，努力做到權(quán)力陽光，各項行政執(zhí)法權(quán)于法有據(jù)；程序過程陽光，整個執(zhí)法過程平等公開；結(jié)果陽光，執(zhí)法結(jié)果公開、合法合理，為多數(shù)人所能理解贊同；目的陽光，所有行政執(zhí)法的根本目的在于維護社會穩(wěn)定大局。

在實踐中，需深入推進依法行政，不斷加強行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，延續(xù)好的經(jīng)驗和做法，比如實施相對集中執(zhí)法體制，推行“開門審案”、“說理性執(zhí)法文書”、協(xié)商和解行政爭議等。在總結(jié)推廣好的經(jīng)驗做法的同時，仍應(yīng)繼續(xù)研究新情況，不斷探索創(chuàng)新具體監(jiān)管方式，推行系列告知、探索輕微違法首查整改告知、正確實施《蘇浙滬質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰裁量規(guī)則》等新制度。

3.加強與法院的聯(lián)系與溝通。

積極配合法院，建立與法院之間的執(zhí)行案件溝通聯(lián)系機制。及時掌握被執(zhí)行人的下落去向、經(jīng)營狀況及資產(chǎn)情況等基本情況,為法院提供執(zhí)行信息。如人民法院對相關(guān)法律規(guī)定存在不同理解時,加強協(xié)調(diào)與溝通,充分做好準備,隨時應(yīng)對法院提問,借鑒已執(zhí)行成功案例所取得的經(jīng)驗,盡量使法官在第一印象中認為我們的行政處罰是正確的,爭取人民法院的支持與配合。

4.深入實施普法教育，廣泛開展“萬人培訓(xùn)工程”活動。

加強對社會公眾的法律宣傳工作，提高其遵守國家法律、政策的自覺性。利用報紙電視廣播、文化大篷車等宣傳媒介深入普及質(zhì)監(jiān)法律；通過廣場法律咨詢、專家講座等形式為社會公眾答疑解惑；推廣說理式執(zhí)法文書，借鑒江蘇說理式行政執(zhí)法的先進經(jīng)驗，力求在執(zhí)法過程中創(chuàng)新行政執(zhí)法理念和方式方法，做到全程說理、“辦一案普一法”。