高職院校實行二級財務(wù)管理制度的思考

陳莉莉

隨著我國高等職業(yè)教育事業(yè)的迅猛發(fā)展，高職院校的辦學(xué)規(guī)模也隨之不斷擴(kuò)大，招生數(shù)量日益增加，對外服務(wù)日漸增多，年度資金流量有較大幅度的提高，財務(wù)管理任務(wù)也日趨加重。目前，高職院校財務(wù)管理主要有兩種模式:一種是一級財務(wù)管理模式，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的財務(wù)管理體制，現(xiàn)在大部分高職院校選擇一級財務(wù)管理模式；另一種是二級財務(wù)管理模式，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的財務(wù)管理體制，現(xiàn)在有部分高職院校開始試行二級財務(wù)管理。本文從分析二級財務(wù)管理制度的特點出發(fā)，探討高職院校實行二級財務(wù)管理制度的必要性和對運行機(jī)制進(jìn)行嘗試性設(shè)計。

一、二級財務(wù)管理制度的特點及利弊所在

1.分級管理

與一級財務(wù)管理制度相比，二級財務(wù)管理制度的一個特點就在于分級管理。分級管理就是將原有的學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理財務(wù)，分為學(xué)校主要是履行財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)職能，二級單位（系部）承擔(dān)部分財務(wù)管理職能。工資、重大工程項目、預(yù)算、結(jié)算等工作仍由學(xué)校負(fù)責(zé)管理。系（部）主要負(fù)責(zé)日常行政經(jīng)費、統(tǒng)籌以外的學(xué)生活動經(jīng)費、部分獎金分配工作。在二級財務(wù)管理制度下，原有的財務(wù)審批也予以分級，在一級財務(wù)管理制度下，校長是“一支筆”，學(xué)校所有的報銷審批全部由校長完成，而在二級財務(wù)管理制度下，校長的部分財務(wù)審批權(quán)被授權(quán)于各二級（系部）單位的領(lǐng)導(dǎo)，形成了財務(wù)審批“多支筆”的狀況。分級管理賦予了二級（系部）單位更多的財務(wù)管理自主權(quán)，系部可以根據(jù)自己的實際情況進(jìn)行二級財務(wù)管理，有效地促使了校內(nèi)各部門加強(qiáng)對本部門資金的計劃管理，科學(xué)合理地統(tǒng)籌安排、使用自有資金和學(xué)院核撥經(jīng)費，做到“量力而行，量入為出，勤儉節(jié)約，開源節(jié)流”，實現(xiàn)收支平衡，有效地提高了資金使用效益。

2.重心下移

與一級財務(wù)管理制度相比，二級財務(wù)管理制度的另一個特點就在于重心下移，包括財務(wù)管理重心下移和財務(wù)責(zé)任重心下移。財務(wù)管理重心下移是指明確了校二級單位（系部）作為二級財務(wù)管理主體的職責(zé)，系部在學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，根據(jù)自己的職責(zé)行使二級財務(wù)管理權(quán)力。財務(wù)責(zé)任重心下移是二級單位（系部）領(lǐng)導(dǎo)作為接受學(xué)校校長委托行使管理財務(wù)的受托人，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的財務(wù)管理責(zé)任，如果違反財務(wù)管理規(guī)定就應(yīng)追究責(zé)任。財務(wù)管理重心下移有利于提高學(xué)校財務(wù)管理的服務(wù)水平，美國哥倫比亞大學(xué)著名教育專家亨利·萊文指出:“從世界范圍來看，最好的大學(xué)都是能夠適當(dāng)放權(quán)、相信并發(fā)揮教師和學(xué)生才能的學(xué)校；在一個學(xué)校統(tǒng)一的大構(gòu)架內(nèi)應(yīng)該充分放權(quán)，讓最接近實際層面的人做與之相關(guān)的決策”。斯坦福大學(xué)榮譽校長卡斯帕爾教授也認(rèn)為，大學(xué)應(yīng)由系一級組織做出最重要的決定，因為系一級最了解具體的情況，這是信息不對稱原理決定的。因此權(quán)力重心適度下移，給基層組織以適當(dāng)?shù)呢攧?wù)管理權(quán)，對于促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展是有一定益處的。

3.財權(quán)事權(quán)統(tǒng)一

與一級財務(wù)管理制度相比，二級財務(wù)管理制度的第三個特點就是財權(quán)事權(quán)統(tǒng)一。隨著高職院校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，學(xué)校統(tǒng)一集中管理財務(wù)的難度也在逐步加大，一些教學(xué)、科研和社會服務(wù)功能已經(jīng)下移到二級單位（系部）完成，如果財權(quán)不及時下移就會出現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的不對等，學(xué)院的意見也會很大。二級財務(wù)管理有效地突破了一級財務(wù)管理在這方面的不足。集中管理的財務(wù)管理模式一般具有統(tǒng)一高校財務(wù)收支、便于集中全校財力、統(tǒng)籌調(diào)用資金、促進(jìn)學(xué)校發(fā)展的優(yōu)點，但也普遍具有統(tǒng)得過多、管得過死、缺乏激勵機(jī)制、不利于調(diào)動二級單位積極性的缺點。二級財務(wù)管理制度的財權(quán)事權(quán)統(tǒng)一的特點，有利于調(diào)動二級單位增收節(jié)支的積極性。

二、高職院校實行二級財務(wù)管理制度的必要性

1.實行二級財務(wù)管理制度是高職院校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大的要求

我國的高等職業(yè)技術(shù)教育起步于上個世紀(jì)80年代初，在近十年獲得了迅猛發(fā)展，辦學(xué)規(guī)模也不斷擴(kuò)大。2005年我國高職院校的在校生平均規(guī)模已達(dá)3909人，截至2008年，全國共有高職高專院校1168所，在校生近880萬人，占全日制普通高校本?？圃谛Ｉ?7%。高職院校已成為我國高等教育的“半壁江山”。隨著高職院校辦學(xué)規(guī)模急劇擴(kuò)大，原有的財務(wù)管理體制已不能滿足學(xué)校規(guī)模擴(kuò)張的要求，以系部為財務(wù)管理實體的校、系二級財務(wù)管理體制成為高職院校財務(wù)管理改革的新的選擇。而這一點也符合《高等學(xué)校財務(wù)制度》（1997年）第五條的規(guī)定，即對于規(guī)模較大的學(xué)校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理體制。

2.實行二級財務(wù)管理制度是適應(yīng)內(nèi)部管理體制調(diào)整的要求

目前，我國的高職院校大多是在1998—2003年期間升格的，?？频纳秊楸究疲袑５纳秊閷？?。期間全國共有114所專科類院校升格為本科院校。升格后的高職院校很快就進(jìn)行了內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整，與以往的大學(xué)一樣設(shè)置了相應(yīng)的系科和機(jī)關(guān)部門。學(xué)校的一些職能也隨之下放到新設(shè)的系科和部處。實行二級財務(wù)管理體制，對于促進(jìn)校內(nèi)機(jī)構(gòu)調(diào)整，完善責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，有效發(fā)揮新設(shè)機(jī)構(gòu)的作用和功能具有重要的實踐意義。

3.實行二級財務(wù)管理制度是提高財務(wù)管理服務(wù)質(zhì)量的要求

高職院校辦學(xué)質(zhì)量的提升離不開經(jīng)費的支持，那么，有限的經(jīng)費如何發(fā)揮最大的辦學(xué)效益呢？科學(xué)合理的預(yù)算編制是關(guān)鍵，積極為社會服務(wù)而獲得收入是關(guān)鍵，而在這一點上，系部作為基層部門所掌握的信息要比學(xué)校多。實行二級財務(wù)管理制度，在堅持“量入為出、統(tǒng)籌兼顧、保證重點、收支平衡”原則的基礎(chǔ)上，實行多勞多得，優(yōu)勞優(yōu)酬，這樣可以充分調(diào)動和發(fā)揮基層單位的積極性。建立一種合理高效的二級財務(wù)管理模式，理順學(xué)校與院系的財務(wù)關(guān)系，在明確事權(quán)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大院系的財務(wù)自主權(quán)，將有利于調(diào)動院系辦學(xué)的積極性、主動性，樹立院系使用辦學(xué)經(jīng)費的責(zé)任意識，科學(xué)合理地運作和調(diào)配資金，使有限的資金真正用在刀刃上，進(jìn)而提高學(xué)校的資金使用效益。

三、高職院校二級財務(wù)管理機(jī)制設(shè)計

1.建章立制，建立健全二級財務(wù)管理制度

高職院校在實行二級財務(wù)管理制度初期，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中核算，二級管理，財務(wù)控制”的原則，會有許多內(nèi)部的規(guī)章制度需要制定，如《財務(wù)管理辦法》、《內(nèi)部控制規(guī)定》、《經(jīng)費預(yù)算規(guī)定》、《經(jīng)濟(jì)責(zé)任規(guī)定》等等，這些規(guī)章制度有的是適用于學(xué)校的長期管理，有的是階段性實施的規(guī)章制度，高職院校應(yīng)分門別類地科學(xué)對待這些財務(wù)規(guī)章制度，對于試行完善的規(guī)章制度，該固定化的就固定化，對于試行后覺得要重新制定的，該修訂的就要及時修訂，并不是一勞永逸、一成不變的。隨著高校管理環(huán)境的變化和要求的不同，即是是那些固定化的規(guī)章制度也需要及時給以修訂，只有這樣才能真正有效解決二級財務(wù)管理實施過程中出現(xiàn)的新問題。

2.建立科學(xué)的二級財務(wù)管理運行機(jī)制

制度的執(zhí)行有賴于科學(xué)的運行機(jī)制，沒有科學(xué)的運行機(jī)制，制度將成為一紙空文。根據(jù)高職院校財務(wù)管理的現(xiàn)狀，并結(jié)合我國已經(jīng)實施了二級財務(wù)管理制度的其它高等院校的實踐經(jīng)驗，本文將嘗試對高職院校二級財務(wù)管理制度做如下機(jī)制設(shè)計。

領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制:成立高職院?！柏斀?jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，作為集中領(lǐng)導(dǎo)全校財經(jīng)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在財務(wù)處。財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的工作職責(zé)為:貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)法律法規(guī)、方針政策，保證學(xué)校的所有財經(jīng)活動符合國家財經(jīng)法規(guī)；制訂學(xué)校的內(nèi)部財經(jīng)政策和管理制度；審議、核定各系部專項預(yù)算及學(xué)校其他臨時專項預(yù)算；確定學(xué)校年度預(yù)算編制的原則和要求，審議、核定學(xué)校年度預(yù)算，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，審查學(xué)校的年度決算報告；對涉及學(xué)校事業(yè)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)事項如投資、基本建設(shè)、大型維修工程、大型設(shè)備購置和報廢、學(xué)校建筑物的拆除等進(jìn)行可行性研究等等。

責(zé)任機(jī)制:校長是學(xué)校的法定代表，全面領(lǐng)導(dǎo)和管理學(xué)校的各項工作?！稌嫹ā返?條中明文規(guī)定:“單位負(fù)責(zé)人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負(fù)責(zé)”，因此，高職院校二級財務(wù)管理制度應(yīng)明確校長是高職院校財經(jīng)行為的責(zé)任主體，系部領(lǐng)導(dǎo)是受校長委托行使管理財務(wù)的次級行為責(zé)任主體，系部領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)對校長負(fù)責(zé)。校長與系部領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)簽訂“財務(wù)管理責(zé)任書”，在財務(wù)管理責(zé)任書中應(yīng)明確二級系部領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。

監(jiān)督機(jī)制:《會計法》第27條明確規(guī)定:“各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度”，并提出了四個方面的要求:（1）記賬人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項和會計事項的審批人員，經(jīng)辦人員、財物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互制約；（2）重大對外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應(yīng)當(dāng)明確；（3）財產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序應(yīng)當(dāng)明確；（4）對會計資料定期進(jìn)行內(nèi)部審計的辦法和程序應(yīng)當(dāng)明確。實行二級財務(wù)管理制度的高職院校應(yīng)當(dāng)根據(jù)以上要求制定相應(yīng)的實施規(guī)定或辦法，細(xì)化財務(wù)管理的崗位設(shè)置，并使之既有分工、又有合作，既有聯(lián)系、又有制約，既有權(quán)利、又有義務(wù)。

目標(biāo)管理機(jī)制:高職院校實行二級財務(wù)管理制度將有效促進(jìn)學(xué)校從過程管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)管理模式。高職院校財務(wù)目標(biāo)管理有二層含義:一是指學(xué)校層面的財務(wù)目標(biāo)管理；二是指系部層面的財務(wù)目標(biāo)管理。在學(xué)校層面上應(yīng)當(dāng)制定并完善二級財務(wù)預(yù)算指標(biāo)體系和結(jié)算核算體系，重視財務(wù)分析和資金的效益評價工作。在系部層面應(yīng)當(dāng)確立效益意識，實行二級財務(wù)管理制度的高職院校將劃撥給各系部以一定的人員經(jīng)費及教學(xué)、科研、學(xué)生事務(wù)等日常公用經(jīng)費，如何將資金管理與每學(xué)年的教學(xué)、科研等目標(biāo)聯(lián)系起來考核，將是決定下一年度的經(jīng)費劃撥數(shù)量增減的一個重要依據(jù)。

成立財務(wù)結(jié)算中心:如果對高職院校的二級財務(wù)管理模式再進(jìn)行細(xì)化的話，還存在兩種模式，一種是徹底的二級財務(wù)管理模式，另一種是不徹底的二級財務(wù)管理模式。徹底的二級財務(wù)管理模式下系部擁有自己的會計，自己可以建帳；不徹底的二級財務(wù)管理模式下所有系部的財務(wù)結(jié)算還是集中到學(xué)校財務(wù)處完成，系部只是擁有部分的經(jīng)費使用權(quán)。目前大部分高校實行的是不徹底的二級財務(wù)管理模式，因此成立全校的財務(wù)結(jié)算中心就顯得尤為重要。結(jié)算中心一般隸屬于學(xué)校財務(wù)部門，其主要任務(wù)是為在結(jié)算中心開戶的校內(nèi)二級單位準(zhǔn)確、及時、安全地辦理結(jié)算業(yè)務(wù)，歸集校內(nèi)各部門自有資金，改變校內(nèi)單位在銀行多頭開戶、資金分散的狀況，加強(qiáng)對校內(nèi)各二級單位資金的管理，集中資金，統(tǒng)一調(diào)度，充分提高資金使用效益。中心的建立有利于實行收支兩條線管理，也有利于杜絕諸如“小金庫”這樣的事情發(fā)生。

四、結(jié)語

以上我們分析探討了高職院校二級財務(wù)管理制度的特點、實施的必要性以及初步完成了對高職院校二級財務(wù)管理機(jī)制的設(shè)計。應(yīng)該說，對于每一所具體的高職院校而言，是實行一級財務(wù)管理制度，還是實行二級財務(wù)管理制度，是實行徹底的二級財務(wù)管理模式，還是實行不徹底二級財務(wù)管理模式，這一切不僅決定于二級財務(wù)管理本身的優(yōu)點，而且還決定于高職院校本身的特點，如學(xué)校規(guī)模的大小，年度資金總量的多少，學(xué)校管理體制的狀況，是實行一級管理還是二級管理等等，甚至是否實行二級財務(wù)管理制度還決定于一個學(xué)校的傳統(tǒng)因素等。這些因素對于高職院校是否實行二級財務(wù)管理都很重要，但不在本文的討論范圍之內(nèi)。

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