中外海上救助的比較與借鑒

大連海事大學交通運輸裝備與海洋工程學院 程明遠

中外海上救助的比較與借鑒

大連海事大學交通運輸裝備與海洋工程學院 程明遠

通過對中外海上救助的對比分析，找出中國海上救助的薄弱環(huán)節(jié)，并借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，提出整合海上救助資源、完善救助協(xié)調(diào)機制、降低海上運輸風險、保證海上人命安全的對策，以促使中國海上搜救水平快速接近發(fā)達國家。

海上救助；中外；應急

中國是航運大國，擁有廣闊的海域和龐大的船隊，海上貿(mào)易活動頻繁，每年有100多個國家和地區(qū)的船舶航行于我國海域。建立完善的海上救助體系，保證在我國沿海通航水域生產(chǎn)作業(yè)人員的安全，對發(fā)生在我國搜救責任區(qū)內(nèi)的海上險情實施快速有效救助，形成全天候運行、快速反應的水上安全保障體系至關重要。

一、發(fā)達國家海上救助的特色

1. 海上救助機構權威性

許多發(fā)達國家負責海上安全執(zhí)法管理的機構是準軍事或警察機構性質(zhì)的，具有一定的司法權和較高的執(zhí)法權威性。美國的海上執(zhí)法機構是美國海岸警衛(wèi)隊，一直維持在戰(zhàn)時和非常時期能執(zhí)行特殊任務的體制，司令部設在華盛頓，分設太平洋、大西洋兩個司令部，下轄10個管區(qū)、41個基地、191個救助站。日本的海上執(zhí)法機構是日本海上保安廳，總部設在東京，設有11個管區(qū)、65個海上保安部、51個海上保安署、14個航空基地、1個特殊救難基地、9個統(tǒng)制通信事務所、119個航標事務所、4個水路觀測所、3個交通管制中心，在編人員約13 000人。由于日本海上保安廳是警察性質(zhì)的，所以還擔負著世界第十航行警區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)、海上治安、制止海上犯罪活動的職責[1]。

2. 戰(zhàn)略規(guī)劃與政策匹配

發(fā)達國家非常注意應急管理的戰(zhàn)略規(guī)劃與政策制定。在戰(zhàn)略規(guī)劃出臺之前或同時，即有相應的政策配套，以保證戰(zhàn)略規(guī)劃不折不扣地實施或落實。美國海岸警衛(wèi)隊制訂有專門的海上安全計劃，如針對“海岸警衛(wèi)隊各部門所掌握的數(shù)據(jù)信息進行統(tǒng)一收集、分析，以便對相關事件做出統(tǒng)一應對”的海域監(jiān)控計劃，又稱MDA計劃。加拿大海岸警衛(wèi)隊制訂有一系列海上搜救工作準備、執(zhí)行的程序和要求，對救助行動的分級作出了明確的規(guī)定。日本制訂有《風水災害對策規(guī)劃》《原子能災害對策規(guī)劃》，各類戰(zhàn)略規(guī)劃從國家到地方層層銜接，形成了自上而下或自下而上的體系，并保持全面覆蓋[2]。

3. 海上應急技術先進

發(fā)達國家依靠先進科技提高決策水平和科學性。美國已建成全球可視監(jiān)控系統(tǒng)。日本對進入其領海的任何船舶和其他航行設備可以實行全天候監(jiān)控。澳大利亞海事安全局（AMSA）建成了全球海上安全與救助系統(tǒng)，可以接收整個搜救責任區(qū)內(nèi)的遇險報警信號。德國也配備了有效覆蓋沿海水域的搜救通信網(wǎng)絡。英國海上搜尋和救助協(xié)調(diào)中心（MRCC）配有搜救決策軟件系統(tǒng)，從接警到終止搜救的各項行動均能得到該信息軟件的支持，使搜救行動得以有序進行。

4. 救助力量社會化

德國海上搜救協(xié)會是一個民間社團，創(chuàng)立于1865年，總部僅有“海上搜救與監(jiān)督”“內(nèi)部管理與監(jiān)督”“對外宣傳與出版”三個部門，有33名工作人員；下屬搜救中心只有17名工作人員負責24 h值守，遍布全國的54個搜救站點和17個監(jiān)控點具體實施海上搜救工作。近1 000名工作人員中，志愿者約有750人。

英國90%的海上搜救依靠皇家救生艇協(xié)會（RNLI）負責實施。協(xié)會成立于1850年，是皇家慈善機構成立的一個自愿組織機構，設有232個救生艇站，所有運行費用均來自社會捐助。RNLI有5 000多名志愿者，由海事和海岸警備署（MCA）、皇家救生協(xié)會（RLSS）等民間搜救組織進行專業(yè)培訓和不定期的訓練和考核，以保證志愿者的海上搜救能力。

二、中外海上救助的差異

1. 海上救助力量差異

中國是一個海洋大國，擁有約300萬km2的管轄海域和1.8萬km的海岸線，海上救撈設有三個救助局、三個打撈局和四個救助飛行隊，在沿海設立20個救助基地、7個航空救助基地，各基地平均間隔1 000多公里，管轄救助半徑過大，海上待命搜救力量遠不能有效覆蓋沿海水域。擁有54艘救助船舶、132艘打撈船舶，配備11架專業(yè)搜救直升機、1架固定翼飛機分布在8個搜救航空基地，救助直升機飛行半徑僅能重點保障海難多發(fā)地區(qū)[3]。

美國海岸警衛(wèi)隊裝備各型艦、船、艇近1500艘（只）， 其中巡邏船85艘，中、高性能快艦43艘，大功率救助拖船50余艘，破冰船3艘，20 m以下小型艇1 000余艘。設1個航空管理機構管理26個航空基地，各基地的配置距離在200～500 n mile之間。

英國MCA裝備12架先進的直升機和固定翼飛機，沿海大密度部署400余艘全天候待命的海上救助艇，平均到達遇險地點時間不超過30 min，海、空雙重待命搜救力量為英國搜救工作提供了保證。

日本海上保安廳擁有巡航、搜救的固定翼飛機27架、直升機46架，保安廳管理的13個航空基地均勻分布在日本的大小島嶼上，確保了空中力量對搜救海域的完整覆蓋。

2. 海上救助體制差異

我國海上搜救雖然由各級搜救中心全面負責，但在組織搜救過程中經(jīng)常受各級政府干預，搜救指揮關系比較復雜，縱向為各級政府，橫向為各部門獨有的指揮系統(tǒng)，無法形成統(tǒng)一的搜救指揮體系。尤其是遇到重大、特大海上險情時，搜救中心難以按程序組織搜救行動，在一定程度上增加了搜救指揮層次，降低了搜救效率。

美國海上救助分級體系中，搜救任務協(xié)調(diào)中心根據(jù)收集到的信息，依據(jù)遇險位置、氣象條件、海況、遇險人員狀況、遇險船舶狀況和潛在危險等相關標準，確定救助事件的嚴重程度，并隨著事態(tài)的發(fā)展采取相應的救助協(xié)調(diào)行動。

英國對海上搜救實行扁平式管理，MRCC不按行政區(qū)設置，而按照地理位置設置，地方政府一般不干預搜救工作。從接警、響應、指揮到搜救終止都由MRCC統(tǒng)一協(xié)調(diào)，MRCC值班人員被授權處置相應的搜救行動，各搜救組織、志愿人員均能主動配合，按程序展開搜救行動。

3. 海上救助協(xié)調(diào)差異

中國的搜救應急領導機構為部際聯(lián)席會議，只是一個部際協(xié)調(diào)議事制度，救助指揮程序沒有規(guī)范化，不能承擔日常協(xié)調(diào)、組織海上搜救行動的任務。海上搜救中心只是交通運輸部的內(nèi)設機構，負責組織、協(xié)調(diào)全國的海上搜救行動，在海上搜救中只能起到協(xié)調(diào)作用，關鍵時刻沒有直接指揮救助船的權力，無法將各海上救助力量協(xié)調(diào)到位。

英國搜救組織結構中各參與單位配合默契，各自都被認為是搜救鏈中不可缺少的環(huán)節(jié)。雖然MCA（MRCC）、RNLI和軍隊都是獨立運行的機構，但在搜救中的協(xié)作性、自律性非常好。通過定期召開各種會議，相互交流情況并達成各種共識。如RNLI在設置救助艇基地時，一定聽取MRCC的意見；救助艇如離開基地，一定及時通報MCA（MRCC）；救助艇不論何種原因（包括修艇）離開基地超過3 h，事先一定安排好替代救助艇待命，并及時通報MRCC。MRCC通報海上險情時，各搜救力量迅速參加救助[4]。

4. ?？樟Ⅲw救助差異

中國的?？樟Ⅲw救助目前處于起步階段，救助飛機的管理模式不適應海上復雜環(huán)境的要求，飛機機種單一，飛行技術、飛行經(jīng)驗、搜救技術設備還處于初級階段，目前只能承擔110 n mile范圍內(nèi)白天簡單氣象條件下的飛行救助任務，還不能在夜間惡劣氣象條件下進行搜救作業(yè)，遠遠不能滿足海上應急人命救助的需要。

美國海岸警衛(wèi)隊裝備各類型飛機200架，其中直升機138架、固定翼飛機62架。26個航空基地，每個基地至少配置3架以上直升機和不同數(shù)量的固定翼飛機，各擔負救助值班、訓練和救助備份、維護和維修任務。直升機主要任務是海上人命救助，固定翼飛機擔負海防巡邏、海上執(zhí)法、運輸?shù)裙ぷ?，在?zhí)行其他任務時如遇有海難救助則馬上停止而執(zhí)行救助。

三、國外海上救助經(jīng)驗的借鑒

1. 整合海上救助資源

建議我國借鑒美國海上警衛(wèi)隊的建制體系，整合全國的海上資源，建立救助、緝私、護漁一體化的新型海事力量——中國海上警衛(wèi)隊。該組織要具有海上搜救的指揮權，全面負責海上搜救行動的組織、指揮、協(xié)調(diào)，采取海上安全一體化模式，不僅完成打撈救助、海上稽查等任務，還能在海難事故發(fā)生時快速反應，在減少事故發(fā)生概率的同時增加搜救成功率。

2. 完善救助協(xié)調(diào)機制

借鑒美國海岸警衛(wèi)隊、日本海上保安廳搜救協(xié)調(diào)體制中搜救協(xié)調(diào)中心對專業(yè)救助力量的直接指揮機制，理順指揮關系，明確各級海上搜救中心對海上搜救的指揮和協(xié)調(diào)權力，建立統(tǒng)一領導、分級負責、軍地結合、專群結合的救助指揮和執(zhí)行體系[5]。

3. 創(chuàng)新搜救技術水平

組織或聘請有關專家，對國外人命救助、海上消防、應急救助前沿技術、先進救助設備進行跟蹤研究，攻克海上搜救輔助決策系統(tǒng)、?？樟Ⅲw救助實操技能、海難搜救機器視覺系統(tǒng)等救助技術難題，盡快實現(xiàn)海上搜救決策的現(xiàn)代化、數(shù)字化、信息化[6]。

4. 建設專業(yè)救助隊伍

借鑒美國海岸警衛(wèi)隊教育培訓學院的經(jīng)驗，創(chuàng)新海事搜救人才培訓機制，在大專院校開設救助專業(yè)，培養(yǎng)一批掌握先進的救撈技術和專業(yè)技能、熟悉現(xiàn)代化救撈設備的救助專業(yè)高級工程師。定期召集海事搜救機構工作人員進行海上救助的培訓和演習，對新發(fā)生的各種典型搜救案例進行研討，建立一支專業(yè)知識扎實、實戰(zhàn)經(jīng)驗豐富、關鍵時刻“沖得上去，救得下來”的專業(yè)救助隊伍。

5. 加強國際合作交流

合作與交流是提高海上交通突發(fā)公共事件應急反應和搜尋救助水平的一種重要途徑。我國與美國簽訂了海洋搜救合作協(xié)定，開展了太平洋地區(qū)海事及海上搜救合作。通過國際間、區(qū)域性的合作活動，加強業(yè)務的溝通與交流，奠定在非傳統(tǒng)安全領域的合作基礎，提高應對海上突發(fā)事件和海上搜救的能力。

6. 建立應急資金保障

資金供給是應急工作的生命線，經(jīng)費不足是制約搜救工作發(fā)展的瓶頸。德國海上搜救協(xié)會80%以上的經(jīng)費主要來自社會捐款。我國可借鑒德國海上搜救協(xié)會的經(jīng)驗，建立專項救助基金，結合各地的實際擴大資金供給。

7. 健全救助法律法規(guī)

積極研究發(fā)達國家海上搜救的法律、法規(guī)以及國際公約，建立健全我國海上搜救法規(guī)，確保海上救助的法律地位。使我國的搜救業(yè)務在法律條件下展開，并受到相應的約束，海上救助有法可依。

8. 加強立體搜救能力

借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，加強海上搜救空中力量建設，配備數(shù)量足夠、比例科學、布設合理的搜救固定翼飛機、救助直升機。按照最優(yōu)化比例在各救助基地、站點配備一定數(shù)量的快速救生船、大型救撈船，形成統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設、合理布局、協(xié)調(diào)管理、同步訓練、統(tǒng)一實施的?？樟Ⅲw搜救。

四、結 語

海上救助是我國綜合國力的體現(xiàn)，是海上交通運輸和海洋資源開發(fā)活動的安全保障。由于國內(nèi)外制度不同、經(jīng)濟發(fā)展的程度不同，海上救助的發(fā)展差異很大，應積極吸取國外海上救助的先進經(jīng)驗，在觀念、環(huán)境、設備及內(nèi)容等方面以人民利益為中心，努力建設快速高效的海上救助力量，確保海上人命和財產(chǎn)安全，使我國的海上搜救盡快接近發(fā)達國家水平。

[1]汪翔.發(fā)達國家及地區(qū)海上交通突發(fā)公共事件的搜救[J].安全生產(chǎn)與監(jiān)督,2006(2)：47-49.

[2]楊仲林,朱玉柱,許志遠.國內(nèi)外海上救助分級體系分析[J].中國海事,2006(11)：28-30.

[3]馬清波,馬中和.試論發(fā)達國家海上救助水平的幾個要素及對策[J].中國海事,2009(5)：46-48.

[4]對比中英兩國海上搜救管理[J].中國海事,2007(2)：53-54.

[5]孔凡郫,阮巍.我國海上搜救管理體系探析[J].水運管理,2004(7)：22-24.

[6]尤慶華,肖寶家,許忠錫,等.實現(xiàn)中國?？樟Ⅲw救助體系的對策和建議[J].中國航海,2008(1)：70-74.

Com parison and reference of domestic and foreign salvage