落實(shí)有策行動(dòng)有力扎實(shí)推進(jìn)全國碳市場(chǎng)建設(shè)

張昕

落實(shí)有策行動(dòng)有力扎實(shí)推進(jìn)全國碳市場(chǎng)建設(shè)

張昕

2016年是落實(shí)全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的攻堅(jiān)之年，啟動(dòng)全國碳市場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)階段。應(yīng)在思想上、組織上和行動(dòng)上積極做好準(zhǔn)備，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)實(shí)施、扎實(shí)推進(jìn)全國碳市場(chǎng)建設(shè)

建立碳排放權(quán)交易制度具有重要意義。碳排放權(quán)交易不僅是我國運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)溫室氣體控排目標(biāo)的重要抓手，還是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展低碳轉(zhuǎn)型、破解資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的重要途徑，并有助于新常態(tài)下形成倒逼機(jī)制助力企業(yè)實(shí)現(xiàn)“三去一降一補(bǔ)”。

建立碳排放權(quán)交易制度受到黨中央、國務(wù)院高度重視，是黨中央、國務(wù)院的重要戰(zhàn)略部署，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革和生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)任務(wù)。“十三五”規(guī)劃綱要要求建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。

今年是落實(shí)全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（以下簡稱“全國碳市場(chǎng)”）建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的攻堅(jiān)之年，啟動(dòng)全國碳市場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)階段。各省區(qū)市除了積極配合國家碳交易主管部門按時(shí)、保質(zhì)完成全國碳市場(chǎng)建設(shè)任務(wù)外，還應(yīng)在思想上、組織上和行動(dòng)上積極做好準(zhǔn)備，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)實(shí)施、扎實(shí)推進(jìn)全國碳市場(chǎng)建設(shè)。

樹立大局意識(shí)

碳交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，提高對(duì)碳排放權(quán)交易機(jī)制的認(rèn)識(shí)、重視碳交易工作是順利開展碳市場(chǎng)建設(shè)的根本保障。例如，深圳市主要領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)碳交易試點(diǎn)工作，并建立專門機(jī)構(gòu)指導(dǎo)和監(jiān)管碳市場(chǎng)建設(shè)，有力地推動(dòng)了深圳碳市場(chǎng)建設(shè)，保證了重點(diǎn)排放單位高履約率，確保碳交易機(jī)制控排成效顯著。各省區(qū)市、各部門的領(lǐng)導(dǎo)，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)要樹立建立碳排放權(quán)交易制度的大局意識(shí)，以高度的政治使命感和責(zé)任感重視全國碳市場(chǎng)建設(shè)工作，充分認(rèn)識(shí)建設(shè)任務(wù)的艱巨性、緊迫性，從思想上為順利推進(jìn)全國碳市場(chǎng)建設(shè)提供保障。還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)碳交易政策的宣傳，增強(qiáng)重點(diǎn)排放單位與公眾的低碳意識(shí)，為建設(shè)碳市場(chǎng)創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。

建立工作機(jī)制

各省區(qū)市應(yīng)建立健全全國碳市場(chǎng)建設(shè)管理工作機(jī)制，為順利開展全國碳市場(chǎng)建設(shè)在人力、財(cái)力、智力方面提供強(qiáng)有力的制度保障。首先，各省區(qū)市應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)的全國碳市場(chǎng)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。另外，各省區(qū)市應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃地方建設(shè)全國碳市場(chǎng)工作，做好地方建設(shè)全國碳市場(chǎng)工作中長期部署。同時(shí)，各省區(qū)市還應(yīng)建立國家地方聯(lián)動(dòng)、各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、責(zé)任分工明確、財(cái)政專項(xiàng)支持、專家支撐有力、政府企業(yè)互動(dòng)、倒排建設(shè)任務(wù)、督導(dǎo)建設(shè)進(jìn)展的管理工作機(jī)制。

完善政策體系

北京市在建設(shè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)進(jìn)程中，構(gòu)建了相對(duì)完善的碳交易政策法規(guī)體系，包括出臺(tái)了開展碳排放總量控制下碳交易的人大法規(guī)、碳排放權(quán)交易管理辦法和17項(xiàng)關(guān)于碳交易市場(chǎng)制度要素建設(shè)的規(guī)章與技術(shù)規(guī)范等，確保了北京碳市場(chǎng)建設(shè)順利進(jìn)行、重點(diǎn)排放單位履約率逐年提高；不但實(shí)現(xiàn)了二氧化碳總量減排，還實(shí)現(xiàn)了二氧化硫、氮氧化物、PM10和PM2.5協(xié)同減排。

《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）不僅規(guī)定了建設(shè)和管理全國碳市場(chǎng)的基本原則，還賦予省級(jí)碳交易主管部門在碳市場(chǎng)覆蓋范圍設(shè)定、排放配額分配與管理、排放核查與管理、履約管理等方面具有從嚴(yán)管理的權(quán)利。省級(jí)碳交易主管部門應(yīng)在總結(jié)、借鑒試點(diǎn)碳交易經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與溫室氣體控排的實(shí)際需求，在《條例》原則框架下，按照地方從緊的原則，進(jìn)一步理清全國碳市場(chǎng)建設(shè)路徑，加強(qiáng)地方碳預(yù)算管理，因地制宜細(xì)化全國碳市場(chǎng)建設(shè)政策和技術(shù)規(guī)范，進(jìn)一步完善碳交易政策法規(guī)體系。例如，制定適于地方的有償分配配額比例及其分配方式，確定合理的配額分配調(diào)控系數(shù)和減排系數(shù)以及預(yù)留配額的比例，制定保障完成核查任務(wù)、督促企業(yè)履約的激勵(lì)措施和懲罰措施等。依靠完善的政策法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)從中央到地方對(duì)全國碳市場(chǎng)建設(shè)的精細(xì)化管理，確保碳減排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏。

規(guī)范核查管理

目前，尚未出臺(tái)全國碳市場(chǎng)排放核查法規(guī)，違法成本低，技術(shù)規(guī)范也不健全，排放核查工作不可避免地出現(xiàn)了一些問題?，F(xiàn)階段必須從政策法規(guī)體系建設(shè)、管理機(jī)制建設(shè)和能力建設(shè)等方面入手，嚴(yán)格規(guī)范排放核查管理。

碳交易主管部門應(yīng)深入總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快出臺(tái)排放核查規(guī)范。碳交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，建立高效的碳市場(chǎng)排放核查機(jī)制首先必須建章立制。碳交易試點(diǎn)地區(qū)在優(yōu)化核查流程、建立核查機(jī)構(gòu)內(nèi)部審核制度、建立核查評(píng)估機(jī)制、開展核查能力建設(shè)等方面積累了許多重要經(jīng)驗(yàn)。碳交易主管部門應(yīng)在深入歸納總結(jié)試點(diǎn)碳交易排放核查工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，梳理出核查管理與技術(shù)的難點(diǎn)和重點(diǎn)，加快制定與出臺(tái)針對(duì)性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的全國碳市場(chǎng)核查管理辦法與技術(shù)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)排放核查、核查機(jī)構(gòu)、核查員的長效化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，滿足全國碳市場(chǎng)建設(shè)需求。同時(shí)，各省區(qū)市應(yīng)以國家建設(shè)企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)直報(bào)系統(tǒng)為契機(jī)，按照國家技術(shù)規(guī)范要求，進(jìn)一步加強(qiáng)地方溫室氣體排放數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)與報(bào)告體系建設(shè)，構(gòu)建省、市、縣（區(qū)）三級(jí)溫室氣體排放數(shù)據(jù)報(bào)告與管理信息化平臺(tái)，提升市縣碳排放管理能力，逐步建立地方溫室氣體排放數(shù)據(jù)庫。

碳交易主管部門應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化排放核查管理。核查質(zhì)量是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制生命力的保障。必須分別從主管部門和核查機(jī)構(gòu)入手實(shí)現(xiàn)對(duì)核查工作的全流程、標(biāo)準(zhǔn)化管理，以維護(hù)核查行業(yè)秩序，確保核查質(zhì)量。碳交易主管部門應(yīng)針對(duì)核查工作所處的不同階段如準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和報(bào)告階段的特點(diǎn)實(shí)施分階段管理，并完善管理內(nèi)容，包括設(shè)定嚴(yán)格的核查機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，制定標(biāo)準(zhǔn)化的核查流程，成立獨(dú)立的專家委員會(huì)開展核查質(zhì)量評(píng)估，加強(qiáng)重點(diǎn)企業(yè)排放核查報(bào)告的復(fù)查，建立核查信息披露機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，加大對(duì)核查機(jī)構(gòu)違法違規(guī)的處罰力度（如將核查違規(guī)處罰與核查排放量市值掛鉤），建立核查工作檔案管理機(jī)制等。就核查機(jī)構(gòu)而言，首先核查機(jī)構(gòu)應(yīng)高度自律，其次要從制度上保證核查質(zhì)量，如建立內(nèi)部審核制度，實(shí)施核查工作質(zhì)量內(nèi)部規(guī)范化管理；加強(qiáng)核查團(tuán)隊(duì)建設(shè)，根據(jù)核查行業(yè)的特殊性和復(fù)雜性在核查團(tuán)隊(duì)中配備行業(yè)專家；建立內(nèi)部培訓(xùn)制度，提升核查員專業(yè)素質(zhì)和能力等。

另外，碳交易主管部門還要積極創(chuàng)新核查管理機(jī)制。例如，可以借鑒上市公司“會(huì)計(jì)審核”管理制度，并通過會(huì)計(jì)事務(wù)所開展重點(diǎn)排放單位排放核查工作。經(jīng)過數(shù)十年的實(shí)踐考驗(yàn)，目前已經(jīng)形成了一套相對(duì)完善、科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的會(huì)計(jì)審核管理制度，參照會(huì)計(jì)審核管理制度管理排放核查，依托會(huì)計(jì)事務(wù)所開展排放核查，不僅彌補(bǔ)了現(xiàn)有核查法規(guī)不足的缺憾，還可將財(cái)務(wù)審計(jì)和排放核查相結(jié)合，加強(qiáng)了對(duì)重點(diǎn)排放單位的約束力；并可實(shí)現(xiàn)碳排放（碳資產(chǎn)）管理咨詢機(jī)構(gòu)與碳排放核查機(jī)構(gòu)脫鉤，防止核查機(jī)構(gòu)既做裁判員又做運(yùn)動(dòng)員，從制度上避免潛在的利益沖突。

創(chuàng)新使用碳信用

碳市場(chǎng)必須具有一定的交易活躍度，必須通過透明、公平、公正的交易形成合理的碳價(jià)格，否則不能達(dá)到通過碳交易實(shí)現(xiàn)低成本減排的目的。深圳碳市場(chǎng)率先向個(gè)人和境外投資者開放，率先推出交易所配額托管制度，發(fā)行首只碳債券，設(shè)立首個(gè)碳基金，并聯(lián)手銀行推出配額質(zhì)押貸款和綠色結(jié)構(gòu)性存款業(yè)務(wù)。相似地，湖北碳市場(chǎng)探索推出多種基于排放配額和CCER的碳金融產(chǎn)品，例如，碳基金、排放配額質(zhì)押貸款、基于CCER的碳眾籌和遠(yuǎn)期交易產(chǎn)品等。這些碳金融產(chǎn)品一定程度上增加了碳市場(chǎng)的流動(dòng)性，同時(shí)碳市場(chǎng)良好的流動(dòng)性反過來又推動(dòng)了碳金融產(chǎn)品的開發(fā)，幫助重點(diǎn)排放單位盤活了碳資產(chǎn)，為重點(diǎn)排放單位的減排和低碳發(fā)展提供融資渠道。因此，創(chuàng)新使用碳信用（如排放配額、CCER等）、發(fā)揮碳信用的投融資作用是活躍碳交易、形成合理碳價(jià)格、盤活碳資產(chǎn)的重要推手，有助于實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)減排目標(biāo)，并能發(fā)揮碳金融經(jīng)濟(jì)杠桿作用，引導(dǎo)資金更好地向低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傾斜。

創(chuàng)新使用碳信用，發(fā)展碳金融必須加強(qiáng)碳資產(chǎn)管理。省級(jí)碳交易主管部門和重點(diǎn)排放單位應(yīng)認(rèn)識(shí)到排放配額是碳資產(chǎn)的一種形式，應(yīng)充分重視排放配額管理，按照資產(chǎn)管理的要求和特點(diǎn)對(duì)排放配額進(jìn)行管理，并將碳資產(chǎn)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。省級(jí)碳交易主管部門應(yīng)在政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面為碳資產(chǎn)管理發(fā)展創(chuàng)造條件，積極培育碳資產(chǎn)管理與碳交易服務(wù)產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)排放單位應(yīng)建立市場(chǎng)導(dǎo)向的內(nèi)部碳資產(chǎn)管理制度，按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多種經(jīng)營、精細(xì)化管理的原則管理碳資產(chǎn)。

碳交易平臺(tái)是創(chuàng)新使用碳信用，發(fā)展碳金融的重要工具。目前，我國已經(jīng)建立了8個(gè)碳交易平臺(tái)，在未來的全國碳市場(chǎng)中不可能每一個(gè)省區(qū)市都成立自己的交易平臺(tái)，這樣會(huì)使得本來就相對(duì)較少的交易量更加分散，既不利于碳價(jià)格發(fā)現(xiàn)，還將加劇交易平臺(tái)間的競爭，也不利于國家碳交易主管部門對(duì)交易平臺(tái)的管理和監(jiān)督。各省區(qū)市應(yīng)積極參與現(xiàn)有交易平臺(tái)建設(shè)，做強(qiáng)、做大交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“一地開戶、全國通行”。全國碳交易平臺(tái)應(yīng)通過便捷的交易系統(tǒng)、全流程的服務(wù)模式、市場(chǎng)化的運(yùn)作手段，規(guī)范化的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，幫助碳交易雙方實(shí)現(xiàn)利益最大化。同時(shí)，各省區(qū)市可以現(xiàn)有交易平臺(tái)為依托，探索靈活多樣的交易方式，開發(fā)具有良好市場(chǎng)預(yù)期的碳交易產(chǎn)品和碳金融產(chǎn)品，使交易平臺(tái)能更好地為地方創(chuàng)新使用碳信用、發(fā)展碳金融服務(wù)。另外，各省區(qū)市還應(yīng)注重拓展碳信用市場(chǎng)，嘗試將碳信用交易與扶貧、低碳技術(shù)推廣、增加森林碳匯、碳中和、適應(yīng)氣候變化等國家重大戰(zhàn)略相結(jié)合，既拓展碳信用的市場(chǎng)需求，又為低碳發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供資金和技術(shù)。

創(chuàng)新使用碳信用、發(fā)展碳金融在某種程度上增加了碳市場(chǎng)發(fā)生危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須加強(qiáng)碳市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控。省級(jí)碳交易主管部門和重點(diǎn)排放單位應(yīng)建立碳市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，針對(duì)制度風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、媒體風(fēng)險(xiǎn)等不同風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。例如，建立聯(lián)省預(yù)警機(jī)制、設(shè)立用于碳市場(chǎng)調(diào)控的政府碳基金、專項(xiàng)資金和配額儲(chǔ)備、建立大宗碳信用交易擔(dān)保機(jī)制等。另外，還應(yīng)充分發(fā)揮碳資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和交易平臺(tái)在管控碳市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)方面的作用。

加強(qiáng)成效評(píng)估

試點(diǎn)碳市場(chǎng)在機(jī)制體制創(chuàng)新方面做了大量工作，并在溫室氣體減排方面取得了初步成效。碳交易主管部門應(yīng)在試點(diǎn)碳交易的基礎(chǔ)上，加快研發(fā)全國碳市場(chǎng)減排成效、減排潛力、減排成本以及碳交易對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響的評(píng)估方法，特別是碳市場(chǎng)核心制度要素如排放配額總量設(shè)定、配額分配等對(duì)地區(qū)與行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的評(píng)估，以提高全國碳市場(chǎng)政策目標(biāo)和手段的科學(xué)性、合理性和可行性，減少全國碳市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)和運(yùn)行管理中的不確定性。

落實(shí)資金保障

按照全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)工作部署電視電話會(huì)議要求，多數(shù)省區(qū)市積極想辦法落實(shí)專項(xiàng)資金保障全國碳市場(chǎng)建設(shè)。但是，仍有一些省區(qū)市尚未落實(shí)全國碳市場(chǎng)建設(shè)資金，特別是排放核查經(jīng)費(fèi)沒有到位。尤其在全國碳市場(chǎng)建設(shè)初期，需要投入大量財(cái)力構(gòu)建技術(shù)支撐體系、管理體系、評(píng)估體系、開展排放核查工作以及加強(qiáng)能力建設(shè)。在排放核查能力較弱的情況下，仍需要地方政府為開展排放核查工作提供強(qiáng)有力的資金支持，不但有助于提高重點(diǎn)排放單位接受核查的積極性、增強(qiáng)重點(diǎn)排放單位對(duì)碳市場(chǎng)建設(shè)的信心，還是確保排放核查質(zhì)量的重要保障。

持續(xù)能力建設(shè)

碳交易主管部門應(yīng)組織對(duì)各利益相關(guān)方持續(xù)開展能力建設(shè)，結(jié)合全國碳市場(chǎng)建設(shè)工作需要和相關(guān)人員的能力進(jìn)行分級(jí)、分行業(yè)領(lǐng)域培訓(xùn)，多種培訓(xùn)形式如上崗培訓(xùn)、定期培訓(xùn)、技術(shù)輪訓(xùn)相結(jié)合，特別是應(yīng)注重發(fā)揮碳交易試點(diǎn)地區(qū)和全國碳市場(chǎng)能力建設(shè)中心的帶動(dòng)示范作用，規(guī)范培訓(xùn)教材，培養(yǎng)師資力量，建立長效的培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)能力建設(shè)考核評(píng)估，切實(shí)提升能力建設(shè)水平與成效。

總之，建立全國碳排放權(quán)交易機(jī)制仍然面臨政策法規(guī)體系建設(shè)、技術(shù)支撐體系建設(shè)、資金支持與能力建設(shè)等艱巨的挑戰(zhàn)，需要各級(jí)碳交易主管部門、核查機(jī)構(gòu)和重點(diǎn)排放單位共同高度參與，需要各相關(guān)方踐行碳排放預(yù)算管理、碳信用創(chuàng)新使用和加強(qiáng)碳交易事后評(píng)估的理念，解放思想、堅(jiān)持不懈、積極探索，建立適合我國國情的全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制。

作者為國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心碳市場(chǎng)管理部副主任、研究員