秦巴山區(qū)退耕還林后續(xù)補償政策實證研究

何家理

（安康學(xué)院政治與歷史系，陜西 安康 725000）

退耕還林工程作為西部大開發(fā)的重要內(nèi)容。自1999年開始試點，已有12年的歷史。該工程的實施在有效地改善了西部生態(tài)環(huán)境的同時，也對退耕區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和群眾的生活方式產(chǎn)生了重大影響。一方面，群眾可以從退耕中直接得到國家的補貼改變生活，另一方面，農(nóng)民從廣種薄收的土地上解放出來，向經(jīng)濟、信息相對發(fā)達的地方轉(zhuǎn)移，打工掙錢，學(xué)習(xí)技術(shù)，尋找自身發(fā)展機會。然而，隨著第一期補償政策結(jié)束，實行按原標準減半補償政策后，一些地方出現(xiàn)了復(fù)耕和毀林（燒炭、生產(chǎn)木耳香菇、開礦作頂桿）的現(xiàn)象，“十年樹木”的豐碩成果將面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。為解決這一重大現(xiàn)實問題，結(jié)合教育部有關(guān)課題，對秦巴山區(qū)的陜南安康市選點進行了抽樣調(diào)查。

1 退耕還林政策面臨著新的問題

到2007年底，全國已退耕還林2 426.67萬hm2，惠及農(nóng)民1.24億人，中央已累計投資1300億元。秦巴山區(qū)退耕還林254.05萬hm2（約占全國退耕還林面積的10%）[1]。秦巴山區(qū)是全國退耕還林工程的典型示范區(qū)域之一。

退耕還林工程經(jīng)濟補償政策結(jié)束后（經(jīng)濟林補償5 a，生態(tài)林補償8 a）農(nóng)民能否走上“靠山吃山”的道路？退耕還林對農(nóng)民從業(yè)方式有何影響？退耕還林工程的生態(tài)效果如何？針對這些問題，課題組設(shè)計抽樣問卷調(diào)查表。調(diào)查內(nèi)容包括：退耕戶對退耕還林政策落實情的滿意程度；退耕戶退耕前后收入與職業(yè)變化對比；退耕戶對退耕還林效果的直觀評價（對提高環(huán)境意識的影響、對生態(tài)環(huán)境的直觀評價、對野生動物的影響、對人口流動的影響、對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響）；補助政策結(jié)束后是否會復(fù)耕？共設(shè)計了22個題目，每個題目下設(shè)4個選項，問卷設(shè)計為開放式的選項，第4個選項都設(shè)計為“其它”，讓受訪者自由填寫，力求發(fā)現(xiàn)更多的問題。

秦巴山區(qū)陜南三市退耕還林58.02萬hm2，森林覆蓋率由退耕還林前的50%以下分別提高到61.32%、55.4%和52.4%，三市具有退耕還林典型代表性。[1]陜南三市中安康市退耕還林的面積最大（25.79萬hm2），而且具有河邊、城郊、深山3種地理和氣候特征，選定安康市漢濱區(qū)南溪鄉(xiāng)郭家河村作為河邊退耕抽樣代表，平利縣紙坊溝村作為城郊退耕抽樣代表，平利縣長安鎮(zhèn)興隆村、寧陜縣江口鎮(zhèn)、旬陽縣蜀河鎮(zhèn)作為深山退耕抽樣代表。共選擇4縣中的5個村140個退耕戶作為選點抽樣調(diào)查的樣本（平利紙坊溝村抽取59戶、平利興隆村抽取53戶，漢濱區(qū)郭家河村抽取28戶）。采取問卷調(diào)查與群眾代表對話相結(jié)合的方式進行。

退耕還林政策引起了退耕戶家庭收入增加和主要生活來源途徑結(jié)構(gòu)變化。調(diào)查顯示：3個村退耕還林前的人均年收入為1 100元，到2009年人均收入提高到3 800元，10 a人均提高了2 700元。有86.5%的受訪農(nóng)戶認為退耕還林后，家庭經(jīng)濟收入同以前收入增加（表1）；退耕還林也引起了退耕農(nóng)戶家庭主要生活來源途徑結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，退耕前農(nóng)戶家庭主要生活來源的結(jié)構(gòu)和排序為：種地（72.9%）、經(jīng)濟作物（37.5%）、打工（20.7%）、其它（經(jīng)商和運輸5.7%）（表2）；而退耕還林后農(nóng)戶家庭主要生活來源的結(jié)構(gòu)和排序變化為：打工（40%）、種地（35%）、其它（經(jīng)商和運輸24.3%）、經(jīng)濟作物（8.6%）（表3）。退耕還林后農(nóng)民種地的人少了，外出打工的人多了，經(jīng)商和運輸?shù)娜嗽龆嗔?，家庭收入的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，種地收入從第一位降到第二位，打工收入由第三位上升到第一位。

表1 您認為退耕還林后，家庭經(jīng)濟收入變化

表2 退耕前您家庭主要生活來源途徑

表3 退耕還林后您家庭主要生活來源途徑

退耕戶認為退耕還林的生態(tài)直觀效果明顯。調(diào)查中82.1%的退耕戶認為現(xiàn)在氣候整體上風(fēng)調(diào)雨順的日子多了，暴雨時人們居住的安全感增強了。許多絕跡多年的野生動物重新出現(xiàn)了。野豬、狼、獾等野生物動出沒于村莊；白鷺、野鴨等水鳥盤旋于漢江之上；麻雀、喜雀光顧經(jīng)濟作物。生態(tài)環(huán)境可感覺的直觀效果明顯，生態(tài)效果看得見，摸得著，感受得到。生態(tài)環(huán)境十年變化的成果實實在在。

隨著客觀條件的變化，退耕還林政策面臨著新的問題：一是隨著第一期補償政策結(jié)束，實行按原標準減半由原糧實物補償改為貨幣補償政策后，糧食價格上漲而農(nóng)業(yè)稅取消引起土地收益的上升，政府補償時沒有考慮物價上漲因素，沖抵了退耕還林政策的經(jīng)濟吸引力；二是退耕為生態(tài)林后，除用于做飯燃料外，林木生產(chǎn)基本上沒有經(jīng)濟收益，農(nóng)民的收入主要靠外出打工，年老后又回到家鄉(xiāng)生活，無法走“靠山吃山”的道路，產(chǎn)生了復(fù)耕的沖動；三是退耕為經(jīng)濟林后，因勞動力價格上漲，單靠以勞動密集型為主的經(jīng)濟作物規(guī)模化生產(chǎn)收不付出（蠶桑業(yè)），產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)萎縮現(xiàn)象；四是科技指導(dǎo)滯后，使經(jīng)濟作物生產(chǎn)管理水平落后，產(chǎn)品質(zhì)量達不到市場化要求，果農(nóng)產(chǎn)生了毀樹種糧的念頭。“十年樹木”的成果面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

2 退耕還林政策實施的現(xiàn)狀及政策實施背后的經(jīng)濟學(xué)分析

退耕還林工程分為試點、推廣、鞏固三個階段：1999～2000年為在陜西、甘肅、四川三省試點階段；2001～2007年為全面推廣階段，由原來政策設(shè)計中僅限于西部實施的退耕還林推廣到全國的13個省市自治區(qū)，全國退耕還林2 426.67萬hm2；2008年以后進入鞏固成果階段。

退耕還林是一項以保護生態(tài)環(huán)境為目的的政府行為，它有別于通過市場調(diào)節(jié)促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的市場行為。耕地是農(nóng)民獲取物質(zhì)生活資料的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)民群眾對退耕還林政策有一個認識和接受過程。為此，國務(wù)院為了確保把這項造福于子孫萬代的利國利民工程做好，特制定了“政策引導(dǎo)和農(nóng)民自愿”的退耕還林原則，不強迫農(nóng)民退耕還林。

政府通過制定一系列合理的經(jīng)濟政策，吸引農(nóng)民自愿地接受退耕還林政策，這些合理的經(jīng)濟政策成為農(nóng)民接受退耕還林政策的經(jīng)濟條件，也即經(jīng)濟原因。制定這些經(jīng)濟政策的依據(jù)應(yīng)是對于農(nóng)民來說覺得劃算，對政府來說經(jīng)濟成本最小。農(nóng)民接受退耕還林政策的經(jīng)濟條件應(yīng)是補償政策和優(yōu)惠政策以及補救政策之和符合農(nóng)民的原有經(jīng)濟收入狀況和對未來收入的合理期望值。

確定農(nóng)民接受退耕還林政策經(jīng)濟條件的依據(jù)應(yīng)該是：從當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)，在政策補償?shù)钠谙迌?nèi)，從實物形態(tài)上看，政府提供的原糧數(shù)額應(yīng)略高于或持平于原來種糧的單位面積產(chǎn)量；在補償政策期滿后，從價值形態(tài)上看，林特作物的貨幣收入應(yīng)略高于或持平于原來種糧的產(chǎn)值收入。當(dāng)補償政策期滿后，若退耕戶經(jīng)濟收入沒有保障的話，政府應(yīng)有相應(yīng)的補救措施。同時，同種糧戶相比，享受稅收減免和農(nóng)林產(chǎn)權(quán)擁有期限長的優(yōu)惠政策。

《國務(wù)院關(guān)于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》（國發(fā)[2000]24號文件）規(guī)定：“退耕地每年補助糧食（原糧）的標準，長江上游地區(qū)為150 kg/667m2，黃河上中游地區(qū)為100 kg/667m2。退耕地實際產(chǎn)量超過糧食補助標準，而農(nóng)民不愿退耕的，要尊重農(nóng)民自愿，絕不可強迫農(nóng)民退耕。水土流失嚴重的地區(qū)需要退耕而實際畝產(chǎn)糧食超過補助標準的，應(yīng)相應(yīng)提高補助標準”?！皣医o退耕戶適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金補助，每年的現(xiàn)金補助標準按退耕面積20元kg/667m2計算，補助年限與糧食補助年限相同。一次性補助50元種苗費”。以上規(guī)定體現(xiàn)了經(jīng)濟補償政策的具體內(nèi)容，這個標準是基本符合實際的，它是以這些地區(qū)農(nóng)民當(dāng)年承包土地時承包合同測定的單位面積產(chǎn)量的平均值為基數(shù)確定的，下面以長江上游地區(qū)安康市的一個鄉(xiāng)和一個村的糧食產(chǎn)量說明這個問題：安康市旬陽縣公館鄉(xiāng)、張良村2000年時糧食平均產(chǎn)量分別為136 kg/667m2和149 kg/667m2，都沒有超出國家給予長江上游地區(qū)補償150 kg/667m2（原糧）的數(shù)量標準，國家所給補償標準同該地區(qū)糧食的產(chǎn)量基本接近，并略高于平均產(chǎn)量。同時，國家每年發(fā)放20元/667m2的管護費，一次性給予50元kg/667m2的種苗費?！凹Z食和現(xiàn)金的補助年限，先按經(jīng)濟林補助5 a，生態(tài)林補助8 a計算，到期后可根據(jù)農(nóng)民實際收入情況，需要補助多少年再繼續(xù)補助多少年”。在補償政策期限內(nèi)，從實物形態(tài)上看，國家補償?shù)膶嵨铮ㄔZ）數(shù)額基本或略高于農(nóng)民所退耕地原產(chǎn)量，農(nóng)民從經(jīng)濟上可以接受退耕還林政策。

綜上所述，退耕還林中的經(jīng)濟補償、農(nóng)民對林地所有權(quán)期限上的延長政策和林產(chǎn)品稅收上的優(yōu)惠政策，以及補償期滿后對仍不能解決生活資料來源農(nóng)戶的補救政策，構(gòu)成了農(nóng)民接受退耕還林政策的經(jīng)濟條件。起到了既能吸引農(nóng)民自愿地退耕還林，又能減輕政府的財政支出負擔(dān)的作用。

退耕還林政策的制定是以當(dāng)時的經(jīng)濟條件為背景的，考慮了當(dāng)時的糧食單位面積產(chǎn)量和價格水平、勞動力價格水平、農(nóng)業(yè)稅政策存在等經(jīng)濟因素。從比較收益和機會成本的角度來看農(nóng)民能夠接受當(dāng)時的國家補償政策。當(dāng)原有政策賴以存在的環(huán)境發(fā)生變化時，就有必要對原有政策作出相應(yīng)地調(diào)整。例如：長江流域退耕還林每年初次補償標準原糧為 150 kg/667m2，管護費 20元/667m2。 1999～2002年，國長江流域退耕還林每年初次補償家以原糧的形式將3種原糧按比例搭配由各縣糧食局負責(zé)兌現(xiàn)，20元/667m2現(xiàn)金由村組發(fā)放。由于退耕戶手中尚有余糧，運輸不便等原因，自2003年起將原糧按市場平均價格每市斤0.7元折合成現(xiàn)金230元（含20元管護費），采用“一卡通”的形式直接發(fā)放給農(nóng)戶，到后續(xù)補償時仍沿用了最初的標準（注：按1999年小麥、玉米、水稻原糧市場平均價格計算，1.40元/kg；勞動力20元/d），后續(xù)補償時減為125元（按原糧75 kg計算）。

從2008年起農(nóng)副產(chǎn)品價格開始上漲，到2010年，3種原糧市場平均價格由1.4元/kg上升到3.24元/kg，增長了131%，勞動力價格由每人20元/d上升到80元/d，增長了4倍，補償標準卻沒有隨市場變化進行上調(diào)。如按現(xiàn)行原糧市場平均價3.24元/kg計算，150 kg原糧折合現(xiàn)金應(yīng)由原來的210元上升到486元。退耕為生態(tài)林的基本上沒有經(jīng)濟收入，加之農(nóng)業(yè)稅取消，使退耕戶產(chǎn)生“吃虧”的感覺；退耕為經(jīng)濟林的因勞動力價格上漲，造成以勞動密集型為主的經(jīng)濟作物規(guī)?；a(chǎn)收不付出。以蠶桑業(yè)為例，蠶繭價格上漲幅度低于勞動力價格上漲幅度，2005～2010年平均繭價由17.4元/kg上升到30元/kg，上漲不到一倍，而同期勞動力價格卻上升了4倍，安康市2005年養(yǎng)蠶農(nóng)戶24萬戶，養(yǎng)蠶44.4萬張，到2010年下降到17萬戶，42.9萬張，產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了萎縮現(xiàn)象。

按1999年退耕還林工程開始設(shè)計的設(shè)想，設(shè)計經(jīng)濟林補助5 a，生態(tài)林補助8 a，各地應(yīng)將退耕還林同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，同農(nóng)民脫貧致富相結(jié)合，補助期滿后，農(nóng)民將走向自食其力的道路。到2005年第一輪經(jīng)濟林補助5 a期滿后，調(diào)研發(fā)現(xiàn)政府無法脫手，決定再按原標準減半補助一個周期。在問及“您認為靠山吃山，靠水吃水”行嗎？70%的農(nóng)戶回答說行，30%的人說不行。盡管只有30%的人說不行，但從表3中可以看出，退耕后40%的人外出打工，35%的人仍在種地，事實上退耕后多數(shù)農(nóng)民并未在當(dāng)?shù)貜氖陆?jīng)濟作物生產(chǎn)，而是青壯年男女離土不離鄉(xiāng)在附近的工地打工。女的在35歲，男的在45歲以后又回到了家鄉(xiāng)，他們的收入來源并沒有在本地徹底解決。而且外出打工的青壯年女性以餐飲服務(wù)為主，男的以建筑和開礦為主，男性外出打工致殘比例較高，致殘后合法權(quán)益難以得到保護。在南溪郭家河村，僅有1 680人的村子，10 a來外出打工致殘的男性多達30多人。退耕前人均耕地在0.13 hm2以下的農(nóng)戶退耕后經(jīng)濟收入難于保障。生態(tài)效益的擴散性與經(jīng)濟收益的有限性矛盾要求政府應(yīng)長期對退耕戶補助。

3 秦巴山區(qū)退耕還林后續(xù)補償問題的政策建議

中央電視臺在2011年1月《新聞?wù){(diào)查》節(jié)目中，以“淮河源頭的傷痛”為題報道了淮河流域人們將大批未成材的林木采伐賣給蘑菇生產(chǎn)廠家粉碎后生產(chǎn)蘑菇的實例。其實，這種現(xiàn)象并非個案，在全國其他退耕還林區(qū)也存在著類似的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的背后有著復(fù)雜的社會原因和經(jīng)濟原因，不是通過教育和法制手段能夠解決的。生態(tài)環(huán)境建設(shè)成本承擔(dān)責(zé)任主體的確定性（政府和退耕戶）和生態(tài)效益受益的不確定性（全社會）（外部性、開放性）之間的矛盾是其主要原因。為了鞏固退耕還林效益成果，國家應(yīng)制定如下后續(xù)補償政策。

首先，制定退耕戶再就業(yè)政策。國家在制定退耕還林政策時要求當(dāng)?shù)卣獙⑼烁€林同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民脫貧致富相結(jié)合。因此，退耕區(qū)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，多渠道解決退耕農(nóng)民生活來源替代模式。一方面，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展經(jīng)濟作物和興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對產(chǎn)品深加工，提高農(nóng)副產(chǎn)品附加值，為當(dāng)?shù)卮迕裉峁┬碌木蜆I(yè)機會。另一方面，通過職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民就業(yè)競爭能力，為農(nóng)民提供新的就業(yè)手段，使一部分農(nóng)民由臨時外出打工者變?yōu)橛谰玫漠a(chǎn)業(yè)工人，在城市扎根開花，實現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。

其次，樹立國土區(qū)位功能分工理念，制定“永久性的動態(tài)標準補償政策”。國土面積中不同的區(qū)域在人類生產(chǎn)和生活中存在著天然的功能分工，有的是有形的可貨幣化的生產(chǎn)和生活要素，有的則是無形的難以貨幣化的生產(chǎn)和生活要素。無形的難以貨幣化的生產(chǎn)和生活要素的成本就得由有形的可貨幣化的生產(chǎn)和生活要素的價值來讓度和分攤。按照“十一五”規(guī)劃綱要草案，我國國土被劃分為：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域這四類主體功能區(qū)。其中，生態(tài)功能保護區(qū)是指在涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)蓄洪水、防風(fēng)固沙、維系生物多樣性等方面具有重要作用的重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)有選擇地劃定一定面積予以重點保護和限制開發(fā)建設(shè)的區(qū)域。重點生態(tài)功能保護區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)。

有關(guān)環(huán)境影響經(jīng)濟評價的研究最早可以追溯到20世紀40年代。1969年，美國在世界上第一個把環(huán)境影響經(jīng)濟評價作為一項法律制度在《國家環(huán)境政策法》中確定下來。中國的研究則始于20世紀80年代，有研究認為：我國在20世紀80年代以來經(jīng)濟增長的環(huán)境成本大致占GDP的3%～8%[2]，（聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署估算占GDP 8%。）。關(guān)于生態(tài)建設(shè)與農(nóng)業(yè)的關(guān)系方面，研究表明：置后二期的森林面積每增加1%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長6.330 3個百分點。置后一期的草原面積每增加1%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長0.209 7個百分點[3-4]。關(guān)于退耕還林工程所產(chǎn)生生態(tài)效益價值方面，通過（吳起縣）研究表明：保護水資源生態(tài)效益價值占17%，保育土壤生態(tài)價值占37%，固碳制氧生態(tài)價值占22%，凈化環(huán)境生態(tài)價值占8%，改善小氣候生態(tài)價值占1%，保護生物多樣性生態(tài)價值占15%。生態(tài)建設(shè)的效益費用比為1.75[5]。吳起縣2002～2004年退耕還林工程綠色GDP分別比當(dāng)年GDP增加了43%、42%、30%[6-8]。由此看來，退耕還林具有生態(tài)保護功能，生態(tài)效益存在著外部性，事實上退耕還林后又無法走“靠山吃山”道路，國家應(yīng)重新評估退耕還林經(jīng)濟補償政策，應(yīng)制定“永久性的動態(tài)標準補償政策”。市場價格發(fā)生變動以及相關(guān)政策變化時，政府應(yīng)對補償政策的標準作出相應(yīng)的調(diào)整，變“臨時性固定標準的補償政策”為“永久性的動態(tài)標準補償政策”。

第三，享受與種糧戶同樣的種糧補貼政策。國家為了保證糧食生產(chǎn)安全，自2008年起出臺了種糧補貼政策，給予50～100元/667m2的補貼，退耕戶所退耕地現(xiàn)在基本上沒有收入，即使是經(jīng)濟林也收入很少，為了鞏固退耕還林成果，國家應(yīng)出臺讓退耕戶享受與種糧戶同樣的種糧補貼政策。

第四，出臺經(jīng)濟作物政府保險政策。經(jīng)濟作物生產(chǎn)周期長，價格受市場因素影響比較大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成本巨大，政府應(yīng)出臺經(jīng)濟作物政府保險政策，政府和退耕戶共同分擔(dān)保險費用，解決經(jīng)濟作物產(chǎn)業(yè)萎縮問題。

最后，自然保護區(qū)與南水北調(diào)工程補貼傾斜政策。秦巴山區(qū)退耕還林區(qū)是我國秦嶺國家自然保護區(qū)和神農(nóng)架國家自然保護區(qū)所在地，也是“南水北調(diào)”中線工程水源區(qū)。其中陜西區(qū)水土流失面積占67.52%，中度以上面積占73.87%，年均侵蝕量占67.04%。因此，從國家發(fā)展戰(zhàn)略上應(yīng)該把秦巴山區(qū)退耕還林工程作為一項長期的制度，加強對漢江、丹江流域“天保工程”和造林的投資力度，采取封育管護、能源替代、舍飼養(yǎng)畜、生態(tài)移民、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等扶貧開發(fā)項目，對丹江口庫周及丹江上中游、漢江干流沿岸和漢中盆地及周邊地區(qū)、人口集中和水土流失嚴重的川道等地區(qū)進行生態(tài)修復(fù)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展進行規(guī)劃。

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