松花江支流流域水政監(jiān)察工作 問題及對策

□ 周元益 楊 洋

2002年修訂的《中華人民共和國水法》確立了“水資源流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制，改變了1988年《水法》規(guī)定的“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的模式。確立新的流域管理體制，是對水資源流域自然屬性的認(rèn)識與尊重，是妥善處理上下游、左右岸等地區(qū)間、部門間水事關(guān)系的重要舉措，更是合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，促進水資源可持續(xù)利用的重要制度保障。遵循這一原則，哈爾濱市水政監(jiān)察局在水利部的指導(dǎo)下，在黑龍江省水利廳的幫助下，在哈爾濱市委的支持下，在哈爾濱市水務(wù)局黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，針對以往河流、水域管理存在的疆界不明確、權(quán)責(zé)不確定、結(jié)構(gòu)不合理等實際問題，建立完善松花江哈爾濱段流域和區(qū)域相結(jié)合的管理模式，于2009年2月正式組建了5個流域水政監(jiān)察大隊，成為全國第一家支流流域管理水政監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)。改革即行、試點正酣，正確處理流域與區(qū)域的關(guān)系，切實提高流域管理水平就成為迫切需要應(yīng)對的課題。為此，本文結(jié)合筆者在哈爾濱市水政監(jiān)察工作實踐中的嘗試與體會，深入透析松花江支流流域水情域情，透析存在的問題，進而從根本上理清流域管理新職能，創(chuàng)建流域管理新體制，實現(xiàn)水政監(jiān)察新發(fā)展。

一、松花江哈爾濱段支流流域水政監(jiān)察工作的基本狀況

“松花江” 滿語為“天河”之意，分劃南北兩源，南源第二松花江發(fā)源于長白山天池，北源嫩江發(fā)源于大興安嶺伊勒呼里山中段南側(cè)，全長1900公里，流域面積54.56萬平方公里，涵蓋東北三省總面積的69.32%。哈爾濱地處松花江干流中上游，從雙城縣界至老山頭為哈爾濱市境內(nèi)江段，全長71.3公里，流向大致為西南至東北。松花江干流由西向東貫穿哈爾濱市地區(qū)中部，是全市灌溉量最大的河道，在哈爾濱市乃至黑吉兩省的經(jīng)濟社會發(fā)展中占據(jù)及其重要的地位。哈爾濱水資源特點是，自產(chǎn)水偏少，過境水較豐，時空分布不均，表征為東富西貧，全市水資源人均占有量為1630立方米。2009年年末以來，哈爾濱市委、市政府推行“北躍、南拓、中興、強縣”的全新發(fā)展戰(zhàn)略，其拉動性戰(zhàn)略展開被定位為“一江居中，兩岸繁榮”，這使松花江除了自然生態(tài)意義外，進一步兼具了承載“北國水城”的重大政治意義。

為抓實松花江哈爾濱段支流流域水政監(jiān)察工作，哈爾濱市水政監(jiān)察局下設(shè)阿什河、呼蘭河、拉林河、螞蟻河和內(nèi)河等5個流域水政監(jiān)察大隊，執(zhí)法范圍覆蓋了哈爾濱所轄區(qū)、縣（市），彌補了單一區(qū)域管理的不足，成為以流域為單元實施水資源管理的主要力量。經(jīng)過不斷努力，通過培訓(xùn)、巡查和實際執(zhí)法中的鍛煉，現(xiàn)已初步形成了一支政治合格、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過硬、裝備精良、廉潔高效的水政監(jiān)察隊伍，為依法治水提供了強有力的保障。流域水政監(jiān)察大隊組建以來，通過法律宣傳、行政協(xié)調(diào)等多種調(diào)處手段，行使水法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以及“三定”方案授予的水政監(jiān)察職責(zé)，使流域內(nèi)的水事糾紛得到了妥善解決，有效地維護了流域正常的水事秩序，為哈爾濱市新戰(zhàn)略發(fā)展提供了水政支撐，也為其他支流的流域管理工作提供了借鑒和參考。

二、松花江支流流域水政監(jiān)察工作面臨的實際問題

松花江哈爾濱段的支流流域，自實施流域管理體制以來，水政監(jiān)察工作取得了一些成績，流域內(nèi)水資源環(huán)境和水事秩序也得到了一定程度的改善，但由于現(xiàn)行流域管理體制尚處在試點摸索、逐步推廣階段，在松花江其他江段的支流流域管理體制和運行機制方面仍面臨許多新情況、新問題，如不從根本上解決這些體制性、機制性問題，則會直接影響到治水工作。

（一）缺乏行之有效的行政強制措施，使水政監(jiān)察執(zhí)法面臨“失之于戒”的尷尬。首先，水法律法規(guī)缺少強制措施。我國現(xiàn)行的水法律、法規(guī)的強制措施較少。例如，有些地方的“河道管理條例”有暫扣違法采砂設(shè)備的條款，當(dāng)執(zhí)法部門暫扣采砂設(shè)備，當(dāng)事人繳納罰款后，不得不返還采砂設(shè)備，而將來這些返還的采砂設(shè)備仍有可能成為違法工具；甚至有些地方的“河道管理條例”連暫扣違法采砂設(shè)備的條款都沒有。這使執(zhí)法行為缺少應(yīng)有的力度。其次，水行政處罰不足以警示違法行為。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)行的水法律法規(guī)的處罰條款大多處罰額度較低，而違法成本過低，不足以起到警示違法行為的作用。再次，水行政執(zhí)法缺少強制手段。目前，我國水行政執(zhí)法還缺乏必要的強制手段，面對人員復(fù)雜、素質(zhì)偏低、法治意識淡薄的管理相對人群體，經(jīng)常出現(xiàn)對執(zhí)法人員避而不見或不予理睬、拒不配合的情況，甚至有一些不明事理的群眾在當(dāng)事人或其他涉及個人利益的少數(shù)人的煽動下出現(xiàn)態(tài)度蠻橫、謾罵毆打、圍攻水政執(zhí)法人員以及搶奪物資等暴力抗法行為的情況，這種“失之于戒”的尷尬不僅加大了執(zhí)法難度，也挫傷了執(zhí)法人員的積極性。。

（二）缺乏行之有效的監(jiān)控管理機制，使水政監(jiān)察監(jiān)測面臨“失之于器”的困惑。在日常執(zhí)法中，經(jīng)常遇到需對水的流量、水質(zhì)等專業(yè)問題進行監(jiān)測以界定違法程度的情況，但由于科技力量的相對薄弱，以及缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)測方法和適用標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測結(jié)果尚未實現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)布和共享。在這種情況下，站點重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重，監(jiān)測人力物力、監(jiān)測儀器設(shè)備和監(jiān)測投資不僅重復(fù)投入，更不能有效集中，使水行政監(jiān)測監(jiān)控工作無法做到及時有效，水政監(jiān)察工作也失去了有力的智力支持和信息支撐。

（三）缺乏行之有效的責(zé)任分工機制，使水政監(jiān)察管理面臨“多龍治水”的掣肘。由于部門利益的原因，我國有許多法規(guī)相互之間有交叉，水利（務(wù)）與城建、水利（務(wù)）與礦產(chǎn)、水利（務(wù)）與林業(yè)、水利（務(wù)）與環(huán)保、水利（務(wù)）與國土、水利（務(wù)）與旅游等部門之間都有這種情況。在制定法規(guī)時，各部門都考慮本部門的利益，各有側(cè)重，使法規(guī)出現(xiàn)交叉現(xiàn)象，影響了正常執(zhí)法。受改革進程和個別部門本位思想的影響，流域內(nèi)部分與水相關(guān)的管理職能仍然散落在相關(guān)部門，存在職能重疊、責(zé)任交叉難以形成執(zhí)法合力的問題。這種“多龍治水”的管理體制，必然導(dǎo)致很多“后令謬前”的行政掣肘，使水政監(jiān)察和管理的效果大打折扣甚至流于形式。

（四）缺乏行之有效的流域執(zhí)法法規(guī)體系，使流域水政監(jiān)察發(fā)展面臨“無據(jù)可依”的瓶頸。《水法》賦予了流域管理機構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)行使水法律、法規(guī)規(guī)定的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)，但實踐中不難發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定相對概括抽象，權(quán)利義務(wù)要求還不夠具體，職責(zé)不夠明確，操作起來有不少具體問題找不到法律依據(jù)，特別是缺少與流域機構(gòu)地位相適應(yīng)的、具有流域特性的執(zhí)行性法規(guī)來指導(dǎo)工作。在這種情況下，流域水政監(jiān)察工作要進一步發(fā)展，就迫切需要具有指導(dǎo)執(zhí)法、規(guī)范行政的水法律法規(guī)體系，否則，必然導(dǎo)致流域管理工作成為空中樓閣。

三、松花江支流流域水政監(jiān)察工作實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的對策

按照中央一號文件的精神，實施最嚴(yán)格的水資源管理，是進一步整頓水務(wù)秩序、理順管理體制的必由之路。為此，本著“缺啥補啥、用啥建啥”的原則，從實際工作中發(fā)現(xiàn)的問題入手，著力從科學(xué)發(fā)展的法制、機制上打開突破。

（一）認(rèn)真調(diào)研、反復(fù)論證，著力建立水政監(jiān)察強制措施的法制保障。在水行政執(zhí)法過程中，當(dāng)遇到老大難案件時，就需要強制措施作為水政監(jiān)察工作的法制保障。一是現(xiàn)行的水法律法規(guī)應(yīng)增加相應(yīng)的強制措施的條款，以保證水政監(jiān)察工作的順利開展。二是現(xiàn)行的水法律法規(guī)應(yīng)加大對違法行為的處罰額度，以提高違法成本，增加水法律法規(guī)的威懾作用。三是應(yīng)拓展水行政執(zhí)法的強制方式，加強與公安及相關(guān)部門的聯(lián)合執(zhí)法，在大、中以上城市重要水利樞紐、堤防和執(zhí)法任務(wù)較重的區(qū)域，積極推動設(shè)立公安派出所、水利警務(wù)室等執(zhí)法機構(gòu)，探索行之有效的執(zhí)法方式，建立信息通報、聯(lián)合調(diào)查、案件督辦、案件移送等工作制度。

（二）加強宣教、增進協(xié)作，著力建立水政監(jiān)察的綜合治理機制。一方面，要樹立正確有力的社會輿論導(dǎo)向。通過電視、廣播、宣傳車等視聽渠道，采取發(fā)放書籍、傳單、標(biāo)語、專欄等宣傳形式，用活知識競賽、培訓(xùn)班和水法規(guī)講座等培訓(xùn)載體，創(chuàng)新宣傳方法，努力營造濃厚的社會輿論氛圍。做到在執(zhí)法中宣傳、在宣傳中執(zhí)法，緊緊抓住政府關(guān)心、群眾矚目、輿論關(guān)注的典型水事案件，邊執(zhí)法邊宣傳，在案件查處過程中貫徹有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的原則，增強水政監(jiān)察的威懾力。另一方面，要建立互信互助的聯(lián)席協(xié)作機制。要切實加強與地方政府有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等基層組織的聯(lián)系，開展聯(lián)合執(zhí)法活動，堅決打擊重點水事違法案件。同時，還要加強與涉水有關(guān)部門的溝通磋商，在國家現(xiàn)有法律規(guī)范下，建立協(xié)作機制，形成管理和整治的合力。

（三）自主創(chuàng)新、開放共享，著力建立水政監(jiān)察的效能監(jiān)控機制。長期以來，水行政系統(tǒng)的科技力量一直比較薄弱，要加強水環(huán)境監(jiān)測能力，完成流域水環(huán)境監(jiān)管任務(wù)，就必須進一步提高水環(huán)境監(jiān)測的科技含量，進一步總結(jié)國內(nèi)外先進經(jīng)驗，搞好技術(shù)支撐和儲備。堅持科技創(chuàng)新為先導(dǎo)，廣泛應(yīng)用信息、網(wǎng)絡(luò)、自動化等技術(shù)，不斷加強水政監(jiān)察的信息化管理，做好同其他行政部門的溝通，主動適時通報監(jiān)控情況，綜合運用監(jiān)控結(jié)果，加快形成現(xiàn)代化、數(shù)字化行政執(zhí)法管理新模式。

（四）苦練內(nèi)功、提升素質(zhì)，著力建立水政監(jiān)察的素質(zhì)保障機制。要打開流域依法治水的新局面，就必須堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，進一步加強水政監(jiān)察執(zhí)法隊伍建設(shè)，不斷提高水政監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法辦案水平。同時，進一步樹立主人翁責(zé)任感，不斷加大調(diào)查研究力度，加大建言獻策力度，為健全流域管理的法律法規(guī)，明確并細(xì)化流域機構(gòu)的法律地位、職權(quán)和協(xié)調(diào)職責(zé)提供第一手資料，促進有關(guān)法律法規(guī)體系早日建立。要以法律法規(guī)的形式，進一步規(guī)范流域管理機構(gòu)對區(qū)、縣（市）水行政主管部門的監(jiān)督調(diào)控機制，大力推進依法治水、依法管水、依法興水，為流域水務(wù)事業(yè)的發(fā)展作出更大貢獻。