破解我國(guó)城市水利主要難題與路徑選擇

□ 李果仁

水是生命之源，任何一個(gè)城市的發(fā)展都離不開水。近年來，我國(guó)水利建設(shè)已經(jīng)突破了“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”的傳統(tǒng)觀念，城市地區(qū)的水利發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，水利在城市建設(shè)與發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位不斷凸顯，快速城市化所帶來的水資源、水安全、水環(huán)境等一系列城市水利問題已經(jīng)成為我國(guó)城市管理者和決策者不可回避的大問題。城市水利作為城市現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，已成為加快城市化進(jìn)程的一項(xiàng)重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。

一、我國(guó)水資源概況

我國(guó)人均水資源占有量2100立方米，僅為世界平均水平的28%，列世界第125位，全國(guó)三分之二的城市不同程度缺水，而且時(shí)空分布不均，水旱災(zāi)害年均影響上千萬人口。近半來，中央多次提出要加強(qiáng)水利建設(shè)。2011年1月29日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》正式公布。這是新世紀(jì)以來的第8個(gè)中央一號(hào)文件，也是新中國(guó)成立62年來中共中央首次系統(tǒng)部署水利改革發(fā)展全面工作的決定。文件出臺(tái)了一系列針對(duì)性強(qiáng)、覆蓋面廣、含金量高的新政策、新舉措。

2011年4月20日，胡總書記在清華大學(xué)考察時(shí)說，過去我們常講水利是農(nóng)業(yè)的命脈，現(xiàn)在水利的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，還關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全，關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。水情即國(guó)情——如何科學(xué)看待我國(guó)的水情形勢(shì)？人多水少，水資源時(shí)空分布不均是我國(guó)的基本國(guó)情、水情。我國(guó)目前人均水資源量不足世界人均水平的三分之一，正常年份全國(guó)年缺水量達(dá)500多億立方米，近三分之二城市不同程度缺水。而從水資源時(shí)間分布來看，降水年內(nèi)和年際變化大，60%至80%主要集中在汛期；從空間分布來看，北方地區(qū)國(guó)土面積、耕地、人口分別占全國(guó)的64%、60%和46%，而水資源量?jī)H占全國(guó)的19%。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)用水需求不斷增加，未來一個(gè)時(shí)期，全國(guó)新增糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃的實(shí)施和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水的需求仍將會(huì)有一定幅度的增加。隨著全國(guó)人口峰值的到來，人均水資源量還會(huì)進(jìn)一步下降，加之全球氣候變化的不利影響，在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)，水資源供需矛盾將進(jìn)一步加劇。

水利部水資源司司長(zhǎng)孫雪濤介紹，受季風(fēng)氣候和地理?xiàng)l件影響，全國(guó)水資源時(shí)空分布極不均勻，整體表現(xiàn)出雨熱同期、南多北少的基本格局。在全球氣候變化的影響下，水資源分布不均的態(tài)勢(shì)進(jìn)一步加劇，極端水文事件發(fā)生頻率加大，水資源情勢(shì)總體朝不利方向發(fā)展。

缺水的同時(shí)，我國(guó)水生態(tài)環(huán)境問題十分突出，2009年全國(guó)廢污水排放總量達(dá)到768億噸，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率僅為47.4%，北方部分地區(qū)的水資源開發(fā)利用率已超過100%，河湖濕地嚴(yán)重萎縮，地下水位持續(xù)下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)668個(gè)建制市中, 缺水城市達(dá)400多個(gè), 其中嚴(yán)重缺水的城市有130多個(gè)，全國(guó)城市每年缺水約60億立方米。2000年夏季，華北地區(qū)持續(xù)干旱，水資源短缺，影響了天津市的正常生產(chǎn)與生活，受到了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。河北省滄州市地下水位已經(jīng)下降到地面以下200米。有專家估計(jì)石家莊市的地下水如果不能得到有效補(bǔ)充和開展地下水科學(xué)管理，在未來15年就會(huì)枯竭。沿海城市也不例外，甚至更為嚴(yán)重。我國(guó)城市供水是以地表水和地下水為主，有些城市因地下水過度開采，造成地下水位下降，有的城市形成了幾百平方公里的大漏斗，海水倒灌數(shù)十公里。缺水給城市工業(yè)產(chǎn)值造成的損失在1200億元以上，且呈增長(zhǎng)之勢(shì)。

二、我國(guó)城市水利體系發(fā)展中的主要問題

改革開放以來，城市水利經(jīng)過多年發(fā)展，初步建立了防洪、排澇、供水、治污等體系，為我國(guó)城市化進(jìn)程和城市現(xiàn)代化作出了重要貢獻(xiàn)，但隨著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，又出現(xiàn)了很多新的城市水利問題，嚴(yán)重制約了我國(guó)的城市化進(jìn)程和城市現(xiàn)代化的步伐。

（一）城市型水災(zāi)害日益嚴(yán)重。目前，我國(guó)城市盡管通過加固、除險(xiǎn)和加強(qiáng)管理使防洪狀況有所改善，但城市洪水問題遠(yuǎn)未根治。小城市及縣城的防洪標(biāo)準(zhǔn)很低，有些縣城幾乎不設(shè)防。同時(shí)，由于城市建設(shè)用地的快速增長(zhǎng)，大面積地面硬化，使得暴雨產(chǎn)生的流量成倍增加。

此外，城市排澇系統(tǒng)也存在各種問題。內(nèi)部排水系統(tǒng)不完善，區(qū)域排水管網(wǎng)系統(tǒng)配套不全、管網(wǎng)老化、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低；早期建設(shè)的城市排水泵站因排澇模數(shù)低、老化嚴(yán)重，加之規(guī)模未能隨城市發(fā)展而擴(kuò)大，不能滿足城區(qū)排澇要求。因此，城區(qū)經(jīng)常遭受洪澇災(zāi)害，損失十分嚴(yán)重。另外，由于城市氣溫高、空氣中粉塵大，在汛期和暴雨之時(shí)容易形成城市“雨島效應(yīng)”，市區(qū)暴雨的強(qiáng)度和頻率往往高于周邊地區(qū)。上述因素均使城市的防洪排澇壓力逐步增大，城市型水災(zāi)害問題日益嚴(yán)重。

（二）城市水環(huán)境日益惡化。世界銀行的一項(xiàng)測(cè)算表明, 中國(guó)每年空氣和水污染造成的損失約占當(dāng)年GDP的8% 左右, 環(huán)境污染使中國(guó)發(fā)展成本比世界平均水平高7% 。目前，我國(guó)城市污水與工業(yè)廢水的處理率很低，它是造成水質(zhì)污染的主要原因。城市不僅用水集中，而且污水排放量大、成分復(fù)雜，大都直接排入江河，破壞了水體自凈能力，使河湖水體和地下水受到不同程度的污染，嚴(yán)重惡化了水環(huán)境；加之周邊及上游地區(qū)不合理使用化肥，居民的生產(chǎn)、生活垃圾堆放到城市河湖邊，一遇洪水即沖入河湖，岸邊污染帶普遍存在，城區(qū)內(nèi)湖泊富營(yíng)養(yǎng)化程度不斷加大；飲用水源地受污染的范圍正在逐漸擴(kuò)大；城市下降酸雨問題日趨嚴(yán)重，大部分城市地下水質(zhì)在不斷變壞。同時(shí)，在城市房地產(chǎn)、公路、供水、供電等大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)中，破壞植被，水土流失嚴(yán)重，以及無節(jié)制地開采地下水，造成了水環(huán)境的惡化。

（三）城市水資源短缺日益嚴(yán)重。隨著城市人口的增加，有限的水資源必然顯得更加緊張。我國(guó)目前660多個(gè)建制市中缺水城市占三分之二以上，其中130多個(gè)城市嚴(yán)重缺水。每年因供水不足造成的損失達(dá)2000多億元。可以說城市缺水已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。城市水資源的短缺在很大意義上講已經(jīng)不僅僅是水量性的缺水，更是水質(zhì)性的缺水。水質(zhì)性缺水是大量排放的污水造成淡水資源受污染而短缺的現(xiàn)象，已成為很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的濱水城市面臨的嚴(yán)重問題。

（四）城市水管理體制不順。城市水利涉及的部門較多, 包括水利、環(huán)保、城建等有關(guān)部門。 而城市水利的處理和規(guī)劃問題只有做到統(tǒng)一制訂、統(tǒng)籌兼顧才能實(shí)現(xiàn)利益的最大化。但部門之間的協(xié)調(diào)規(guī)劃問題和利益問題往往使管理更加復(fù)雜化。現(xiàn)在國(guó)內(nèi)的現(xiàn)狀是: 多頭管水, 政出多門。所謂“環(huán)保不下河, 水利不上岸”之類的狀況時(shí)有發(fā)生。供水和排水、排污和治污分離，管理混亂，難以實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置, 加劇了城市水資源的浪費(fèi)和水污染。此外，水利基礎(chǔ)設(shè)施重視政府財(cái)政的投入，形成重建設(shè)、輕管理，重人治、輕法治，重政府辦城市水利基礎(chǔ)設(shè)施、輕社會(huì)綜合管理的局面。

三、加強(qiáng)我國(guó)城市水利發(fā)展的對(duì)策建議

現(xiàn)代化的城市要從生態(tài)環(huán)境的要求，從城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，要全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合開發(fā)、妥善處理各項(xiàng)建設(shè)與水利的關(guān)系。針對(duì)城市水利發(fā)展存在的一系列問題，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同角度提出了許多具體的對(duì)策和建議。綜合來看，主要集中在以下幾個(gè)方面：

（一）堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)超前規(guī)劃。城市水源開發(fā)利用應(yīng)有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和彈性, 要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì), 有利于各階段的開發(fā)利用, 便于動(dòng)態(tài)開發(fā), 避免被動(dòng)應(yīng)付。因此，城市水利在規(guī)劃階段就必須要考慮如何應(yīng)對(duì)城市發(fā)展中水問題的演變趨向，如何滿足城市未來發(fā)展的治水需求。合理進(jìn)行城市水利統(tǒng)籌規(guī)劃的依據(jù)必須建立在科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)之上。城市水利工程必須要有一個(gè)高質(zhì)量、高起點(diǎn)的科學(xué)規(guī)劃，努力使規(guī)劃體現(xiàn)“三個(gè)結(jié)合”，即城市防洪工程項(xiàng)目與改善城市水質(zhì)、修復(fù)水生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，水系綜合整治與搞好濱河綠化、建設(shè)宜居環(huán)境相結(jié)合，城市水利建設(shè)與挖掘歷史文化積淀、打造城市景觀、優(yōu)化旅游資源配置相結(jié)合。

（二）推行市場(chǎng)化運(yùn)作。城市水利建設(shè)規(guī)模和投資巨大，光靠政府投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須走市場(chǎng)化運(yùn)作的道路，進(jìn)行多渠道投入，包括建立穩(wěn)定的政府投入渠道、政策性融資平臺(tái)以及社會(huì)資金投入水利建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，要按照經(jīng)營(yíng)城市的理念經(jīng)營(yíng)城市水利，城市供水、排水等公益性工程按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作籌集管理經(jīng)費(fèi)；城市防洪、河道治理等純公益性工程由政府投入或上級(jí)撥款等方式籌集管理經(jīng)費(fèi)。

（三）理順城市水利管理體制。長(zhǎng)期以來，我國(guó)涉水事務(wù)的管理一直存在著職責(zé)不清、條塊分割的現(xiàn)象，較難實(shí)施統(tǒng)一的水利規(guī)劃和工程建設(shè)。做好城市水利工作，應(yīng)該有一個(gè)水資源統(tǒng)一管理的體制，實(shí)行涉水事務(wù)的統(tǒng)一管理，進(jìn)一步理順管理體制。

（四）加強(qiáng)城市水利隊(duì)伍建設(shè)。做好新形勢(shì)下城市水利建設(shè)和管理工作的必備條件就是要求水行政主管部門必須擁有一支思想堅(jiān)定、熟悉法律、業(yè)務(wù)精湛、積極向上的隊(duì)伍。加強(qiáng)城市水利隊(duì)伍建設(shè)的途徑主要有：加快現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍知識(shí)的更新，抓好再教育工作；制定人才引進(jìn)規(guī)劃，加快專業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)；嚴(yán)格職稱評(píng)審程序，堅(jiān)持評(píng)聘分開，加強(qiáng)對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的聘后管理；抓好培養(yǎng)鍛煉，提高技能人才隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力。

（五）實(shí)施科教興水、節(jié)約用水戰(zhàn)略。節(jié)約用水是緩解水資源供需矛盾的必由之路，要發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型工業(yè)、節(jié)水型城市和節(jié)水型社會(huì)，要依靠科技開發(fā)研制高效價(jià)廉的節(jié)水設(shè)備，逐步建立居民用水和工業(yè)用水的累進(jìn)收費(fèi)制度。