國外社會組織管理體制的做法和經(jīng)驗

MANAGEMENTPRACTICEANDEXPERIENCE

國家十二五規(guī)劃明確提出，改進(jìn)社會組織管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制。這一目標(biāo)的確立，是對我國沿襲已久的“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”體制的一項具有歷史開創(chuàng)意義的關(guān)鍵性變革，從制度上重新建構(gòu)了社會組織的核心生態(tài)環(huán)境，必將對我國社會組織的發(fā)展帶來不可估量的影響，同時也必然對現(xiàn)階段社會組織管理機關(guān)的監(jiān)管和服務(wù)能力提出巨大挑戰(zhàn)。在這種背景下，學(xué)習(xí)并借鑒世界其他國家政府對社會組織監(jiān)管和服務(wù)的典型做法及經(jīng)驗，對于構(gòu)建我國新型社會組織管理體制，加強社會組織管理機關(guān)的能力建設(shè)，推動社會組織的有序發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。

以法人登記為平臺，構(gòu)建監(jiān)管重要關(guān)口

目前，各國社會組織的入口管理包括自行設(shè)立和登記設(shè)立兩種模式。自行設(shè)立模式是指社會組織可自由成立，而無須經(jīng)過任何登記手續(xù)，一旦存在違法犯罪行為，國家將予以追查懲罰，因此它又被稱為追懲制或承認(rèn)制。英國、美國、印度等國采取該模式，但這并不意味著這些國家不存在登記管理。登記設(shè)立模式是指社會組織必須依法在特定的國家機關(guān)進(jìn)行登記注冊才能合法活動，否則將被視為非法組織，因此它又稱為預(yù)防制或強制注冊制。德國、日本、新加坡、泰國等國采取這種模式。無論何種模式下，已登記注冊組織和未登記注冊組織共存是各國的一個普遍現(xiàn)象，法人登記作為一種必要的管理手段，成為政府對社會組織進(jìn)行監(jiān)管的一個重要關(guān)口。

在自行設(shè)立模式下，盡管法人登記并不構(gòu)成社會組織獲取合法性的前提，但社會組織若想獲取法人資格并對組織行為負(fù)有限責(zé)任，則必須進(jìn)行法人登記。政府透過法人登記起到了規(guī)范組織內(nèi)部治理和明晰組織法律責(zé)任的規(guī)制效果。在美國，社會組織注冊受公司法和稅法等有關(guān)法律的規(guī)范，具體方法各州不盡相同，社會組織可以自由選擇是否注冊，不注冊的不具有法人資格，不能享受免稅待遇，注冊由州務(wù)卿辦公室批準(zhǔn)，然后由州司法部進(jìn)行注冊登記，頒發(fā)法人證書，州務(wù)卿辦公室對社會組織的章程進(jìn)行審定。

在登記設(shè)立模式下，法人登記作為社會組織獲得合法性的前提，事實上控制了社會組織生存的起點，它在政府對社會組織的整個管理鏈條上居于不容置疑的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。登記設(shè)立模式分為兩種，一種是單一登記制，社會組織向登記管理機關(guān)申請成立時，僅受形式審查，無須其他相關(guān)部門批準(zhǔn)，如新加坡；另一種是雙重登記制，社會組織在向登記管理機關(guān)申請登記之前，必須取得有關(guān)業(yè)務(wù)部門批準(zhǔn)，登記管理機關(guān)據(jù)其批復(fù)做出登記與否的決定，如日本。

以免稅登記為杠桿，利用經(jīng)濟激勵規(guī)范引導(dǎo)社會組織發(fā)展

無論是采取自行設(shè)立模式還是登記設(shè)立模式的國家，稅收優(yōu)惠對社會組織均具有非凡的吸引力，但除了依法豁免免稅登記的組織以外，稅收優(yōu)惠并不會自動實現(xiàn)，通常需要預(yù)先向政府申請免稅資格，進(jìn)行免稅登記。免稅資格的申請標(biāo)準(zhǔn)通常比較嚴(yán)格。在英國，以慈善為唯一目的的組織才可以獲準(zhǔn)慈善委員會的登記并自動取得免稅資格；德國法律明確規(guī)定只有具有公益目的的社會組織才能獲得免稅資格。作為一種行政許可性質(zhì)的行為，免稅登記已成為政府利用經(jīng)濟激勵對社會組織進(jìn)行規(guī)范管理的最靈敏的杠桿。

免稅登記的主體有兩類：一類是稅務(wù)機關(guān)。在日本、德國等采取登記設(shè)立模式的國家，所有符合稅收減免條件的組織，必須向稅務(wù)機關(guān)進(jìn)行申請并獲得免稅資格后，才能依法享受稅收優(yōu)惠，這種做法的特點是免稅登記與法人登記相分離，實際上形成了法人登記與免稅登記的縱向登記格局。在采取自由設(shè)立模式的美國，所有希望享受稅收優(yōu)惠的社會組織同樣也需要向聯(lián)邦稅務(wù)局申請免稅資格，由于其聯(lián)邦稅法規(guī)定任何申請免稅的實體都必須通過“組織性檢驗”才能享受免稅待遇，而進(jìn)行法人登記又是通過“組織性檢驗”的最簡便路徑，因此，它事實上也形成了免稅登記以法人登記為前提和要件的登記管理格局。由稅務(wù)機關(guān)進(jìn)行免稅登記的好處是，稅務(wù)機關(guān)通曉稅務(wù)知識，能夠在專業(yè)基礎(chǔ)上對社會組織的免稅資格做出準(zhǔn)確認(rèn)定，并將免稅資格認(rèn)定與稅收征管這兩個環(huán)節(jié)緊密地結(jié)合在一起。但其缺點在于，由于法人登記和免稅登記分開，現(xiàn)實中有著相同的法律形式且實質(zhì)上從事相同活動的社會組織，在稅務(wù)機關(guān)進(jìn)行免稅登記時可能享有完全不同的稅收待遇，不利于社會組織之間橫向的稅負(fù)公平。

另一種是稅務(wù)機關(guān)以外的專門機構(gòu)。在英國，社會組織一旦在慈善委員會登記成功，即獲得慈善組織的資格，根據(jù)該資格自動享受稅收優(yōu)惠，其特點是免稅登記與法人登記合二為一。這種做法與其獨特的慈善管理體制密切相關(guān)。英國的慈善委員會是一個綜合性監(jiān)管機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)慈善組織的登記、賬務(wù)審計監(jiān)察、信息咨詢、簽發(fā)公眾捐款許可證、對慈善組織進(jìn)行評估、對管理不善的組織做出處罰等，此外，還負(fù)責(zé)相關(guān)法規(guī)的制定和解釋。這種管理體制的特點是集中統(tǒng)一，其優(yōu)點在于：第一，慈善組織歷來比一般組織的登記門檻要高，登記程序要更嚴(yán)格，社會組織在申請登記為慈善組織時已經(jīng)經(jīng)受了政府嚴(yán)格的審查和檢驗，賦予登記成功的慈善組織自動獲得免稅資格的做法，減少了它們再向其他政府部門另行申報免稅資格這個環(huán)節(jié)，極大減輕了慈善組織的登記成本和負(fù)擔(dān)，同時客觀上也有利于整合政府資源，提高政府部門的整體工作效率。第二，免稅組織是政府監(jiān)管的重中之重，需要有一個專門機構(gòu)對其進(jìn)行全方位的監(jiān)管，將免稅資格認(rèn)定作為慈善委員會整個管理環(huán)節(jié)中的一個有機組成部分來考慮，有利于各個管理環(huán)節(jié)之間的統(tǒng)一配套和有效銜接，有利于增強政府集中統(tǒng)一監(jiān)管的力度。第三，通過一個專門組織來負(fù)責(zé)慈善組織的管理，樹立了政府大力倡導(dǎo)和高度重視慈善事業(yè)的良好形象，有利于增強慈善組織的身份自覺意識，有利于提升全社會對慈善事業(yè)的認(rèn)同和投入。

強化各部門職責(zé)與功能，構(gòu)建對社會組織的多元監(jiān)管格局

無論在哪個國家，即使是在理想狀態(tài)下，對社會組織的監(jiān)管所涉及的往往不止一個部門，通常需要構(gòu)建一個主體多元的監(jiān)管體系。從實際情況來看，各國都比較重視通過登記管理、稅收、審計、檢察、司法等多個部門形成依法監(jiān)管社會組織的合力。不同國家由于國情不同，在某方面的做法會比較突出。

美國等國主要依靠稅務(wù)機關(guān)、登記機關(guān)、審計機關(guān)、司法機關(guān)等多個部門進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)管。美國以稅收管理為重點，稅務(wù)機關(guān)通過財務(wù)報告、信息公開、財務(wù)抽查等途徑，對社會組織的免稅資格進(jìn)行認(rèn)定和更新，如果發(fā)現(xiàn)被抽查組織存在問題，將依據(jù)具體情況采取罰款、取消免稅資格等處罰措施對組織存在的問題做出處理。負(fù)責(zé)法人登記管理的州務(wù)卿辦公室可以就《美國非營利法人示范法》中規(guī)定的事項以行政手段解散法人。州首席檢察官通過調(diào)查、審計等方式對社會組織的財產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，就社會組織的違法問題以國家公訴人的身份提起訴訟等。

英國、日本和新加坡政府十分重視發(fā)揮登記管理機關(guān)的日常監(jiān)管權(quán)責(zé)。英國慈善委員會是直接向議會負(fù)責(zé)的免稅慈善組織的獨立監(jiān)管機構(gòu)。慈善委員會除了負(fù)責(zé)慈善組織的登記以外，還通過年度報表制度、審計與獨立財務(wù)檢查制度、公益募捐管理制度、訪問制度、質(zhì)詢調(diào)查制度等手段，負(fù)責(zé)對慈善組織的日常監(jiān)管，并為慈善組織提供信息、咨詢等方面的支持性服務(wù)。日本的做法是由業(yè)務(wù)主管機關(guān)負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，由于奉行業(yè)務(wù)主管機關(guān)和登記管理機關(guān)雙重登記的做法，分散在政府各個部門中的業(yè)務(wù)主管機關(guān)除了對社會組織的登記進(jìn)行審批外，還通過年度報告制度、現(xiàn)場檢查制度、行政處罰等進(jìn)行日常監(jiān)管。新加坡的做法是充分發(fā)揮社團注冊管理機構(gòu)的監(jiān)管作用，由社團注冊管理機構(gòu)負(fù)責(zé)社團的登記和日常管理，為保證社團履行公布信息、提交所得稅申報表等責(zé)任而擁有對社團的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)。值得注意的是，這些國家都很重視發(fā)揮稅收、審計、檢查、司法等部門的力量，通過多部門合作進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管。

通過各種手段為社會組織提供支持性服務(wù)

稅收優(yōu)惠既是政府監(jiān)管社會組織的重要杠桿，也是政府為社會組織發(fā)展所提供的最有力支持。稅收優(yōu)惠分為兩類：第一類，對社會組織本身的稅收優(yōu)惠。大部分國家采取行政許可的方式認(rèn)定社會組織的免稅資格，并且，對獲得免稅資格的社會組織的商業(yè)行為和非商業(yè)行為、以營利為目的的商業(yè)行為和不以營利為目的的商業(yè)行為進(jìn)行區(qū)別對待。各國的稅法法律體系不同，對社會組織的稅收優(yōu)惠亦有不同的規(guī)定。第二類，向社會組織捐贈的組織和個人的稅收優(yōu)惠。公益捐贈減免稅制度是鼓勵和推動社會捐贈的重要措施。例如英國，在公司捐贈方面，根據(jù)公司法的規(guī)定，只要在公司賬目中申明提供公益捐贈，捐贈的部分就會免去公司所得稅（約占30%）。在個人捐贈方面，英國法律規(guī)定，個人向慈善組織的捐贈可獲得免稅待遇，但免稅的對象主要不是個人而是慈善組織，因此所有的慈善組織不得不在接受捐贈后專門向政府索要退稅的部分。由于相關(guān)稅法的復(fù)雜和細(xì)密，這種獨特的減免稅制度自然催生了英國慈善援助基金會——一個利用稅法和法律等專業(yè)知識專門幫助慈善組織向政府索要退稅的中介性社會組織。目前，慈善援助基金會每年經(jīng)手的退稅金額高達(dá)10億英鎊，已經(jīng)毫無爭議地成為利用稅收制度支持英國民間公益事業(yè)的一個重要平臺。

通過財政直接撥款的做法存在于部分國家。一些國家財政直接資助的對象通常限定為由國家所創(chuàng)設(shè)的組織。在新加坡，官辦社團的領(lǐng)導(dǎo)成員由國家任命，任務(wù)由國家規(guī)定，資金也全部由國家撥給。這種直接撥款帶來的一個明顯問題是，社會組織接受國家的直接資助，行政化色彩漸濃，獨立性漸淡，易于蛻化成為“二政府”。

以購買公共服務(wù)的方式扶持社會組織，是近年來發(fā)達(dá)國家的普遍做法，也逐漸成為政府資助社會組織的主要方式。購買公共服務(wù)既包括政府將現(xiàn)有的部分職能轉(zhuǎn)移給社會，又包括從社會購買政府目前還沒有提供的服務(wù)。公共服務(wù)通常采取“公開招標(biāo)、合同運作、項目管理、評估兌現(xiàn)”的方式外包給社會組織。英國、美國、日本、德國等國家大都如此。在英國，政府每年提供給社會組織的財政資源共約33億英鎊，其中大約一半來自英國政府的博彩收益——文化部將每年博彩收益的28%，通過其下設(shè)的新機會基金和社區(qū)基金這兩個政府基金，以公開招標(biāo)的形式競爭性地分配給全國各級各類社會組織；此外，聯(lián)邦政府和地方政府的各個部門也積極在財政預(yù)算中列出專門類別用于向社會組織購買公共服務(wù)，積極扶持資助社會組織。

建立戰(zhàn)略支持框架體系將政府對社會組織的支持提升到一個全新的高度。這方面最有代表性的是英國。英國政府高度重視與民間公益組織的合作并視之為重要的合作伙伴，大力構(gòu)建了頗有戰(zhàn)略眼光的支持社會組織發(fā)展的框架體系。布萊爾政府1998年簽署了具有里程碑意義的《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》（COMPACT），從國家層面確立了政府與社會組織戰(zhàn)略合作框架，地方政府隨后也仿效簽署了一個地方版本的COMPACT。該框架協(xié)議標(biāo)志著英國聯(lián)邦政府和地方政府在與社會組織進(jìn)行合作上達(dá)成了較高的共識，這對英國社會組織的發(fā)展起到了巨大的推動作用。聯(lián)邦政府各部門以及地方政府立足于這個框架，結(jié)合各自職能為社會組織提供多樣化的支持和服務(wù)，通過各層面的公共服務(wù)購買合同等機制具體落實該框架協(xié)議中的各項指導(dǎo)性原則。英國因此也成為各國競相學(xué)習(xí)仿效的先鋒和榜樣。

通過機構(gòu)改革來強化政府對社會組織的支持。在英國，為推動民間公益事業(yè)的發(fā)展，政府不僅努力建立健全各項法規(guī)政策并簽署《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》，而且還積極主動地進(jìn)行機構(gòu)改革，從組織上推動政府各部門及各級政府與社會組織之間的合作。英國內(nèi)政部負(fù)責(zé)政府對社會組織的指導(dǎo)、推進(jìn)、支持、協(xié)調(diào)和相關(guān)法規(guī)及政策的制訂與修改，具體負(fù)責(zé)部門是下設(shè)的三個司：積極社區(qū)司、公民再造司和慈善司。慈善委員會也是內(nèi)政部下屬、但對議會直接負(fù)責(zé)的從事慈善組織登記和日常監(jiān)管的獨立機構(gòu)。

2006年，英國政府在整合內(nèi)政部活力社區(qū)理事會和貿(mào)工部社會企業(yè)處的基礎(chǔ)上，還專門設(shè)立了第三部門辦公室，透過其下設(shè)的參與組、社會企業(yè)與資助組、公共部門合作伙伴關(guān)系組、第三部門支持組、戰(zhàn)略與溝通組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)英國政府與社會組織的合作。從總體上看，英國政府已經(jīng)對社會組織形成了一個職能完備、體系健全、規(guī)范的行政管理架構(gòu)。