城市軌道交通應(yīng)急管理模式初探

曾建軍

(廣州中咨城軌工程咨詢有限公司 廣州 510030)

目前，我國已經(jīng)有28個(gè)城市已經(jīng)建成或正在開展城市軌道交通工程建設(shè)。以廣州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃為例，2010年軌道交通線網(wǎng)建設(shè)目標(biāo)是完成9條線路，總里程達(dá)到237.6 km，148座車站。根據(jù)其遠(yuǎn)期規(guī)劃，未來廣州軌道交通線網(wǎng)將完成21條線路，總里程將達(dá)到803 km。結(jié)合廣東省城際軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，至2020年廣東省城際軌道交通線網(wǎng)將達(dá)到2000 km，覆蓋整個(gè)珠三角地區(qū)。但是，隨著城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，突發(fā)事件對(duì)其運(yùn)營的影響也日益嚴(yán)重，由于城市軌道交通運(yùn)營所處環(huán)境的特殊性，加上涉及的部門眾多、技術(shù)系統(tǒng)復(fù)雜，致使城市軌道交通系統(tǒng)在遭遇突發(fā)事件時(shí)具有隱蔽性、封鎖性、人員和設(shè)備高度密集、空間和布局受限制等特點(diǎn)，一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，人員疏散和救援困難，處置不當(dāng)將產(chǎn)生巨大的人身和財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)造成重大影響。

長期以來，我國在事故預(yù)防和事故調(diào)查處理方面有著良好的基礎(chǔ)，但應(yīng)急救援相對(duì)滯后，一直是安全生產(chǎn)管理方面的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。因此，如何建立一個(gè)有效的危機(jī)控制和管理機(jī)制，提高城市軌道交通企業(yè)應(yīng)急處置能力，減少突發(fā)事件對(duì)運(yùn)營及社會(huì)的不良影響，將危害降低到最小程度，已經(jīng)成為提升城市軌道交通服務(wù)水準(zhǔn)和衡量城市軌道交通管理者工作水準(zhǔn)的重要標(biāo)準(zhǔn)。

1 國內(nèi)外城市軌道交通突發(fā)事件和應(yīng)急管理

1.1 國外城市軌道交通所面臨的安全形勢

城市軌道交通問世100多年以來，曾經(jīng)發(fā)生過多起重大突發(fā)事件，導(dǎo)致大量人員傷亡，給社會(huì)帶來了極為不利的影響。特別是近10年來，恐怖主義和社會(huì)不滿者的破壞活動(dòng)日益頻繁，城市軌道交通運(yùn)營的突發(fā)事件頻發(fā)問題(見表1)，給城市軌道交通企業(yè)的應(yīng)急管理特別是事前應(yīng)急管理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因此，建立一個(gè)完善的城市軌道交通應(yīng)急管理體系勢在必行。

表1 國外部分城市軌道交通的嚴(yán)重事故

1.2 我國政府在加強(qiáng)應(yīng)急管理方面的要求

近年來，我國對(duì)公共安全、危機(jī)管理非常重視，面對(duì)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)存在的問題，廣泛開展了對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)的研究，取得了許多很有價(jià)值的研究成果。

比如，面對(duì)重大突發(fā)公共事件，如何實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)測監(jiān)控，并快速、動(dòng)態(tài)地全面了解應(yīng)急現(xiàn)場的狀況?面對(duì)不同條件下的突發(fā)公共事件，如何科學(xué)預(yù)測其發(fā)展趨勢及后果，并快速預(yù)警?面對(duì)跨部門的重大突發(fā)公共事件，如何科學(xué)決策、綜合協(xié)調(diào)和高效處置?

2003年“非典”之后，黨中央、國務(wù)院提出了加快建設(shè)突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制的重大課題。2006年12月，《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃(審議稿)》(國辦發(fā)［2006］106號(hào))交有關(guān)部委討論，規(guī)劃中明確提出“十一五”期間，在國內(nèi)各部門現(xiàn)有專業(yè)信息與指揮系統(tǒng)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)建設(shè)國家、部門、省市三級(jí)政府應(yīng)急平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息資源整合與共享、健全信息綜合研判、指揮調(diào)度、輔助決策和總結(jié)評(píng)估等功能，形成完整、統(tǒng)一、高效的應(yīng)急管理信息與指揮協(xié)調(diào)體系。2007年9月21日，國務(wù)院下發(fā)了《國家應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)指導(dǎo)意見(試行)》(應(yīng)急辦函［2007］108號(hào))，并在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》中首次把公共安全列為重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)急管理已經(jīng)上升為國家層面上重要和長遠(yuǎn)的基本事務(wù)。因此，明確應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)是應(yīng)急管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，對(duì)于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，預(yù)防和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，減少突發(fā)公共事件造成的損失，具有重要意義。

2008年，建設(shè)部為了提升城市軌道交通行業(yè)應(yīng)急管理水平，增強(qiáng)國內(nèi)各城市軌道交通企業(yè)的應(yīng)急處置能力，委托廣州市地下鐵道總公司開展了“城市軌道交通安全預(yù)警及應(yīng)急指揮平臺(tái)”的研究。

2 國內(nèi)外城市軌道交通應(yīng)急管理狀況

當(dāng)前，國內(nèi)外部分大城市的軌道交通已經(jīng)基本成網(wǎng)，并形成了各自不同的運(yùn)營管理模式和系統(tǒng)構(gòu)成方式。調(diào)度指揮中心的設(shè)置分為分散、集中或者兩者結(jié)合等多種形式。

2.1 國外城市軌道交通企業(yè)應(yīng)急管理狀況

目前，英國倫敦地鐵、法國巴黎地鐵、加拿大多倫多、美國紐約地鐵都在進(jìn)行應(yīng)急指揮中心的建設(shè)。但是，據(jù)了解，國外的這些應(yīng)急指揮中心都是單層級(jí)管理的控制中心，沒有出現(xiàn)多層級(jí)管理的控制中心。

1)英國倫敦地鐵對(duì)150個(gè)車站的監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行了集中改造，形成分布式的系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)多條線集中的控制和管理，也可以不設(shè)集中的控制中心，因?yàn)楦鳁l線路的信息可以實(shí)現(xiàn)互通和共享，每個(gè)節(jié)點(diǎn)都可以獲得與之相關(guān)的完整信息。

2)法國巴黎地鐵設(shè)有14條路線的控制中心，集中監(jiān)控管理這些軌道線路，該控制中心還負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)控制巴黎的各種公交系統(tǒng)。

3)加拿大多倫多綜合控制中心系統(tǒng)為法國阿爾斯通公司研究開發(fā)的ICONISTM系統(tǒng)，包括 ATS和SCADA系統(tǒng)，于2003年建成。

4)美國紐約形成了一個(gè)大型的ATS系統(tǒng)，集中在一個(gè)控制中心內(nèi)，各線路底層的控制系統(tǒng)分散設(shè)置。

5)西班牙馬德里地鐵設(shè)有14條線路集中的控制中心，對(duì)線路進(jìn)行正常的運(yùn)營監(jiān)控和管理及協(xié)調(diào)，同時(shí)具有14條線路的應(yīng)急指揮功能?？刂浦行脑O(shè)有一個(gè)集中的中央控制室，采用統(tǒng)一的系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)14條線路的集中單層級(jí)監(jiān)控和管理。

2.2 我國城市軌道交通企業(yè)應(yīng)急管理狀況

目前，北京地鐵已經(jīng)建成集各線路控制中心與線網(wǎng)調(diào)度指揮中心、線網(wǎng)清分清算管理中心于一體，高度集約化的軌道交通指揮中心，形成線網(wǎng)指揮中心—線路控制中心兩個(gè)層級(jí)的管理模式。其中，線網(wǎng)調(diào)度指揮系統(tǒng)按照“只監(jiān)不控”的原則進(jìn)行建設(shè)，具有線網(wǎng)監(jiān)視、運(yùn)營協(xié)調(diào)、應(yīng)急調(diào)度指揮以及信息共享等功能。

上海地鐵建立了軌道交通網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營協(xié)調(diào)與應(yīng)急指揮中心(COCC)，該系統(tǒng)目前側(cè)重于監(jiān)控和協(xié)調(diào)指揮功能，應(yīng)急管理的功能和系統(tǒng)能力還有待進(jìn)一步強(qiáng)化。深圳地鐵正在籌建由16條線路組成的線網(wǎng)集中控制指揮中心。香港地鐵青衣控制中心，負(fù)責(zé)監(jiān)控管理7條線路，各條線路還有自己的后備控制中心。由于各線的中央級(jí)系統(tǒng)沒有整合，相互間沒有關(guān)聯(lián)，只是在模擬屏上整合了各線路的顯示信息。

廣州地鐵自4號(hào)線開始，出于對(duì)運(yùn)營安全、管理方便及工程建設(shè)進(jìn)度等因素的考慮，線路各中央級(jí)系統(tǒng)設(shè)備集中設(shè)置在車輛段，將遠(yuǎn)程終端設(shè)置在區(qū)域控制中心，同時(shí)在車輛段設(shè)置集中維護(hù)監(jiān)控室，平時(shí)對(duì)中央系統(tǒng)設(shè)備進(jìn)行維護(hù)和管理，必要時(shí)可以作為后備控制中心。分散設(shè)置各線中央級(jí)系統(tǒng)設(shè)備，降低了集中設(shè)置帶來的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了中央級(jí)系統(tǒng)設(shè)備與實(shí)際控制中心分離的方式，為地鐵運(yùn)營安全創(chuàng)造了有利條件，積極構(gòu)筑以線路(區(qū)域)控制中心、線網(wǎng)控制指揮中心、城市軌道交通安全預(yù)警與應(yīng)急指揮平臺(tái)為核心的三級(jí)應(yīng)急指揮管理體系。目前，廣州城市軌道交通安全預(yù)警與應(yīng)急指揮平臺(tái)的建設(shè)已經(jīng)完成招標(biāo)，正處于建設(shè)階段。

部分城市軌道交通應(yīng)急管理模式的特點(diǎn)和優(yōu)缺點(diǎn)見表2。

表2 部分城市地鐵應(yīng)急管理模式的特點(diǎn)和優(yōu)缺點(diǎn)

3 城市軌道交通應(yīng)急指揮體系建設(shè)

為確保城市軌道交通發(fā)生突發(fā)事件時(shí)能快速調(diào)配各方力量、資源，就需要強(qiáng)化應(yīng)急管理的權(quán)威，突破區(qū)域和部門間的限制，高度整合各方面的資源進(jìn)行搶險(xiǎn)救災(zāi)。

3.1 城市軌道交通應(yīng)急管理指揮體系的構(gòu)成

根據(jù)我國城市軌道交通應(yīng)急管理的現(xiàn)狀，建議采用集權(quán)式工作模式，建立城市軌道交通應(yīng)急管理指揮體系，一般應(yīng)由應(yīng)急指揮中心(應(yīng)急平臺(tái))、線網(wǎng)控制中心(TCC)和各線路控制中心(OCC)等3個(gè)層次構(gòu)成(見圖1)。

3.2 城市軌道交通應(yīng)急平臺(tái)的功能與定位

城市軌道交通應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)是應(yīng)急管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，對(duì)于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，預(yù)防和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，減少突發(fā)公共事件造成的損失，具有重要意義。

圖1 軌道交通應(yīng)急管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

應(yīng)急平臺(tái)是以公共安全科技和信息技術(shù)為支撐，以應(yīng)急管理流程為主線，軟硬件相結(jié)合的突發(fā)公共事件應(yīng)急保障技術(shù)系統(tǒng)，是實(shí)施應(yīng)急預(yù)案的工具;具備風(fēng)險(xiǎn)分析、信息報(bào)告、監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、綜合研判、輔助決策、綜合協(xié)調(diào)與總結(jié)評(píng)估等功能。能動(dòng)態(tài)生成優(yōu)化的綜合協(xié)調(diào)方案和資源調(diào)配方案，形成實(shí)施應(yīng)急預(yù)案的可視化實(shí)戰(zhàn)指南。

1)應(yīng)急平臺(tái)不僅僅是信息平臺(tái)。信息平臺(tái)只能提供過去和現(xiàn)時(shí)的狀態(tài)數(shù)據(jù)，而應(yīng)急平臺(tái)需要提供未來災(zāi)害發(fā)展趨勢、預(yù)期后果、干預(yù)措施、應(yīng)急決策、預(yù)期救援結(jié)果評(píng)估，以及全方位監(jiān)測監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)潛在威脅。

2)應(yīng)急平臺(tái)不僅僅是指揮平臺(tái)。應(yīng)急平臺(tái)是為應(yīng)急管理服務(wù)的，包括平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)，能對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行科學(xué)預(yù)測和危險(xiǎn)性評(píng)估，能動(dòng)態(tài)生成優(yōu)化的事故處置方案和資源調(diào)配方案，形成實(shí)施應(yīng)急預(yù)案的交互式實(shí)戰(zhàn)指南。

3.3 城市軌道交通應(yīng)急指揮中心的功能與定位

城市軌道交通應(yīng)急管理體系，致力于提高城市軌道交通應(yīng)急指揮中心在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)的快速響應(yīng)、科學(xué)決策、聯(lián)動(dòng)指揮與及時(shí)處理的能力，支持跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的聯(lián)合救援行動(dòng)。

1)城市軌道交通應(yīng)急指揮中心在應(yīng)急管理體系中的定位是:以解決生產(chǎn)實(shí)際問題為核心，以解決企業(yè)宏觀應(yīng)急事件為目的，以實(shí)現(xiàn)與外部承上啟下的管理為目標(biāo)，主要服務(wù)于值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理工作。

2)城市軌道交通應(yīng)急指揮中心在應(yīng)急管理體系中的職責(zé):使用者通過單一的、優(yōu)化的人/機(jī)界面，就可以實(shí)現(xiàn)方便和更有效的管理;可以了解突發(fā)事件的全面信息，并建立全方位的聯(lián)系;線網(wǎng)內(nèi)外的各方可以通過一個(gè)統(tǒng)一的接口聯(lián)系;在建立和制訂各種方案及對(duì)人員定期訓(xùn)練的基礎(chǔ)上，集中技術(shù)手段，有效地支持應(yīng)急事件的處理。

發(fā)生事件時(shí)，城市軌道交通應(yīng)急管理指揮中心代表政府行使指揮權(quán)，在應(yīng)急處理的組織里擁有最高權(quán)力，指揮線網(wǎng)控制中心和各線路控制中心，啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。城市軌道交通應(yīng)急管理指揮中心的處置原則是有利于集中調(diào)度內(nèi)部和外部救援資源，指揮現(xiàn)場救援指揮部盡快恢復(fù)運(yùn)營，避免突發(fā)事件擴(kuò)大。在這個(gè)結(jié)構(gòu)下，各線路OCC和線網(wǎng)控制中心都成為應(yīng)急指揮中心指揮下的線路和線網(wǎng)資源、設(shè)備的監(jiān)控和管理機(jī)構(gòu)，其職能是監(jiān)控應(yīng)急救助行動(dòng)的進(jìn)展。在應(yīng)急救助方案中，負(fù)責(zé)線網(wǎng)各運(yùn)營功能的管理，包括電力管理、行車調(diào)度、FAS系統(tǒng)、疏散人員的設(shè)備、通信設(shè)備管理等。城市軌道交通線路控制中心與應(yīng)急指揮中心比較見表3。

表3 區(qū)域(線路)控制中心與應(yīng)急指揮中心比較

4 需要進(jìn)一步解決的問題

1)要正確認(rèn)識(shí)城市軌道交通應(yīng)急管理是一個(gè)防災(zāi)減災(zāi)大系統(tǒng)，應(yīng)根據(jù)事故災(zāi)害發(fā)生的不同階段，構(gòu)建不同的防災(zāi)子系統(tǒng)，不能只著眼于事故災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)對(duì)措施。

2)集權(quán)式的應(yīng)急指揮模式，在建設(shè)過程中存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在與現(xiàn)有行政體制沖突比較大，需要進(jìn)行體制調(diào)整，理順指揮關(guān)系，在新的模式下要定義好責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系，否則協(xié)作容易出現(xiàn)問題。

3)由于軌道交通應(yīng)急指揮中心與其他專業(yè)部門間耦合程度高，特別是資源共享緊密，同樣需要做好協(xié)調(diào)關(guān)系。

5 結(jié)語

城市軌道交通作為現(xiàn)代化城市最大的基礎(chǔ)設(shè)施之一和交通系統(tǒng)的主干，是城市的生命線。建設(shè)技術(shù)先進(jìn)、功能完善的軌道交通應(yīng)急管理體系，為軌道交通應(yīng)急指揮中心和現(xiàn)場的應(yīng)急救援指揮針對(duì)突發(fā)性事件，提供信息獲取、信息共享、自動(dòng)預(yù)警、快速評(píng)估、輔助決策、命令發(fā)布、聯(lián)動(dòng)指揮等功能，實(shí)現(xiàn)提升應(yīng)急處置能力，使乘客和公眾利益得到最大限度的保障，從管理上和技術(shù)上是可行的，也能適應(yīng)當(dāng)代應(yīng)急管理形勢的需要。

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