中國流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法分析

禹雪中 馮 時(shí)

(中國水利水電科學(xué)研究院，北京100038)

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主要方式，調(diào)節(jié)利益相關(guān)者關(guān)系，減少或消除外部性的制度安排。廣義的生態(tài)補(bǔ)償既包括對(duì)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所獲得的效益的獎(jiǎng)勵(lì)或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的補(bǔ)償，也包括對(duì)造成環(huán)境污染者的收費(fèi)［1］。建立合理、規(guī)范及有效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算依據(jù)與方法，是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立和實(shí)施的關(guān)鍵要素之一。在實(shí)踐和研究兩個(gè)方面，流域生態(tài)補(bǔ)償都是比較活躍的領(lǐng)域。近年來，我國相繼有10個(gè)省份制定了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)，其中一部分省份明確了流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法。歸納已有的地方政策，并結(jié)合研究成果對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法進(jìn)行分類和分析，對(duì)推動(dòng)國家層面制定政策以及規(guī)范地方實(shí)踐活動(dòng)具有重要的意義。

1 主要省份流域生態(tài)補(bǔ)償政策基本內(nèi)容

2007年以來，在前期實(shí)踐的基礎(chǔ)上，我國浙江、福建、河南等10個(gè)省相繼發(fā)布和實(shí)施了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼摺＿@些政策大多以省人民政府規(guī)章或規(guī)范性文件的形式發(fā)布，內(nèi)容主要涉及流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、措施和管理等內(nèi)容。各省實(shí)施的規(guī)章或規(guī)范性文件的名稱、實(shí)施時(shí)間、發(fā)布部門及主要內(nèi)容見表1。

2 主要省份流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法

2．1 流域生態(tài)補(bǔ)償政策的分類

流域生態(tài)補(bǔ)償在補(bǔ)償類型上可以分為兩類:①上游地區(qū)的污染物排放量超過排污限制總量，對(duì)下游地區(qū)的水環(huán)境造成污染，上游地區(qū)應(yīng)該對(duì)下游地區(qū)進(jìn)行賠償，稱為污染賠償;②為了保護(hù)下游地區(qū)的水源區(qū)等具有特定用水功能的區(qū)域，上游地區(qū)實(shí)施了特殊的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，付出了額外成本或限制了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，下游地區(qū)應(yīng)該對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，稱為保護(hù)補(bǔ)償。

我國10個(gè)省實(shí)施的流域生態(tài)補(bǔ)償政策中，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償類型也基本是這兩種類型，只是各個(gè)地區(qū)由于區(qū)域特征和關(guān)注重點(diǎn)的差異，在流域生態(tài)補(bǔ)償政策中涉及的內(nèi)容也存在一定差異。各省實(shí)施政策涉及的補(bǔ)償類型見表2，浙江、河南和山西三個(gè)省的流域生態(tài)補(bǔ)償政策涉及了兩種補(bǔ)償類型，江蘇、河北、遼寧、陜西四個(gè)省的政策屬于污染賠償?shù)念愋?，福建、海南、山東三個(gè)省的政策是屬于保護(hù)補(bǔ)償?shù)念愋汀?/p>

表1 各省發(fā)布和實(shí)施的流域生態(tài)補(bǔ)償政策基本信息Tab．1 General information of ecological compensation policies of river basin issued and implemented in some provinces

2．2 流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法類型

在這些省級(jí)政府制定和實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償政策中，海南和陜西兩個(gè)省份的政策主要規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)、原則和主要措施等總體制度安排，沒有具體涉及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定，其他八個(gè)省的政策都有關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容。浙江、河南和山西三個(gè)省在污染賠償和保護(hù)補(bǔ)償兩個(gè)方面都提出了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法，江蘇、河北、遼寧提出了污染賠償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法，福建和山東提出了保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法。

本文對(duì)10個(gè)省份的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法進(jìn)行了分類，其中污染賠償標(biāo)準(zhǔn)核算方法分為兩種類型(A1－A2)，保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法分為三種類型(B1－B3)，這些類型的具體描述如下:

A1:各個(gè)地區(qū)按照水環(huán)境質(zhì)量低于設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的情況，扣繳一定數(shù)額的補(bǔ)償金。

A2:按照考核斷面超標(biāo)污染物通量((水質(zhì)濃度監(jiān)測值－水質(zhì)濃度控制目標(biāo)值)×斷面水量)的治理成本確定補(bǔ)償金。

B1:設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，各個(gè)地區(qū)按照水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的情況，獲得資金補(bǔ)助。

B2:設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，各個(gè)地區(qū)按照生態(tài)區(qū)位、對(duì)流域的貢獻(xiàn)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)行專項(xiàng)資金的分配;或者根據(jù)各個(gè)地區(qū)申報(bào)的環(huán)保治理項(xiàng)目，進(jìn)行專項(xiàng)資金的分配。

B3:當(dāng)飲用水水源地為跨省直轄市提供飲用水時(shí)，下游省轄市按照年度用水量扣繳水源地生態(tài)補(bǔ)償金(下游省轄市每年度利用水量×單位水量的補(bǔ)償額度)，全額補(bǔ)償給上游飲用水水源地省轄市。

對(duì)于兩種補(bǔ)償類型，制訂污染賠償標(biāo)準(zhǔn)核算方法的省為6個(gè)，制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法的省為5個(gè)。污染賠償類型中，屬于A1和A2類型的省份的個(gè)數(shù)均為3個(gè);保護(hù)補(bǔ)償類型中，屬于B1、B2和B3類型的省份個(gè)數(shù)分別為2、2和1個(gè)。各種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法的分類見表2。

表2 各省政策中關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償類型及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法的分類Tab．2 Classification of ecological compensation types and calculation methods of ecological compensation standard

在污染賠償方面，按照出境斷面水質(zhì)超標(biāo)情況扣繳補(bǔ)償金的方法，補(bǔ)償金數(shù)額一般是根據(jù)出境污染物濃度超標(biāo)倍數(shù)而定(污染物指標(biāo)基本為化學(xué)需氧量)，例如遼寧省規(guī)定遼河干流超標(biāo)0．5倍及以下，扣繳50萬元，每遞增超標(biāo)0．5倍以內(nèi)(含0．5倍)，加罰50萬元，河北省還根據(jù)入境斷面是否超標(biāo)規(guī)定了相應(yīng)的核算方法。

在保護(hù)補(bǔ)償方面，環(huán)境保護(hù)保護(hù)專項(xiàng)資金補(bǔ)助(B1)和分配(B2)兩種方法的差異主要體現(xiàn)在前者建立了與本地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量狀況的聯(lián)系，而后者是一種環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目資金的分配方式。例如，浙江省規(guī)定，凡市、縣(市)主要流域各交界斷面出境水質(zhì)全部達(dá)到警戒指標(biāo)以上的，給予100萬元的獎(jiǎng)勵(lì)資金補(bǔ)助。山東省規(guī)定，根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)各環(huán)境保護(hù)主體為實(shí)施國家和省環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、污染減排計(jì)劃而做出的貢獻(xiàn)和付出的額外成本，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。河南省的核算方法(B3)體現(xiàn)了下游受益區(qū)域補(bǔ)償上游區(qū)域的原則，并且反映了水源地下游地區(qū)受益程度的差別。

3 流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法的分類與分析

3．1 流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法的分類

流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法最重要的作用是確定生態(tài)補(bǔ)償支付方和接受方之間的補(bǔ)償量和分配，其中補(bǔ)償量的大小是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此本文以生態(tài)補(bǔ)償量的確定依據(jù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法分類的基礎(chǔ)。

為了全面反映流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法的類型，本文對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償政策和研究兩個(gè)方面涉及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法的內(nèi)容進(jìn)行了分類，結(jié)果如圖1所示。首先，流域生態(tài)補(bǔ)償分為污染賠償和保護(hù)補(bǔ)償兩種類型，對(duì)于這兩種補(bǔ)償類型，都可以從成本或價(jià)值的角度對(duì)補(bǔ)償量進(jìn)行核算。對(duì)于污染賠償，可以根據(jù)超過允許排放量的污染物治理成本確定上游地區(qū)應(yīng)該給予下游地區(qū)的補(bǔ)償量，或者根據(jù)污染物超標(biāo)排放對(duì)下游造成的經(jīng)濟(jì)損失確定補(bǔ)償量，這種方法可以視為根據(jù)水污染對(duì)水環(huán)境價(jià)值的影響確定賠償量。對(duì)于保護(hù)補(bǔ)償，可以根據(jù)水資源保護(hù)的直接和間接成本確定下游地區(qū)應(yīng)該支付給上游的補(bǔ)償量，也可以根據(jù)水資源保護(hù)產(chǎn)生的價(jià)值確定補(bǔ)償量。在成本或價(jià)值的角度之外，污染賠償和保護(hù)補(bǔ)償也都可根據(jù)實(shí)際的需要從其他一些角度確定補(bǔ)償量。

圖1 流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法的類型Fig．1 Types of calculation method of ecological compensation standard of river basin

3．2 流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法的分析

不同類型的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法有其自身的優(yōu)缺點(diǎn)，本文對(duì)各類方法進(jìn)行了比較和分析(見表3)。

污染賠償方面:①通過水污染治理成本的方法計(jì)算出的補(bǔ)償量核算依據(jù)充分，但是這種方法僅僅根據(jù)下游地區(qū)需要處理這些污染物需要支付的治理成本確定賠償數(shù)額，相當(dāng)于上游地區(qū)應(yīng)該承擔(dān)的污染物治理責(zé)任等價(jià)轉(zhuǎn)移給下游地區(qū)，這一方面存在下游地區(qū)無償承擔(dān)上游地區(qū)責(zé)任的不公平性，另一方面也沒有反映上游地區(qū)超過限制排污總量排放對(duì)下游地區(qū)的損害，勢必難以調(diào)動(dòng)下游地區(qū)治理的積極性，從而阻礙著水污染的有效治理［2］。目前，在污染補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法研究方面，諸多研究成果都是基于污染物處理成本確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［3－4］，政策層面的污染賠償標(biāo)準(zhǔn)核算方法也都可以視為基于水污染物處理成本的類型。地方政策中按照污染物濃度超標(biāo)倍數(shù)確定補(bǔ)償數(shù)額的方法，一定程度上也反映了治理成本的因素，因此與按照污染物通量確定補(bǔ)償數(shù)額的方法具有一定的相似性。但是，由于化學(xué)需氧量不同水質(zhì)類別的濃度限值不同，因此按照污染物濃度超標(biāo)情況確定補(bǔ)償數(shù)額在公正性方面也存在一定的問題，例如COD的Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)為20mg/L，Ⅳ標(biāo)準(zhǔn)為30mg/L，同樣超標(biāo)0．5倍的情況下，其向下游排放的超標(biāo)污染物量相差50%，但是付出的賠償金卻相同，與按照超標(biāo)污染物通量確定賠償金的方法相比較，這顯然對(duì)下游地區(qū)更加不公平。②根據(jù)水污染經(jīng)濟(jì)損失確定補(bǔ)償量的方法反映了上游超標(biāo)排污對(duì)下游的實(shí)際損害，比較符合公平性的原則，而且有利于調(diào)動(dòng)下游地區(qū)治理的積極性，但其核算方法仍不成熟，實(shí)際的可操作性不強(qiáng)，目前僅限于研究領(lǐng)域，政策層面還沒有得到應(yīng)用。③專項(xiàng)資金扣減方法是在實(shí)際應(yīng)用中出現(xiàn)的方法，方便計(jì)算和資金管理，因此適用于行政管理，但是其沒有反映出水污染的經(jīng)濟(jì)屬性(成本和損失)。

表3 各類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法比較和分析Tab．3 Comparison and analysis of different calculation methods of ecological compensation standard

保護(hù)補(bǔ)償方面:①基于水環(huán)境保護(hù)成本方法計(jì)算的補(bǔ)償量的核算依據(jù)易于利益相關(guān)者接受，但是目前核算方法仍不成熟，特別是機(jī)會(huì)成本核算的不確定性較大。在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法研究方面，大多數(shù)研究者是根據(jù)水資源保護(hù)的成本確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［5－9］，政策層面上生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金補(bǔ)助(B1)和按照用水量補(bǔ)償(B3)兩種方法可能是根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源保護(hù)成本進(jìn)行測算的結(jié)果，因此本文將其視為依據(jù)水資源保護(hù)成本進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算的類型。②水資源保護(hù)價(jià)值方法根據(jù)上游地區(qū)保護(hù)水資源所產(chǎn)生的價(jià)值作為下游地區(qū)需要支付的補(bǔ)償量，易于調(diào)動(dòng)上游保護(hù)地區(qū)的積極性，但是用這種方法計(jì)算的補(bǔ)償量過大，可能導(dǎo)致下游地區(qū)負(fù)擔(dān)較重，且計(jì)算方法不成熟，不確定性很大。因而這種方法目前僅限于研究領(lǐng)域，對(duì)于補(bǔ)償量的核算，研究者探討了多種量化的價(jià)值核算方法［10－11］。③專項(xiàng)資金補(bǔ)助或分配的方法實(shí)際上是一種項(xiàng)目資金的分配方法，是在實(shí)際應(yīng)用中產(chǎn)生的方法，易于行政管理，但是與保護(hù)成本和水資源價(jià)值都沒有直接的關(guān)系。

3．3 流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的國際政策比較

為了更加深入分析我國流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的政策，本文進(jìn)一步進(jìn)行了國內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政策的比較。國際上從20世紀(jì)70年代開始把經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的手段引入生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理，一般稱為環(huán)境服務(wù)付費(fèi)或生態(tài)服務(wù)付費(fèi)，其目標(biāo)、內(nèi)容、方式都與我國的生態(tài)補(bǔ)償制度基本相同。例如，哥斯達(dá)黎加的埃雷迪市在征收水資源環(huán)境調(diào)節(jié)費(fèi)時(shí)，以土地的機(jī)會(huì)成本作為對(duì)上游土地使用者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［12，13］。美國 Catskill/Delaware 流域?yàn)榇_保相關(guān)利益群體廣泛參與生態(tài)補(bǔ)償方案的制訂，借助競標(biāo)機(jī)制和遵循農(nóng)戶自愿原則確定與各地自然和經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種方式確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是不同責(zé)任主體協(xié)商后的結(jié)果，可以化解許多潛在的矛盾［14］。Morana等對(duì)蘇格蘭地區(qū)的居民生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц兑庠高M(jìn)行了問卷調(diào)查，并采用層次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)和選擇實(shí)驗(yàn)(Choice Experiments，CE)方法進(jìn)行了計(jì)算分析［15］。Johst建立了生態(tài)經(jīng)濟(jì)模型程序，以實(shí)現(xiàn)分物種、分功能的生態(tài)補(bǔ)償預(yù)算的時(shí)空安排，并為補(bǔ)償政策實(shí)施提供了數(shù)量支持［16］?？傮w而言，在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋头矫?，國際實(shí)踐和研究主要側(cè)重于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的流域生態(tài)補(bǔ)償;我國流域生態(tài)環(huán)境惡化和上下游生態(tài)經(jīng)濟(jì)條件差異顯著的問題都比較突出，因此生態(tài)補(bǔ)償涉及了污染賠償和保護(hù)補(bǔ)償兩個(gè)方面。對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，國外比較關(guān)注補(bǔ)償意愿的調(diào)查，大多是通過利益相關(guān)者協(xié)商的方式確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);我國相關(guān)政策一般把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化規(guī)定，以保證生態(tài)補(bǔ)償政策的可操作性。

3．4 流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政策的發(fā)展趨勢

相對(duì)而言，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法的研究工作在多樣性和前沿性方面更加突出，對(duì)于污染賠償和保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算的各種方法都有所涉及，并且提出了一些比較前沿的方法。政策層面的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法在類型上比較單一，污染賠償和保護(hù)補(bǔ)償都是基于成本進(jìn)行補(bǔ)償量的核算。這些差異符合實(shí)踐和研究工作的特點(diǎn)。

從發(fā)展的角度，現(xiàn)行政策和研究成果中比較符合生態(tài)補(bǔ)償基本原則和經(jīng)濟(jì)規(guī)律、適合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)的內(nèi)容，有可能為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算的完善和規(guī)范提供方向和依據(jù)。在污染賠償標(biāo)準(zhǔn)核算方面，政策和研究提出的方法都是以成本核算為主流，因此可以主要根據(jù)超標(biāo)污染物的處理成本確定補(bǔ)償量，在此基礎(chǔ)上，為了避免僅僅根據(jù)成本進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牟缓侠硇?，可以通過修正系數(shù)的方法在一定程度上反映水污染經(jīng)濟(jì)損失的作用。在保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方面，現(xiàn)行政策大多可以視為基于成本的方法，研究工作在成本和價(jià)值兩方面的比例基本相當(dāng)，在一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高的地區(qū)，可以嘗試采用基于價(jià)值或者成本與價(jià)值結(jié)合的核算方法。在我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾砉ぷ髦校嚓P(guān)方面協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的趨勢將會(huì)日益明顯，在這個(gè)過程中各種量化測算和調(diào)查方法可以發(fā)揮比較重要的支持作用。

4 結(jié)論

為了推動(dòng)和指導(dǎo)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施，在已經(jīng)實(shí)施的省級(jí)政策中大多規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算的內(nèi)容?？v觀政策和研究工作的成果，以生態(tài)補(bǔ)償量的確定依據(jù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法分類的基礎(chǔ)，可以把生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法劃分為成本和價(jià)值兩種基本類型。政策層面的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本是基于污染物治理成本或水資源保護(hù)成本進(jìn)行核算，而相關(guān)研究工作在成本和價(jià)值兩個(gè)方面都進(jìn)行了廣泛的探索。為了體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同時(shí)增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度的激勵(lì)作用，在今后流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政策完善的過程中，在污染賠償方面需要進(jìn)一步體現(xiàn)污染損失的作用，在保護(hù)補(bǔ)償方面需要體現(xiàn)水資源保護(hù)價(jià)值的作用。

主要應(yīng)用于指導(dǎo)實(shí)踐的政策需要考慮各個(gè)方面的因素和條件，因此往往是利益相關(guān)方協(xié)商的結(jié)果，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算也具有這種特點(diǎn)。但是，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商往往需要量化的方法提供依據(jù)或參考，因此即使政策的表現(xiàn)形式不是量化的核算方法，但是建立在量化分析基礎(chǔ)上的協(xié)商結(jié)果才更加有效。

(編輯:田 紅)

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