中國轉(zhuǎn)型期水環(huán)境治理中的政府責任研究

范倉海

(河海大學公共管理學院，江蘇南京210098)

隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，水環(huán)境問題愈益嚴重，如何有效治理水環(huán)境已引起全社會的普遍關(guān)注。水環(huán)境治理包括三層涵義:工程技術(shù)和生態(tài)學意義上的治理;行政管理層面的治理;公共管理學與政治學層面意義上的治理。本文的水環(huán)境治理是指公共管理學與政治學層面意義上的治理，是治理理論［1］在水環(huán)境治理中的應用。從這一意義上講，水環(huán)境治理涵指以政府為核心的相關(guān)利益主體，運用經(jīng)濟、法律、財政、信息等手段防治水資源污染，以改善水環(huán)境質(zhì)量及其功能的過程。由此可見，水環(huán)境治理是政府的重要責任。水環(huán)境治理實踐表明，傳統(tǒng)計劃體制下的政府環(huán)境管制模式已難以為繼，而適應市場經(jīng)濟體制的水環(huán)境治理模式有待確立。因此，明確我國轉(zhuǎn)型期水環(huán)境治理中的政府責任對于促進人水和諧，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 政府承擔水環(huán)境治理責任的依據(jù)

1．1 政府水環(huán)境治理責任是水環(huán)境公共物品屬性的內(nèi)在要求

按照公共物品理論，水環(huán)境屬于典型的公共物品。公共物品的非競爭性、非排他性和效用的共享性，使其不可避免的帶來“機會主義”和“搭便車”等負的外部性。外部性意味著人們在享受水環(huán)境利益的同時，水環(huán)境治理成本的分散化;意味著水環(huán)境利益共享與水環(huán)境治理成本之間的不一致或偏離。作為公有財產(chǎn)的水環(huán)境資源由于產(chǎn)權(quán)難以界定，容易出現(xiàn)“公地悲劇”，致使水環(huán)境資源的數(shù)量和質(zhì)量急劇下降?！皳頂D效應和過度使用問題在公共池塘資源系統(tǒng)中長期存在，資源單位的可分導致了逼近公共池塘資源所生產(chǎn)的資源單位數(shù)量的極限的可能性?！瓫]有資源系統(tǒng)就不可能發(fā)生資源單位的占用。沒有公正、有序和有效的分配資源單位的方法，當?shù)卣加谜呔蛶缀醪粫袨槔^續(xù)提供資源系統(tǒng)作貢獻的動機。”［2］這也正如制度學家奧爾森在分析集體行動的邏輯時所指出的一樣:個體的理性行動最終導致集體的非理性結(jié)果。

水環(huán)境的外部性問題，在完全市場條件下，市場機制由于其本身的缺陷很難完全實現(xiàn)公共物品的外部性問題內(nèi)部化，或者說市場機制對于這類公共物品的配置在一定程度上是低效率的?！皬哪撤N方面看，水是一種公共產(chǎn)品，這樣就不切實際地把使用者和受益者排斥在外，因此，也就不能要求對諸如改善航運、控制洪水以及減少河流污染等不易度量的收益給予支付費用。在這種情況下，私人投資不會投入。而從雙方來看，水易于發(fā)生‘市場失效’，這意味著公共參與的必要”［3］。因此，解決水環(huán)境公共物品的外部性問題，需要通過政府或政府與市場一起采取相應的政策干預措施來實現(xiàn)外部性問題內(nèi)部化，從而實現(xiàn)私人成本與私人收益、社會成本與社會收益之間的一致性?！罢胸熑螢槿窀ｌ韺λh(huán)境進行管理，以承擔保護公共利益的責任”［3］。

1．2 政府水環(huán)境治理責任是現(xiàn)實水環(huán)境問題治理形勢的客觀要求

當前，我國水環(huán)境問題日趨嚴峻。根據(jù)《2007年中國環(huán)境狀況公報》，在197條河流的407個斷面中，Ⅰ－Ⅲ類、Ⅳ－Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為49．9%、26．5%和23．6%。其中，珠江、長江總體水質(zhì)良好，松花江為輕度污染，黃河、遼河、淮河、海河為重度污染。此外，滇池、太湖等湖泊流域也遭到嚴重破壞，農(nóng)村水環(huán)境問題日益突出。許多水環(huán)境污染事件已對社會生產(chǎn)生活秩序以及社會穩(wěn)定帶來嚴重影響，如:2005年的“松花江污染事件”、2007年的“太湖藍藻事件”以及其他資源開發(fā)利用過程中帶來的水污染事件等。水環(huán)境惡化的客觀形勢表明，單純依靠非政府組織、盈利組織、媒體以及公民個人等社會力量或借助市場機制手段已不能從根本上使水環(huán)境問題得到有效控制和治理，而迫切要求作為公共利益的維護者、提供者的政府作出有效回應，以增進人們的環(huán)境整體利益。“政府在界定、理解和回應環(huán)境問題上將是不可或缺的，并在解決環(huán)境問題方面仍然起關(guān)鍵作用”［4］。“環(huán)境保護是政府的責任”［5］。

2 現(xiàn)階段政府承擔的水環(huán)境治理責任

政府在計劃時期充當了環(huán)境保護的主導者，承擔了過多責任和義務［6］。在計劃向市場的過渡時期，由于計劃體制的殘存以及責任分擔機制的缺失，各級政府仍承擔著大量環(huán)境責任［7］。從現(xiàn)階段看，政府主要承擔了以下水環(huán)境治理責任:

2．1 財政責任

所謂財政責任是指水環(huán)境治理中政府應該承擔的財政支出或環(huán)境治理投資責任。水環(huán)境治理的投資渠道主要有國家(政府)投資、污染者負擔、受益者負擔、自發(fā)性負擔、經(jīng)濟誘導、國際合作與援助等。但水環(huán)境問題的復雜性、廣泛性、綜合性、公益性特點決定只有政府才能全面承擔其治理責任，水環(huán)境的治理費用也主要是政府投資或政府的財政支出。特別是對于污染成本和社會損失難以估量的污染行為，或者污染和受害情況難以預測，通過自我救助或其他途徑難以實現(xiàn)的不可預見性污染，國家財政進行環(huán)保投資尤為重要。

目前，我國水環(huán)境治理資金主要來源中的“基礎建設中的‘三同時’”環(huán)保資金和“更新改造”投資中的環(huán)保資金，主要是通過行政力量介入企業(yè)(國有企事業(yè)單位)投資從而實現(xiàn)環(huán)保投資的，嚴格意義上講也屬于國家的財政支出［8］。而“污染處理專項資金”和“環(huán)保部門自身的建設投資”則直接來源于財政支出。盡管近年來也通過市場機制、國際合作等方式籌集相關(guān)治理資金，但國家籌資仍是水環(huán)境治理的主要資金來源。

2．2 制度責任

所謂制度責任是指在水環(huán)境治理過程中作為治理制度供給方的政府應該承擔的責任。按照道格拉斯．D．諾斯的觀點，由于制度是集體選擇的結(jié)果，是一種稀缺資源，合理的制度更是如此。制度具有激勵功能和導向功能，一項制度設計能否達到預期目標，取決于制度執(zhí)行的交易成本。水環(huán)境問題的產(chǎn)生從根本上說是制度因素造成的，亦即人們在開發(fā)利用水資源過程中政府所設計的制度存在缺失或缺陷?？梢哉f，違反環(huán)境制度的交易成本較低是當前人們?nèi)鄙偎h(huán)境保護意識的主要誘因。據(jù)調(diào)查:高污染企業(yè)每噸廢水的治理成本一般在1．2－1．8元，偷排的凈收益往往能達到每日幾萬元，而環(huán)保部門最高罰款限額僅為10萬元，這種比較收益驅(qū)使著不少企業(yè)寧愿認罰也不愿治污［9］。從國外情況看，提高環(huán)境交易成本是進行環(huán)境保護和治理的重要途徑。因此，設計合理的激勵與約束相容制度對于水環(huán)境保護和治理至關(guān)重要。“通過架構(gòu)和完善水環(huán)境保護的各項法規(guī)，加強對排污者經(jīng)濟處罰、行政制裁以及刑事責任的綜合整治，以提高其環(huán)境交易成本”［9］。而供給這些制度是政府不可推卸的責任。

在計劃體制下，由于各種原因，我國水環(huán)境保護意識薄弱以及相關(guān)法律制度建設相對滯后，水環(huán)境治理制度的制定也主要是政府來承擔。自1979年之后，我國政府部門相繼頒布了一系列水環(huán)境保護和治理方面的政策文件，已構(gòu)成水環(huán)境保護和治理的現(xiàn)行制度大體框架，多以《辦法》、《通知》、《規(guī)定》、《批復》、《意見》等形式出現(xiàn)。毫無疑問，就數(shù)量上看，中國政府在規(guī)范制度方面承擔的重要責任和扮演的重要作用是其它任何國家都無法比擬的。但規(guī)則的規(guī)范層次、效力和嚴密性、權(quán)威性、嚴肅性仍需要提高。

2．3 監(jiān)管責任

所謂監(jiān)管責任是指政府在水環(huán)境保護和治理的監(jiān)督、管理以及制度實施過程中應承擔的責任。有效的制度首先是可實施的，進而是實施后能達到設計目標的制度。水環(huán)境保護和治理制度的良性運行，水環(huán)境管理中各種宏觀利益關(guān)系的正確處理，均需要建立健全水環(huán)境監(jiān)控機制。此外，水環(huán)境作為公共性產(chǎn)品，以及人們追求公平、公正的環(huán)境利益也需要政府加強對水環(huán)境的監(jiān)管。盡管在市場條件下，水環(huán)境治理呈現(xiàn)主體多元化、治理手段間接化等特點，但是絕大多數(shù)國家或地區(qū)都是由政府部門承擔水環(huán)境治理的監(jiān)管責任。即使在水環(huán)境管理較為發(fā)達、社會化程度相對較高的美國、英國等國家，也強調(diào)政府對水環(huán)境實施監(jiān)管。只有切實執(zhí)行水環(huán)境保護和治理的相關(guān)制度，把各項制度落實到實處，才能達到水環(huán)境治理的預期目標。目前，實施水環(huán)境監(jiān)管的主體有政府環(huán)境部門、社會組織、個人以及大眾傳媒等。由于社會組織、個人、大眾傳媒等環(huán)境監(jiān)管力量的分散性、非專門性和非常態(tài)性，環(huán)境監(jiān)管責任仍主要由政府承擔。但政府水環(huán)境監(jiān)管“無動力、無能力和無壓力”［10］的問題突出。

2．4 社會整合責任

在傳統(tǒng)計劃體制中，政府是“萬能”政府，凡事都由政府出面負責管理［11］。隨著公民社會的興起，以及公民環(huán)境權(quán)利意識的增強，更多的盈利性組織、非政府組織、個人逐漸加入到環(huán)境保護和治理當中，以維護自身的水環(huán)境利益，逐步形成了水環(huán)境保護和治理的多中心公共治理體制。依照公共治理理論，水環(huán)境治理是多元主體參與的治理，其主體可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)。水環(huán)境治理也意味著政治國家與公民社會之間、政府與非政府之間、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)之間在水環(huán)境保護及治理上的合作與良性互動。但政府在水環(huán)境多中心公共治理體制中居于核心地位，承擔整合社會中各種水環(huán)境治理力量的責任。而要實現(xiàn)這一整合責任，關(guān)鍵在于政府在維護不同利益主體的水環(huán)境利益訴求的同時，通過各種政策引導來實現(xiàn)不同利益主體間的利益均衡，從而使分散的利益偏好轉(zhuǎn)變?yōu)檎w的利益偏好。目前，我國社會力量在水環(huán)境保護和治理的作用日益顯現(xiàn)，但也存在環(huán)保組織的數(shù)量較少、力量有限，私人盈利組織的動力不足，公眾個體力量分散化、碎片化，政府對社會環(huán)境治理力量的整合力度不夠，以及相關(guān)的運作機制和制度還不完善等問題。

3 水環(huán)境治理中政府責任存在的現(xiàn)實問題

毫無疑問，政府負有水環(huán)境治理責任。但在計劃體制向市場體制的過渡時期，一方面市場機制逐步引入，并成為資源配置的重要機制;另一方面，原有計劃體制仍在繼續(xù)發(fā)揮作用，這兩種不完整體制的交叉狀況，增加了政府水環(huán)境治理的體制困難，也制約了政府水環(huán)境治理責任的界定。具體而言，目前水環(huán)境治理中的政府責任主要存在以下問題:

3．1 責任主體:邊界模糊

《水法》、《環(huán)境防治法》等法律法規(guī)明確規(guī)定了政府是水環(huán)境治理的主要責任主體，但在實際的水環(huán)境治理中仍存在責任不清問題:一是社會整體力量層面上，政府、市場、社會、個人等主體之間在制度設計責任、財政責任、監(jiān)管責任方面的責任邊界模糊不清，這不僅難以界定政府責任而且也不利于社會力量的成長;二是政府層面上，各級政府之間、同級政府之間以及同級政府的各部門之間在水環(huán)境管理權(quán)限分配及責任承擔方面邊界模糊，責任主體難以認定，這主要體現(xiàn)在以下三個方面:

(1)中央政府與地方政府之間的權(quán)責不明確。在轉(zhuǎn)型期，水環(huán)境管理權(quán)主要是通過委托代理關(guān)系由原來的中央集權(quán)逐漸向地方政府分權(quán)。水環(huán)境管理權(quán)力的下放和分散，在調(diào)動地方政府積極性、創(chuàng)造性的同時，也存在委托代理關(guān)系的問題。作為代理人的地方政府由于具體負責水環(huán)境管理工作，因而擁有大量水環(huán)境信息，而作為委托人的中央政府則擁有少量的相關(guān)信息。中央政府與地方政府之間存在水環(huán)境管理信息的不對稱，且因兩者之間的目標利益的差異，地方政府可能利用其信息優(yōu)勢作出不利于中央政府目標利益的決策行為，繞過中央政府的監(jiān)管或變通政策來逃避環(huán)境管理責任，出現(xiàn)“逆向選擇”和“道德風險”等問題，進而影響中央政府水環(huán)境管理目標和任務的實現(xiàn)。此外，信息不對稱也使得中央政府因不了解水環(huán)境問題的實際情況，增加了水環(huán)境治理決策失誤的風險，而造成這種決策失誤風險的責任主體則很難界定。

(2)流域內(nèi)不同區(qū)域政府之間的權(quán)責不明確。從理論上看，流域水環(huán)境的治理因其跨越不同的行政區(qū)域，流域內(nèi)的各行政區(qū)域都應是環(huán)境治理主體，都應承擔起流域水環(huán)境保護和治理的責任。但實踐中不同行政區(qū)域由于存在區(qū)位差異，在流域水環(huán)境治理的責任意識上也截然不同:處于上游的區(qū)域政府因天然的區(qū)位優(yōu)勢對水環(huán)境的保護及治理的意識和動力明顯不足，乃至弱化;而下游區(qū)域政府環(huán)境意識則相對較高，并隨著水環(huán)境的惡化而逐漸增強。因此，流域水環(huán)境的治理責任主體是誰，其責任該如何分擔等都不明確，這必然進一步助長流域內(nèi)各區(qū)域政府治理環(huán)境的消極行為。

(3)同級政府不同部門之間的權(quán)責不明確。水環(huán)境管理涉及水利、環(huán)保、林業(yè)、電力、農(nóng)業(yè)、交通、水產(chǎn)等部門，這需要明確各政府部門之間的權(quán)責關(guān)系。但實際中這些部門又存在水環(huán)境管理職能交叉的情形(如水利部門和環(huán)境部門)，導致“誰都管”、“誰都管不了”、“誰都不負責”的權(quán)力共享而責任泛化等問題。

3．2 責任分布:以“行政”為主導

一般而言，政府在水環(huán)境治理中處于主導地位，是水環(huán)境保護的發(fā)起者、促進者、監(jiān)督者和仲裁者［12］。不同國家政府主導的具體內(nèi)容和形式各異。就我國而言，所謂“政府主導”其實質(zhì)也就是“行政主導”。這主要體現(xiàn)在兩個方面:一是政府行政權(quán)力干預、部分替代立法權(quán)和司法權(quán)。把環(huán)境監(jiān)管與環(huán)境行政等同起來，把環(huán)境管理的行政手段與法制手段混在一起。不可否認，政府在水環(huán)境治理中具有重要地位，政府行政權(quán)也較立法權(quán)和司法權(quán)的行使，效率更高。但是，政府行政權(quán)力過多的涉及環(huán)境立法權(quán)和環(huán)境司法權(quán)的內(nèi)容，會導致一系列負面效應的出現(xiàn)，如制度的規(guī)范性、層次性、權(quán)威性不高。更嚴重的是，因水環(huán)境治理受政府行政權(quán)力的影響，導致環(huán)境司法執(zhí)行權(quán)受制于行政權(quán)而使環(huán)境問題得不到有效治理。比如:地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟而干預環(huán)境司法訴訟案件，以及環(huán)境訴訟案件中的“行政調(diào)停優(yōu)先”等等。二是水環(huán)境保護和治理制度的實施主要依靠政府行政力量，社會力量參與不足。環(huán)境政策的啟動首先是由政府推動，特別是中央政府認識到水環(huán)境保護的重要性，從而積極推動環(huán)境政策的實施。在西方國家，通常是居民反環(huán)境公害運動引起，迫使政府制定一系列限制污染以及補償受害者的法律法規(guī)［13］。而我國在治理水環(huán)境中大多采取“會戰(zhàn)式”的污染控制行動，主要也是依靠行政系統(tǒng)力量。相對而言，通過社會團體、公民個體實施政策為數(shù)不多。

3．3 責任履行:“越位”與“缺位”并存

我國政府在水環(huán)境治理中的責任既存在超越自身行政職能或?qū)ψ陨砺毮苋我庋由斓摹霸轿弧鼻樾?，又存在對自身應該承擔的責任履行不充分或不履行的“缺位”情形?！霸轿弧币馕吨隗w制轉(zhuǎn)軌過程中超越自身職能范圍，集中表現(xiàn)為政府行政權(quán)力對立法權(quán)、司法權(quán)以及公民環(huán)境權(quán)力的侵蝕，是政府行政權(quán)力向社會領域的不斷擴展和增強?！叭蔽弧币馕吨畬ψ约旱囊恍┍驹簇熑温男胁怀浞只虿宦男?。責任履行不充分主要體現(xiàn)在財政責任上。據(jù)測算:為實現(xiàn)“十五”環(huán)境目標，需要水污染防治投資約為2 700億元，主要用于城市污水處理基礎設施建設和技術(shù)改造，而這不包括用于農(nóng)村水環(huán)境的保護和治理資金。但通過各種融資手段能夠獲得的資金僅為2 307億元，資金缺口約為393億元［14］。而與此并存的是，政府的市場融資能力較弱，市場的水環(huán)境防治投資的規(guī)模和比例都較小，遠不能滿足水環(huán)境防治的資金需求。責任履行不充分還表現(xiàn)在監(jiān)管責任上:一是水環(huán)境保護和治理的“多龍治水”格局，導致政府在一些監(jiān)管環(huán)節(jié)上出現(xiàn)弱監(jiān)、虛監(jiān)。二是在環(huán)境行政管理執(zhí)法過程中，由于外部監(jiān)督的弱化，政府存在執(zhí)法不力、隨意性執(zhí)法等問題。三是對突發(fā)性的水環(huán)境事件的反應不力，缺乏有效的水環(huán)境公共危機管理的應急機制。

3．4 責任種類:重直接投入輕間接引導

多年來，政府在水環(huán)境治理中一味強調(diào)直接的財政投入，并且這種投入一直逐年增加。但由于對財政投入的資金流向、資金的比例劃分、資金的管理機制、資金的使用效率等缺乏系統(tǒng)考慮，水污染防治資金投入的整體效益低下，水環(huán)境治理效果與預期目標相距甚遠。如:淮河的水環(huán)境治理，政府從1995年至2004年，10年間，中央政府與蘇、魯、皖、豫等四省政府投入治理資金超過600億元，但收效甚微，流域的一些地方水污染的情形甚至較以前嚴重得多［15］。出現(xiàn)一方面政府水環(huán)境治理的財政投入嚴重不足，而另一方面現(xiàn)有資金的使用效率低下、水污染治理效果不佳的問題。導致這種情況的原因在于政府缺乏或輕視對水環(huán)境治理的間接引導，而這種間接引導對于水環(huán)境治理事業(yè)的發(fā)展是必須的。因此，政府應積極轉(zhuǎn)變過去的“行政直接參與、財政直接投資”的運營管理模式，推行環(huán)境公用事業(yè)的市場化改革，實現(xiàn)經(jīng)營主體的多元化，鼓勵和引導民間資本投資于水環(huán)境保護領域，以緩解水污染治理資金的不足。同時，政府通過市場引導和政策支持能極大地調(diào)動民間力量和社會公眾的投入和參與，為水環(huán)境保護和治理提供源源不斷的社會動力，這比依靠政府獨立的、簡單的財政投入更為強大。特別是隨著責任共擔的社會共治機制和多中心治道體制的成熟、完善，政府在處理像水環(huán)境治理的公共事務中的間接引導作用將愈益顯現(xiàn)出來。

上述政府水環(huán)境治理責任存在的各種問題，其原因主要有以下幾點:原有水環(huán)境治理體制的影響及慣性作用;政府自身的內(nèi)部性導致其在水環(huán)境監(jiān)管上的失靈;社會轉(zhuǎn)型時期制度變遷的各種因素使政府責任呈現(xiàn)過渡性特點;政府權(quán)力“統(tǒng)放失度”;新公共管理機制尚未形成等。

4 轉(zhuǎn)型期水環(huán)境治理中政府責任的合理界定

盡管理論界對于政府在水環(huán)境治理中的地位和作用存在不同的觀點，但水環(huán)境作為一種特殊的公共物品，水環(huán)境保護和治理質(zhì)量關(guān)乎民生乃至社會秩序的穩(wěn)定，是社會管理的重要組成部分，因而也是政府責無旁貸的責任。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，政府要充分利用法律法規(guī)和必要的經(jīng)濟杠桿對企業(yè)的環(huán)境行為進行監(jiān)管，借助政策資源創(chuàng)立水環(huán)境治理市場［16］。政府對水環(huán)境的治理要從“直接管控－命令型”向“自愿－間接型”轉(zhuǎn)變，要由目前的“劣治”轉(zhuǎn)向“良治”，即從獨家治理到多元治理，從黑色治理到綠色治理，從黑箱治理到透明治理［10］。

科學明確政府在水環(huán)境治理中的責任，應遵循以下四個原則:財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則;政府主導與責任分擔的原則;制度設計、監(jiān)管與實施合理分離的原則;政府引導與社會參與相結(jié)合的原則。根據(jù)這些原則，我們可以按照分類、分項、分級來構(gòu)建轉(zhuǎn)型期水環(huán)境治理中政府的應然責任框架體系，見表1。下面結(jié)合表1，對政府水環(huán)境治理責任體系進行說明。

表1 水環(huán)境治理中的政府責任框架Tab．1 Framework of government responsibility in water environment governance

4．1 分類明確水環(huán)境治理中的政府責任

分類明確水環(huán)境治理中的政府責任就是明確政府在財政責任、制度責任、監(jiān)管責任、社會整合責任中應該承擔的具體責任。

政府的財政責任。財政支持對于水環(huán)境治理至關(guān)重要，這在各種復雜因素交織的社會轉(zhuǎn)型期尤為突出。如果不增加對水環(huán)境保護的投資，因水環(huán)境造成的損失將更大［17］。政府的財政責任在于構(gòu)建穩(wěn)定的財政投入機制，為水環(huán)境治理提供資金保障。穩(wěn)定的財政投入機制包含穩(wěn)定的財政收入來源、財政支出去向、資金比例的合理劃分、資金的有效監(jiān)督管理等內(nèi)容。政府的財政責任具體為:①直接的財政支出。特別是城市大型的水污染防治設施建設投資以及當前農(nóng)村水環(huán)境治理的投資，主要靠政府的財政支出，隨著市場方法的融資和運營，政府這部分支出比例將逐漸減少;②財政補貼。主要包括對城市(特別是貧困地區(qū))污水處理廠建設予以投資補助或貸款貼息，對缺水地區(qū)的生態(tài)環(huán)境用水的補貼，對企業(yè)的污染治理、清潔生產(chǎn)進行貸款貼息等;③通過財經(jīng)轉(zhuǎn)移支付手段，支持中西部地區(qū)水生態(tài)環(huán)境建設;④承擔水環(huán)境治理相關(guān)機構(gòu)的運行費用，包括政府機構(gòu)執(zhí)行環(huán)境政策的費用以及鼓勵民間環(huán)保組織力量的建設中部分由政府承擔的費用等，但這部分資金不宜太多。

政府的制度責任。制度是水環(huán)境治理的關(guān)鍵，也是有效實施水環(huán)境監(jiān)管的重要前提。政府首先應該完善水環(huán)境治理制度體系，解決不同法律法規(guī)之間的沖突和矛盾問題。其次，適應市場經(jīng)濟要求，建構(gòu)有效的水環(huán)境治理的激勵與約束機制，充分調(diào)動各級政府及社會力量參與的積極性和主動性，克服水環(huán)境治理中的機會主義和“搭便車”行為。再次，從程序上確保這些制度的權(quán)威性、效力性和嚴肅性。

政府的監(jiān)管責任。應強化政府對水環(huán)境問題的監(jiān)督和管理責任，其原因:一是政府監(jiān)管責任對于水環(huán)境有效治理至關(guān)重要;二是現(xiàn)有水環(huán)境問題大多與政府監(jiān)管責任缺失相關(guān)。作為負有監(jiān)管責任的政府部門，應具有權(quán)威性和獨立性，以保證監(jiān)管的效力。同時，應采取以下措施強化監(jiān)管責任:一是應該遵循效能原則確定最佳政府規(guī)模，引入市場競爭機制提高政府效率，樹立先進的管理理念;二是健全法律制度、規(guī)范政府的監(jiān)管行為;三是實行水環(huán)境信息公開制度，完善水環(huán)境監(jiān)測體系。

政府的社會整合責任。國外水環(huán)境治理的實踐和研究表明，成功的水環(huán)境治理需要包括環(huán)保組織、企業(yè)、社區(qū)、公民個人等廣泛的社會公眾的參與和支持。社會公眾是水環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督者和水環(huán)境污染控制行動的參與者［18］。隨著市場經(jīng)濟體制的建立以及民主制度的發(fā)展，政府環(huán)境治理要從過去政府直接管控向引導社會力量共同參與轉(zhuǎn)變。按照治理理論的闡釋，公共治理要求政府管理體制開放，以便容納更多的社會力量［19］。政府應該培育非政府組織等社會環(huán)保力量的成長，同時與非政府組織、私營部門、媒體以及國際組織密切合作形成公私伙伴環(huán)境治理機制，并通過建立水環(huán)境信息公開披露制度、環(huán)境影響評價公眾聽證制度以及環(huán)境保護意識教育等制度措施，鼓勵和引導公眾參與水環(huán)境保護與治理，提高水環(huán)境治理決策的效率和質(zhì)量，實現(xiàn)水環(huán)境的社會共治。

4．2 分項明確水環(huán)境治理中的政府責任

水環(huán)境問題主要包括工業(yè)水污染防治、農(nóng)業(yè)水污染防治、城市生活污水治理、流域和區(qū)域水環(huán)境治理等內(nèi)容。政府應根據(jù)水污染防治領域的不同特點，相應地承擔不同的責任，見表2。

政府在工業(yè)水污染防治中的責任。這類水污染防治的投資主體都是工業(yè)企業(yè)，政府部門投向工業(yè)水污染防治的資金比例較小，一般只對其補充性、支持性投資。政府的責任是按照“誰污染、誰治理”原則履行環(huán)境監(jiān)管責任。

表2 政府在不同水環(huán)境污染領域的治理責任Tab．2 The governance responsibility of government in different water pollution fields

政府在農(nóng)業(yè)水污染防治中的責任。由于對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村各類面源污染演變的內(nèi)在規(guī)律與危害性認識不足，以及對治理技術(shù)和治理手段的不了解。特別是面源污染的責任主體界定與產(chǎn)權(quán)明晰困難，且市場功能在農(nóng)村水環(huán)境治理中的不足。強制要求農(nóng)村集體或農(nóng)戶履行污染防治責任，需要極高的監(jiān)管成本。因此對這一類水污染主要是依靠政府來承擔，為其提供資金補貼和技術(shù)支持。

政府在城市生活污水治理中的責任。城市生活污水治理具有公益性，其治理主體主要是政府。在美國、英國等西方發(fā)達國家，生活污水處理系統(tǒng)建設及管理的絕大部分資金是由各級政府投入的。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，一些企事業(yè)單位和個人開始進入生活污水處理行業(yè)，生活污水治理的投資主體呈現(xiàn)多元化態(tài)勢。

政府在流域/區(qū)域水環(huán)境治理中的責任。流域或區(qū)域水環(huán)境的公共性以及由此產(chǎn)生的外部性問題，要求政府一方面加強流域或區(qū)域水環(huán)境防治的監(jiān)管責任，另一方面對造成水污染的企業(yè)處以環(huán)境稅處罰，實現(xiàn)其外部性問題內(nèi)部化。

4．3 分級明確水環(huán)境治理中的政府責任

分級明確水環(huán)境治理中的政府責任就是明確中央政府和地方政府之間的責任。

中央政府的水環(huán)境治理責任。中央政府從宏觀層面就全國水環(huán)境治理問題提出并制定指導性的規(guī)定，對地方政府的水環(huán)境治理進行監(jiān)管。具體包括:構(gòu)建全國性水環(huán)境治理的體制框架;根據(jù)水環(huán)境狀況，制定水環(huán)境治理的總體戰(zhàn)略;對水資源進行整體規(guī)劃并合理布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);設計環(huán)境治理激勵制度及環(huán)境管制標準;承擔污染控制和管理技術(shù)的開發(fā)責任;監(jiān)督地方政府的環(huán)保工作，特別是環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管;建立中央污染防治專項資金，并且資金的支持力度應足以刺激地方政府積極治理水環(huán)境污染等［20］。

地方政府的水環(huán)境治理責任。地方政府是水環(huán)境保護和治理的直接主體，應承擔起水環(huán)境治理的組織實施責任，控制污染物排放和轄區(qū)內(nèi)水質(zhì)變化。地方政府財政主要彌補中央政府財政不足，以保證水環(huán)境治理中的各種設施正常運營。

(編輯:劉呈慶)

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