構(gòu)建良好投資環(huán)境 吸收引進(jìn)民間資本 推動(dòng)中部基礎(chǔ)建設(shè)

劉培紅

摘 要：政府創(chuàng)造良好環(huán)境是民間資本介入中部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要保證。加強(qiáng)引導(dǎo)作用、發(fā)揮調(diào)控職能、堅(jiān)守誠(chéng)信觀念、改善投資環(huán)境、提供必要服務(wù)、實(shí)行有效監(jiān)管，是支持民間資本介入必不可少的政府手段。

關(guān)鍵詞：民間資本 中部 基礎(chǔ)設(shè)施 政府環(huán)境

中圖分類號(hào)：F830.59 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2011）06-193-02

隨著“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要的制定，中部崛起、中部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將再顯新高。但建設(shè)規(guī)模大、投資緊缺仍是困擾各級(jí)政府的難題。而中部各省由于囿于傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，一直不能將基礎(chǔ)設(shè)施的融資大膽地納入市場(chǎng)。從國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府完全可以實(shí)現(xiàn)融資主導(dǎo)作用，完成對(duì)民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的引導(dǎo)和轉(zhuǎn)化。所以，中部各省要徹底解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，大膽地將吸引民間資本列入地方基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，同時(shí)加快政府職能轉(zhuǎn)變，借鑒東部成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)市場(chǎng)化改革進(jìn)程，為民間資本的介入創(chuàng)造一個(gè)良好環(huán)境和氛圍。

一、加強(qiáng)引導(dǎo)作用

1.弱化政府投資的主導(dǎo)地位。中部各省應(yīng)從經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中逐漸退出，讓更具活力和效率的民間資本參與建設(shè)，是中部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

2.加強(qiáng)政策引導(dǎo)。由于基礎(chǔ)設(shè)施公共性的存在和市場(chǎng)功能缺陷、市場(chǎng)配置機(jī)制失靈等原因，導(dǎo)致微觀經(jīng)濟(jì)主體在實(shí)施投資行為中，或出于自身效益考慮，或缺乏宏觀戰(zhàn)略眼光，投資集中于高回報(bào)率的項(xiàng)目上，造成基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的過(guò)冷或過(guò)熱，形成不合理、不平衡的投資結(jié)構(gòu)。為此，中部各省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的方針，一方面放寬準(zhǔn)入限制，另一方面創(chuàng)造較為寬松的體制和政策環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)民間資本必不可少的政策導(dǎo)向。具體應(yīng)從主管項(xiàng)目審批、重點(diǎn)建設(shè)及竣工工程驗(yàn)收等微觀活動(dòng)轉(zhuǎn)到制定政策、調(diào)節(jié)增長(zhǎng)和供求以及提高宏觀效益等方面上來(lái)；對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的未來(lái)需求進(jìn)行有效預(yù)測(cè)和總體布局規(guī)劃，制定中長(zhǎng)期規(guī)劃，消除市場(chǎng)的盲目性，避免重復(fù)投資和局部過(guò)剩；建立和完善融資的宏觀管理體制和調(diào)節(jié)機(jī)制等。

3.加強(qiáng)資金導(dǎo)向。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，民間資本看中的是政府資本背后的政府信譽(yù)和行政手段，希望在解決征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障等方面得到支持，而政府則希望得到民間資本及其運(yùn)作的高效率，所以中部各省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所投入的財(cái)政資金，不應(yīng)局限于自身的投資收益，而應(yīng)當(dāng)成為一種對(duì)民間資本的誘發(fā)性投資，激發(fā)被壓抑的民間資本潛力。如在118億元的杭州灣大橋建設(shè)中，政府投資有意讓位于民間投資0.52個(gè)股份占比；甬金高速公路寧波段2.3億美元的總投資，政府資金占比10％；寧波繞城高速公路36億元的總投資中，政府資金占比20％，政府資金真正起到了示范和引導(dǎo)作用。

二、發(fā)揮調(diào)控職能

從調(diào)控對(duì)象上看，由于基礎(chǔ)設(shè)施大多涉及壟斷，為了防止經(jīng)營(yíng)者濫用壟斷權(quán)利遏制潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和損害消費(fèi)者權(quán)益，中部各省應(yīng)在其服務(wù)質(zhì)量等方面進(jìn)行一定的調(diào)控。對(duì)相互間具有替代性的自然壟斷領(lǐng)域，中部各省可運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)為行業(yè)間提供競(jìng)爭(zhēng)方便而限制競(jìng)爭(zhēng)。如電信業(yè)中的有線電話、可移動(dòng)無(wú)線通訊、微波通訊以及衛(wèi)星通訊間競(jìng)爭(zhēng)；交通業(yè)中的鐵路、公路、航空和水運(yùn)可替代性競(jìng)爭(zhēng)等等。從調(diào)控的方式上看，中部各省主要是以協(xié)議中若干條款的核準(zhǔn)作為調(diào)控手段，使基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目既能對(duì)民間資本產(chǎn)生足夠的吸引力，又能以較低的價(jià)格為公眾服務(wù)，做到生產(chǎn)者與消費(fèi)者雙贏。當(dāng)投資回報(bào)率偏高時(shí)，中部各省一是直接壓低產(chǎn)出服務(wù)的價(jià)格，二是規(guī)定“準(zhǔn)許利潤(rùn)”的上限，超過(guò)這一上限就必須降價(jià)；當(dāng)投資回報(bào)率偏低時(shí)，一是提高產(chǎn)出服務(wù)的價(jià)格，二是給予財(cái)政補(bǔ)貼，三是給予補(bǔ)償?shù)?。同時(shí)，中部各省可以在雙方平等互利的基礎(chǔ)上采用回購(gòu)的方法，來(lái)保證民間資本的利益。

三、堅(jiān)守誠(chéng)信觀念

基礎(chǔ)設(shè)施有著特殊的風(fēng)險(xiǎn)特征，所以民間資本的介入尤為重視防范風(fēng)險(xiǎn)；但從實(shí)際來(lái)看，政府的信用風(fēng)險(xiǎn)甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。從投資角度來(lái)講，民間資本介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)際上是與政府建立起一種合作關(guān)系，共同保證其正常建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的向前發(fā)展，雙方應(yīng)當(dāng)是同一目標(biāo)下的合作。為此，中部各省必須認(rèn)真樹(shù)立誠(chéng)信形象，以良好的誠(chéng)信來(lái)吸引和維護(hù)民間資本的介入；絕不能因引資心切輕易允諾優(yōu)厚條件而不能兌現(xiàn)，或因一時(shí)的利益驅(qū)動(dòng)而采取欺騙手段來(lái)對(duì)待民間資本，否則將會(huì)極大地打擊投資者的信心和積極性。

先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)很值得中部學(xué)習(xí)和借鑒。如香港政府1978年與各電力公司達(dá)成15年期的管制計(jì)劃協(xié)議，包括電費(fèi)制定、準(zhǔn)許利潤(rùn)、政府監(jiān)管等內(nèi)容，期滿后按照原協(xié)議規(guī)定繼續(xù)達(dá)成15年的新協(xié)議。1998年香港經(jīng)濟(jì)不振，政府關(guān)閉天然氣機(jī)組，同時(shí)根據(jù)協(xié)議規(guī)定給予電力公司相應(yīng)補(bǔ)償。再如寧波市大碶—西塢高速公路是政府與民間共同投資項(xiàng)目，建成后政府為了更好地發(fā)揮北侖港作用，決定減免集裝箱在該路的通行費(fèi)，但民營(yíng)投資方提出民間資本沒(méi)有理由和責(zé)任為政府行為買單；寧波市政府堅(jiān)守誠(chéng)信而為減免的通行費(fèi)付賬，兩年付費(fèi)共計(jì)1800萬(wàn)元。

四、改善投資環(huán)境

1.加快制度建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施投資大、回收期長(zhǎng)且資本壟斷，民間資本介入后沉淀性非常強(qiáng)且不可轉(zhuǎn)移，建設(shè)成本高且不可分割。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷一般是以法律形式確立的；中部各省必須要在政策法律管理制度、立法、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面給予有效保護(hù)，并承諾政策的連續(xù)性。

2.創(chuàng)造公平待遇環(huán)境。在退出競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域后，中部各省應(yīng)當(dāng)著力為民間資本的介入創(chuàng)造寬松、公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和制定嚴(yán)格的競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)則，讓所有投資者按共同的規(guī)則展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)。其一，給予民間資本、國(guó)有資本、外資同等的“國(guó)民待遇”，打破所有制界限、部門壟斷和地區(qū)封鎖。凡是允許外資和國(guó)有資本進(jìn)入的領(lǐng)域，都應(yīng)當(dāng)允許民間資本進(jìn)入，在持股比例上也不應(yīng)人為設(shè)限。其二，在具體政策上體現(xiàn)公平性。如實(shí)行平等的財(cái)政支持政策，對(duì)符合條件的建設(shè)項(xiàng)目，不論項(xiàng)目主體性質(zhì)，在安排國(guó)債資金、財(cái)政貼息資金時(shí)一視同仁；清理不公平稅負(fù)，對(duì)民間投資的國(guó)家鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在投資的稅收抵扣和減免、成本攤提等方面實(shí)行與國(guó)有投資和外商投資同等的優(yōu)惠；實(shí)行統(tǒng)一費(fèi)稅政策，避免重復(fù)征收所得稅，堅(jiān)決制止對(duì)民間投資主體的不合理收費(fèi)等。其三，在某項(xiàng)政策上優(yōu)先給予民間資本。如山西省在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域招商引資政策上提出“凡是民企、外資愿意投資的新上建項(xiàng)目，要盡量讓民企、外資搞；已建成的鐵路、高速公路和收費(fèi)公路要通過(guò)向民企、外資轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)；凡是需要政府投資或政府補(bǔ)助的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，都要積極主動(dòng)優(yōu)先引進(jìn)民企和外資”等。

3.采取優(yōu)惠和激勵(lì)政策。民間資本的流動(dòng)是以利潤(rùn)最大化為基本導(dǎo)向和動(dòng)力的，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)恰恰反而是流動(dòng)性差、預(yù)期收益低，所以政策即成為民間資本是否注入的一個(gè)決定性變量。吸引民間資本介入，采取優(yōu)惠和激勵(lì)政策是中部各省必不可少的手段之一。其一，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。實(shí)行基礎(chǔ)設(shè)施債券發(fā)行的稅收優(yōu)惠政策，給予債券購(gòu)買者減免利息所得稅的激勵(lì)政策。如免除個(gè)人投資市政債券的利息所得稅，或者將債券與個(gè)人所得稅掛鉤，居民購(gòu)買政府債券部分免稅。政府為此雖然損失了一定的利息所得稅，但可獲得資金的時(shí)間價(jià)值帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，以及由此產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)鏈上宏現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)稅收損失。其二，理順基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格機(jī)制。對(duì)于自然壟斷的產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)的價(jià)格管制，對(duì)于非自然壟斷的產(chǎn)品和服務(wù)，其價(jià)格機(jī)制應(yīng)逐步向市場(chǎng)定價(jià)過(guò)渡，由企業(yè)自主根據(jù)市場(chǎng)需求定價(jià)。其三，建立合理的補(bǔ)貼政策。對(duì)社會(huì)效益顯著而利潤(rùn)微薄的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，中部各省應(yīng)當(dāng)建立配套的收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制或?qū)嵭羞m當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，采取投資補(bǔ)貼、貸款貼息、資產(chǎn)補(bǔ)償?shù)确绞教岣唔?xiàng)目收益率。其四，對(duì)于重大項(xiàng)目或者風(fēng)險(xiǎn)較大項(xiàng)目，采取“政府投資引導(dǎo)、社會(huì)投資跟進(jìn)”方式。中部各省可以設(shè)立發(fā)展專項(xiàng)資金、示范工程等，優(yōu)先立項(xiàng)、優(yōu)先審批，并在稅收、貸款、技術(shù)入股等方面進(jìn)行全方位扶持，引導(dǎo)民間投資積極參與建設(shè)。如上海浦東新區(qū)政府每年拿出1000萬(wàn)元作為信息化建設(shè)專項(xiàng)基金，用于支持應(yīng)用項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，有效地帶動(dòng)了民間資金的跟進(jìn)投資。

五、提供必要服務(wù)

1.完善民間投資的金融服務(wù)體系。鼓勵(lì)和扶持成立民間投資信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，設(shè)立民間投資信用保證基金，建立企業(yè)貸款擔(dān)保再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，對(duì)投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)提供擔(dān)保，一旦其在經(jīng)營(yíng)中無(wú)力如期歸還銀行貸款，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)可動(dòng)用信用保證金代為還款，同時(shí)保留對(duì)企業(yè)的追索權(quán)。

2.建立多層次的資本市場(chǎng)體系。按照市場(chǎng)化運(yùn)作原理，建立產(chǎn)業(yè)投資基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金和創(chuàng)業(yè)基金，積極吸納民間資本。

3.建立規(guī)范的市場(chǎng)信息引導(dǎo)機(jī)制。加強(qiáng)收集、整理、分析和研究與民間投資的有關(guān)信息，通過(guò)建立經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)向民間投資者傳遞方針政策、法律法規(guī)、國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)信息和市場(chǎng)動(dòng)態(tài)；特別應(yīng)設(shè)立為民間投資服務(wù)的信息服務(wù)中心、技術(shù)創(chuàng)新中心、投資咨詢中心等中介機(jī)構(gòu)，專門從事民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可行性研究、開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品以及社會(huì)公共協(xié)調(diào)等配套服務(wù)，以確保民間投資能夠找到合適的投資方向和項(xiàng)目。

六、實(shí)行有效監(jiān)管

2004年世界銀行發(fā)布的《改革基礎(chǔ)設(shè)施：私有化、監(jiān)管和競(jìng)爭(zhēng)》報(bào)告指出：“有效的監(jiān)管是正確實(shí)行基礎(chǔ)設(shè)施改革最關(guān)鍵的促進(jìn)條件。監(jiān)管程序必須鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，必須是開(kāi)放的、透明的。”為此，中部各省對(duì)民間資本介入中部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行一定程度的監(jiān)管是完全必要的。如在具體項(xiàng)目招標(biāo)中，由政府組織公開(kāi)選擇特定投資者和經(jīng)營(yíng)者，為競(jìng)標(biāo)創(chuàng)造優(yōu)良秩序和良好環(huán)境；對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施，政府保留規(guī)定的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，都是切實(shí)可行的監(jiān)管手段。

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（作者單位：山西金通投資管理有限公司 山西太原 030000）

（責(zé)編：呂尚）