論BT模式下職務犯罪的預防

趙敏

摘 要：BT作為一種新型項目融資方式，近年來在我國基礎設施和公用事業(yè)項目中得到迅速引入和推廣，它在緩解政府財政資金不足，加快公用基礎設施項目建設等方面，發(fā)揮了積極作用。但由于BT模式產(chǎn)生時間較短，又是權(quán)力和資金密集的產(chǎn)業(yè)，因此在實際運用過程中經(jīng)常出現(xiàn)權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，職務犯罪高發(fā)頻發(fā)。文章在剖析BT領域中職務犯罪的特點及其成因的基礎上，主張控制職務犯罪必須堅持標本兼治，綜合治理，懲防并舉，建立健全集教育、制度、法律于一體的懲治和預防體系，以促進BT模式的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：BT（建設—轉(zhuǎn)讓）模式 職務犯罪 成因 懲治 預防

中圖分類號：DF622 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2011）06-075-02

隨著我國工程建設領域投融資體制的改革，越來越多的工程項目，尤其是基礎設施項目，開始采用建設—轉(zhuǎn)讓即BT模式進行建設。實踐中，由于目前整個行業(yè)對BT模式的認識不夠，有關(guān)立法工作還處于探索階段，致使諸多問題無據(jù)可依，職務犯罪頻頻發(fā)生。因此，加強對BT模式下職務犯罪的懲治和預防，依法保障政府投資安全，確保工程建設質(zhì)量，就成為十分緊迫的問題。

一、BT模式的產(chǎn)生及運作

隨著我國經(jīng)濟建設的高速發(fā)展和人民生活水平的日益提高，大力建設基礎設施勢在必行，但建設資金嚴重不足，如何籌集建設資金成了制約基礎設施建設的關(guān)鍵，BT模式便應運而生。BT是英文Build（建設）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設—移交”，是政府利用非政府資金來進行基礎非經(jīng)營性設施建設項目的一種新型項目融資模式。由于BT模式既能夠緩解政府有限的財政投入，又可以充分吸收民間資本投資基礎設施建設，形成新的GDP增長點，因此自20世紀90年代從廣東率先引入后，BT模式項目建設發(fā)展十分迅猛，中央和地方政府也相繼出臺了一系列政策性文件，確立了其合法地位。

BT模式的運作過程具體來說是這樣的：政府或其授權(quán)的單位通過法定程序（一般是招投標方式）選擇投資人（同時也是承建方）并與之簽訂合同，將擬建的基礎設施項目授權(quán)給后者，由其負責在工程建設期內(nèi)組建BT項目公司進行投資、融資、管理、施工總承包等工作；工程完工并通過驗收后，由政府按照合同約定的方式將投資人與該項目有關(guān)的權(quán)利購回。

作為一種新型的投融資方式，BT項目融資主要適用于非經(jīng)營性基礎設施項目和公用事業(yè)項目。由于BT模式不需要政府擔保，不增加外債，而且也不影響政府日后獲得項目的所有權(quán)；同時，在BT項目的中標人不僅能獲得工程投融資過程中的融資費用、項目管理費用等一定數(shù)額的投資回報，同時還可以獲得適當?shù)墓こ坛薪ɡ麧?，因此被地方政府在一些非?jīng)營性項目建設過程中廣泛采用，并日益受到歡迎和重視。

二、BT模式下職務犯罪的現(xiàn)狀和特征

雖然BT模式在緩解政府財政資金不足，加快公用基礎設施項目建設等方面發(fā)揮了積極作用，但重大工程建設領域歷來都是是職務犯罪的高發(fā)、頻發(fā)區(qū)。統(tǒng)計數(shù)字顯示，僅2009年9月至2010年6月，全國檢察機關(guān)立案查辦工程建設領域職務犯罪7328件8803人，其中貪污賄賂犯罪6606件7941人，涉案金額13.4億元；瀆職侵權(quán)犯罪案件722件862人。BT項目集行政管理、企業(yè)市場運作于一身，是典型的權(quán)力集中、資金密集的行業(yè)，同時B T模式又屬于新生事物，國際上也是20世紀80年代才開始的，操作模式還不成熟，相應立法也沒有跟上，職務犯罪更易頻發(fā)。因此，對BT項目進行必要的了解和監(jiān)管，對職務犯罪進行提前預防，避免BT模式的”多米諾骨牌”效應，就成為當務之急。

職務犯罪與其行業(yè)本身具有的特性密切相關(guān)。BT項目一般都具有建設工期（投資期）長，投資金額大，利潤空間大，監(jiān)管力度弱等特點，這些都易成為腐敗滋生的溫床。通過對近幾年來BT項目建設領域職務犯罪案例的調(diào)查分析，可以發(fā)現(xiàn)職務犯罪主要呈現(xiàn)以下特點：

1.大案要案頻發(fā)。BT項目作為專營政府基礎設施項目建設，投資動輒千萬元、幾億元，獲利空間彈性很大。巨額利潤勢必導致投資人（承建方）不惜一切代價爭取工程建設權(quán)，這就為權(quán)力尋租、官商勾結(jié)留下了足夠的空間。承建方往往不惜重金行賄關(guān)鍵人員，舍小利得大利，達到成功獲取工程承建權(quán)，從而獲取高額利潤的目的。權(quán)錢交易的賄賂犯罪，又存在著行為秘密，無特定被害人，偵查難度大等特點，一些犯罪分子抱持僥幸心理，在巨大的利益驅(qū)使下，不惜鋌而走險進行賄賂等職務犯罪，侵害法益。因而權(quán)錢交易現(xiàn)象日益突出，且涉案人員級別越來越高，涉案金額越來越大。

2.發(fā)案環(huán)節(jié)相對集中。BT項目中職務犯罪活動可以說貫穿于從工程立項、設計、招標到工程施工、監(jiān)理、質(zhì)檢、驗收等工程建設的全過程多個環(huán)節(jié)，但招投標仍然是貪污賄賂等職務犯罪的重災區(qū)。據(jù)四川省檢察機關(guān)統(tǒng)計，發(fā)生在招標投標環(huán)節(jié)的案件占案件總數(shù)的49.1%。應當說，自2000年招標投標法實施以來，工程建設招投標已經(jīng)形成了一套完整的程序，對招標過程的監(jiān)管也越來越嚴格。但現(xiàn)行招投標制度的設計還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，尤其是相關(guān)各方之間的私下場外交易問題還難以納入監(jiān)督視野，以致工程項目招投標成為當前所有工程建設領域商業(yè)賄賂的首要環(huán)節(jié)。

3.賄賂方法呈現(xiàn)多樣化趨勢，賄賂手段更加隱秘。當前，賄賂犯罪的方法、手段不斷翻新，花樣繁多，令人目不暇接。大多數(shù)直接以現(xiàn)金行賄受賄，有的則是贈送禮品、實物或購物卡、銀行卡，還有的以提供各種高檔消費活動和各種變相的個人費用等形式實現(xiàn)“曲線”行賄。除了這些常見的手段外，近年還出現(xiàn)了一些更加隱蔽的賄賂手段。如以不等價交易形式收受賄賂的；收受干股的；以投資理財?shù)拿x收受賄賂的；以賭博形式收受賄賂的；由特定關(guān)系人收受賄賂的等等。而且行受賄雙方多采取財物直接給付、不留書證、“一對一”單線聯(lián)系等隱蔽方式，增加了偵查機關(guān)調(diào)查取證的難度。

4.窩、串案現(xiàn)象明顯。常常是查處一個，帶出一窩，牽出一串，窩案、串案出現(xiàn)上升的趨勢。2007年以來，在四川省檢察機關(guān)查辦的306起工程建設領域行受賄犯罪案件中，窩案、串案的數(shù)量占45%。BT項目一般都是巨額資金的重點工程，牽扯制約環(huán)節(jié)較多，為使每個環(huán)節(jié)暢通無阻， 承建方往往會不擇手段對決策者、主管者、具體辦事人員（如財務人員、現(xiàn)場管理人員等）所涉環(huán)節(jié)的關(guān)鍵人員分別行賄，從而形成窩案、串案， 出現(xiàn)查辦一人帶出多人的現(xiàn)象。這些犯罪分子互相勾結(jié)、串通一氣，以犧牲國家和人民的利益為代價，大搞權(quán)錢交易，把項目建設變成為自己撈取金錢的“印鈔機”，影響極為惡劣。

三、BT模式下職務犯罪多發(fā)成因剖析

1.經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期體制不健全，為滋生腐敗提供了溫床。當前，我國正處于經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟不斷完善，但一些重點領域體制建設卻沒有跟上經(jīng)濟快速發(fā)展的步伐，既留存著計劃體制的較大弊端，也有新體制的幼稚和不成熟。工程建設領域就是如此，其市場自主決定能力較差，各環(huán)節(jié)的透明度不高，交易秩序的規(guī)范和約束還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，無序競爭的現(xiàn)象比較突出。建設工程的重大決策權(quán)又往往掌握在一個部門甚至個別領導手中，缺乏規(guī)范透明的權(quán)力運作程序和有效的內(nèi)外監(jiān)督制約機制，客觀上就使少數(shù)人有了可乘之機。在高額利潤的驅(qū)使下，行賄受賄、請客送禮，大搞權(quán)錢交易。本應是技術(shù)、質(zhì)量、信譽的競爭，卻變成了賄賂的競爭，造成了工程建設領域賄賂之風盛行，往往是明碼標價、約定俗成，成為人人皆知的“潛規(guī)則”，既擾亂了正常的經(jīng)濟活動，又腐蝕了黨員干部，損害了國家的利益，造成國有資產(chǎn)的大量流失。

2.權(quán)力過分集中，是賄賂案件高發(fā)的重要原因。在當前的經(jīng)濟體制下，計劃經(jīng)濟時期靠權(quán)力配置資源的慣性，導致行政手段仍與市場手段同時發(fā)揮作用，經(jīng)濟活動中因此滲透著權(quán)力的“魔力”，并在一定范圍和程度上起著決定性作用。而權(quán)力一旦進入市場，就會“點石成金”，破壞平等競爭的市場經(jīng)濟秩序，加上我國一些政府部門集工程立項、資金、招投標、建設、監(jiān)管、使用于一體，既當業(yè)主，又當管理者，極易形成權(quán)力壁壘，也讓想借此發(fā)財者趨之若鶩。特別是近年來工程建設市場“僧多粥少”，競爭激烈，部分建筑施工企業(yè)為了生存和發(fā)展，往往采取各種公開或隱蔽的不正當手段進行競爭和“公關(guān)”，不惜以高額回扣等重金開路，使得工程建設領域成為商業(yè)賄賂的重災區(qū)。

3.缺乏有效監(jiān)督，讓不法分子有機可乘。與權(quán)力集中相對，現(xiàn)有的監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)缺乏相對獨立性，難以發(fā)揮應有的監(jiān)督作用，給權(quán)力濫用留下了缺口。盡管我們現(xiàn)在有上級監(jiān)督、同級監(jiān)督和群眾監(jiān)督，但上級組織和基層群眾往往都很難及時了解具體情況，基本上是事后監(jiān)督；同級監(jiān)督雖了解情況最清楚、最及時，但雙重的領導體制，使得這種監(jiān)督變得軟弱無力，形同虛設。即上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太淺、下級監(jiān)督太軟、法律監(jiān)督太晚。權(quán)力的失控，使得少數(shù)領導干部可以隨意干擾工程審批、招投標的正常程序或者決定土地開發(fā)、工程建設權(quán)的歸屬。從媒體的相關(guān)報道看，許多高官的落馬也都與插手工程有關(guān)。

4.法制觀念淡薄，個人私欲膨脹。由于前幾年建筑市場的不當競爭，形成了以行賄受賄為招攬工程主要手段的不良氛圍，其流毒深遠。盡管經(jīng)歷了多次反腐敗斗爭的打擊和開展重點工程職務犯罪預防工作，但遏制的效果并不顯著。其重要原因是對一些黨員干部、工程建設中的管理人員缺乏經(jīng)常性思想道德教育、法制觀念教育以及警示教育，他們靈魂深處那種“權(quán)錢交易”的價值觀念嚴重作怪，私欲膨脹，進而抱著僥幸心理，冒險作案，最終走上違法犯罪道路。

另外，查辦和預防違法犯罪的合力不夠，也是造成職務犯罪高發(fā)的一個原因。目前刑事司法與行政執(zhí)法銜接不夠，造成資源不能共享，制約和影響了對職務犯罪的懲治和預防力度。

四、BT項目中職務犯罪的預防對策

美國學者阿密泰說過：“清除腐敗，不僅僅是挑出一個爛蘋果，而更應該檢查放置蘋果的筐子。”所以，要遏制腐敗等職務犯罪行為，必須堅持懲治、預防兩手抓，既要堅決對敢于以身試法的腐敗分子給予嚴肅查處，又要深刻反思腐敗現(xiàn)象滋生和蔓延的深層次原因，在根治和預防上下功夫。針對我國具體國情，在BT項目中預防職務犯罪可從以下幾個方面著手：

1.深化經(jīng)濟體制改革，從源頭上杜絕腐敗。最高人民檢察院職務犯罪預防廳廳長宋寒松曾分析指出：“趨利性是市場經(jīng)濟的基本特性。哪個地方漏洞多，就會有不法分子鉆空子、塞票子?！彼裕覀儽仨毷紫壬罨?jīng)濟體制改革，彌補漏洞，從源頭上推進制度防腐。深化經(jīng)濟體制改革，一是加快公共建設投資管理體制改革。對公益性和非經(jīng)營性政府投資項目，要按照投資、建設、監(jiān)管、使用相分離的原則，改革現(xiàn)行的投資管理方式，建立符合市場規(guī)則的造價審核模式，確保公共建設投資安全與收益。二是加快政府職能部門所屬事業(yè)單位的改革，使政府監(jiān)管職能與有形市場操作相分離，讓咨詢、設計、監(jiān)測、認證等機構(gòu)真正成為獨立進行市場競爭的社會中介機構(gòu)，杜絕“腐敗中介”。

2.完善市場機制，創(chuàng)建良好的市場秩序與環(huán)境。要根治腐敗這一“毒瘤”，還必須鏟除腐敗滋生的溫床，創(chuàng)造一個公平、公正的市場環(huán)境。一是要改革現(xiàn)行招投標管理體制，強化對工程建設市場的統(tǒng)一有效監(jiān)管，進一步強化建設行政主管部門的行業(yè)監(jiān)管職能，積極創(chuàng)造條件，逐步組建統(tǒng)一的有形建筑市場，對各類建設工程實行統(tǒng)一招投標。二是要完善招投標運行機制，確保招投標各環(huán)節(jié)“陽光操作”，最大限度地避免和減少招投標運作中的人為因素。三是要健全相關(guān)配套制度，切實優(yōu)化招投標制度運行環(huán)境。

3.強化監(jiān)督制約，防止權(quán)力運行失控失范現(xiàn)象。根據(jù)犯罪學理論，不受監(jiān)督的權(quán)力必將濫用。腐敗的根源在于權(quán)力失控，所以必須加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。一是完善權(quán)力運行的內(nèi)在制衡機制。按照決策、監(jiān)督、執(zhí)行三分離的原則，科學配置和分解權(quán)力，建立結(jié)構(gòu)合理、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，真正做到法治而非人治。二是構(gòu)建全方位的監(jiān)督制約機制，加強專門監(jiān)管機構(gòu)建設，改進監(jiān)控手段，不斷加強和完善對工程建設全過程的監(jiān)督管理。三是增強群眾參與和社會輿論監(jiān)督，完善政務公開制度，暢通廉政舉報渠道，推行工程建設重要事項公示制度，最大限度地發(fā)揮群眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督作用。

4.加強對BT項目的司法控制，發(fā)揮法律的威懾作用。為進一步加強和改進新形勢下的查辦和預防職務犯罪工作，最高人民檢察院專門出臺了《全國檢察機關(guān)集中開展“預防工程建設領域職務犯罪，推進社會管理創(chuàng)新”專項工作實施方案》，要求檢察機關(guān)采用各種積極方式，開展專項預防工作，防范工程建設領域職務犯罪發(fā)生。檢察機關(guān)深入預防和查辦工程建設領域職務犯罪，震攝了犯罪分子。

其次，我們也可以學習借鑒歐美發(fā)達國家對交通等政府投資項目的做法。如聯(lián)邦德國為了加強對高速公路建設的司法控制，在全國設立了聯(lián)邦高速公路工程監(jiān)理委員會，統(tǒng)一監(jiān)管監(jiān)理公司，批準其設立和運轉(zhuǎn)，并在聯(lián)邦法院專門設立了高速公路法庭，配備了懂工程的法官。我們可以效仿德國的做法，實行嚴格的司法控制程序，按照建設程序嚴格合同管理，對工程定額、工程質(zhì)量發(fā)生問題的建設項目直接訴諸法律，通過司法手段對合同規(guī)定的權(quán)利和義務進行責任劃分，依法處理有關(guān)責任單位和責任人，從而確保工程的質(zhì)量和效益。

再次，加強立法。我國應盡快出臺系統(tǒng)的預防BT模式中職務犯罪法律法規(guī)。對于重大公共項目中的競爭體制，如大型項目的招投標、政府采購等應采取陽光措施；對職務犯罪的監(jiān)督體系應以法律的形式規(guī)定各監(jiān)督系統(tǒng)、人員的工作和配合方式；鑒于職務犯罪案件發(fā)覺難度大的特點，應制定“預防控制職務犯罪偵察特別程序”，以解決此類案件的早期發(fā)現(xiàn)教育及對犯罪的調(diào)查取證。許多國家地區(qū)對特殊犯罪的偵查都有特別法律規(guī)定，如美國1968年通過的《綜合犯罪控制與街道安全法》規(guī)定，秘密監(jiān)聽適用于“賄賂政府官員罪”等12種犯罪的調(diào)查；德國刑事訴訟法有關(guān)于“監(jiān)視電信通訊”的規(guī)定；意大利刑事訴訟法典專設一節(jié)，規(guī)定“談話或通訊竊聽”。

5.加強法制宣傳和思想教育。教育是預防犯罪的最可靠的措施之一，愚昧無知是犯罪的重要條件。正如有學者指出的：當偶然性和隨意性向人的心靈提供某一不良道德現(xiàn)象的摹本時，教育起著正本清源的作用。事實證明，一些建筑行業(yè)的干部之所以走上腐化墮落的道路，都是世界觀、人生觀、價值觀出現(xiàn)了問題，因此，只有加強世界觀的改造，提高廣大黨員干部的思想道德素質(zhì)，建立其抵御各種消極腐敗現(xiàn)象的思想道德防線，才能從根本上拒腐防變。在過去的一年中最高人民檢察院成功舉辦懲治和預防瀆職侵權(quán)犯罪大型展覽，并陸續(xù)在全國各地巡展，已有55.5萬名國家工作人員參觀展覽。建立職務犯罪預防年度報告制度，積極開展工程建設領域職務犯罪專項預防活動，立足職能開展行賄檔案查詢328375次、警示教育964萬人次，取得明顯成效。

總之，預防和減少BT領域的職務犯罪是一個繁雜的系統(tǒng)工程，需要全社會共同參與，決不能奢望“畢其功于一役”，我國反職務犯罪依然任重而道遠。

（作者單位：河南司法警官職業(yè)學院 河南鄭州 450002）

（責編：若佳）