非營利組織與政府在應急管理中的合作問題研究

胡滌非，張 婷

(暨南大學應急管理學院，廣東 廣州 510632)

新中國成立六十多年以來，尤其在改革開放之后，我國公共事業(yè)取得了令世人矚目的成就。但是在取得這些成就的背后，愈來愈多的突發(fā)公共事件充斥著人們的眼球，可以說，當前我國正處在突發(fā)公共事件的多發(fā)期。突發(fā)事件具有發(fā)生的突然性、后果的不確定性、威脅的嚴重性和處置的緊迫性等特點，對于政府的傳統(tǒng)公共管理提出了巨大挑戰(zhàn)。而近年來，尤其在2008年那場牽動全國13億顆心的汶川大地震之后，有愈來愈多的非營利組織(NPO)參與到應急救災和重建工作中去，他們以專業(yè)性、快速性、靈活性滿足了受災群眾的多層次需求。這種情況的出現(xiàn)甚至讓一些樂觀的學者驚呼:“公民時代已經(jīng)到來!”然而，NPO的工作效果卻未達到人們總體期望。志愿者隊伍由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，導致災區(qū)內(nèi)資源配置無法達到最優(yōu);志愿者介入救災工作中，本著一顆熱忱的心卻辦了壞事，救人者反被救等新聞早已不新鮮。在重大災害面前，無論是政府、社會還是公民個體，力量都顯得太過單薄，只有政府、企業(yè)與非營利組織之間的密切合作，才能有效提升人類社會防災、救災、抗災的能力。

一、研究現(xiàn)狀

隨著中國NPO組織不斷發(fā)展壯大，近年來國內(nèi)關于NPO的研究也日益增多，其中部分研究聚焦于NPO與政府的合作問題，而有關NPO與政府在公共危機事件中合作的研究成果卻相對較少。國內(nèi)外已有的研究可以歸結(jié)為以下幾個方面。一是NPO參與減災防災工作的情況。多數(shù)學者認為NPO參與減災防災已經(jīng)成為一個趨勢，但存在的問題較多。林艷提出當前法律為NPO的成立設置較高的門檻，再加上與政府溝通不多及自身的缺陷，導致了 NPO參與危機管理不足。①此外，較多學者認為當前中國的NPO與政府合作尚在起步階段，存在問題較多。詹花秀從中國近二三十年NPO與政府的關系出發(fā)，認為長期以來政府習慣于“大包大攬”的作風還未轉(zhuǎn)變過來，對NPO工作有抵觸情緒，因而影響雙方合作。②二是關于NPO與政府合作中的職能定位。有學者認為NPO應當作為政府工作的補充角色。沈榮華認為由于突發(fā)事件具有不確定性、復雜性，NPO可以憑借著迅速的反應、靈活的服務和對災害發(fā)生地的熟悉，成為協(xié)助政府救災的依靠力量。③三是關于雙方未來合作方式的研究。鄧國勝基于對多元主義和法團主義的比較，從當前NPO行政化色彩較濃、缺乏獨立性的國情出發(fā)，提出以物理分離和去組織行政化的方式進行政社分離，再對政社關系重構(gòu)。在重構(gòu)過程中，由于當前NPO依賴性較強，缺乏培育機關，因此不能將政社徹底分離，而應該設立培育機構(gòu)幫助NPO轉(zhuǎn)型。④孟李娜以汶川特大地震為例，以綜合集成的思想為指導，運用物理—事理—人理系統(tǒng)方法論和旋進方法論，分別提出了 NPO—項目—政府、NPO—建議—政府、NPO—協(xié)議—政府、NPO—監(jiān)督—政府四種合作模式以及合作保障體系。⑤

通過以上的文獻梳理，我們可以看出關于NPO與政府合作問題的研究已經(jīng)有了比較豐富的成果，但仍然有一些需要進一步加強和拓展的領域。首先是缺乏NPO與政府合作問題的專門研究，現(xiàn)有的成果多為學者在研究政府危機管理問題或NPO組織時連帶提到的。其次，已有的研究成果大多采用規(guī)范研究方法進行理論探討，較少使用定量分析進行經(jīng)驗研究。針對現(xiàn)有研究的不足，本文嘗試利用定量分析的方法，通過問卷調(diào)查了解NPO與政府在公共危機事件中的合作態(tài)度，并對二者的態(tài)度進行比較研究。因此，本文要討論的問題可以歸結(jié)為:第一，NPO與政府在應急救災中的合作現(xiàn)狀如何?第二，NPO與政府過往的合作經(jīng)驗是否會對雙方未來的合作意愿產(chǎn)生影響?第三，雙方對未來的應急管理合作中存在的阻礙因素有哪些看法?

二、數(shù)據(jù)來源及問題設計

本次調(diào)查自2010年7月啟動，2011年1月完成。通過郵寄問卷、網(wǎng)絡問卷、集中填答等三種方式向廣東、重慶、河南、北京等多個地方的NPO及廣東、四川、河南、重慶等地的政府成員(來自省政府、市政府、縣/區(qū)政府、民政廳、民政局等與應急管理相關的部門)各自發(fā)放兩套問卷。從NPO回收問卷296份，其中有效問卷281份，有效率為94.93%;從政府回收問卷277份，其中有效問卷264份，有效率為95.31%。

問卷主要從三個維度進行了調(diào)查。一是對雙方“是否有過合作經(jīng)驗”進行了調(diào)查，我們提供了“無合作經(jīng)驗”和“有合作經(jīng)驗”兩個選項。二是根據(jù)情景研究方法，假設政府與NPO在未來合作中面臨“法律法規(guī)和制度保障缺乏”、“資金缺乏”、“人力資源缺乏”、“信息溝通缺乏”、“激勵機制缺乏”、“NPO自身局限”等障礙，請受訪者對這些因素可能會對雙方合作帶來的阻力進行評估。我們提供了“阻力非常大”、“比較大”、“一般”、“比較小”、“沒有阻力”五個選項。三是就“未來雙方合作信心如何”向NPO與政府提問，以測量雙方的合作意愿。我們提供了“非常沒信心”、“沒信心”、“一般”、“有信心”、“非常有信心”五個選項?！笆欠裼羞^合作經(jīng)驗”問題為二分變量，我們對選擇“無合作經(jīng)驗”的賦值“0”，“有合作經(jīng)驗”的賦值“1”。其他的問項均按照李克特量表的賦值方法依次賦值“1”、“2”、“3”、“4”、“5”。

三、資料分析

1.雙方合作情況及合作信心分析

本次調(diào)查的281個NPO及264個政府成員中，有83個NPO成員與政府有過合作或接觸，占29.54%，有104個政府成員與NPO有過合作或接觸，比例高于NPO近十個百分點，為40.31%。雙方對合作結(jié)果的評價良好，認為合作大多是成功的，政府對合作情況的評分稍高，為4.03分，高于NPO的3.67分。在NPO合作過的政府部門中，大多數(shù)為民政局、消防隊、團委、應急辦等與應急管理密切相關的部門，而政府合作過的NPO多數(shù)為青年志愿者協(xié)會、紅十字會和義工聯(lián)。

如表1所示，政府對未來合作信心較足，平均分為3.79，相比之下，NPO得分略低，為3.48。在五個選項中，沒有一個政府成員選擇了“非常沒信心”，選擇“有信心”和“非常有信心”的占71.86%;而NPO對雙方在未來應急管理中的合作信心沒有政府那么強，選擇“非常沒信心”和“沒信心”的NPO占總數(shù)的12.31%?？梢?，NPO中沒有合作信心的成員比例遠高于政府成員。

2.過往合作經(jīng)驗對合作信心的影響

那么合作經(jīng)驗會不會對合作信心產(chǎn)生影響呢?研究發(fā)現(xiàn)，與政府沒有合作經(jīng)歷的NPO成員與有過合作經(jīng)歷者在未來的合作前景上的態(tài)度有所不同，后者比前者稍顯悲觀。從表2中可以看出，在與政府有過合作經(jīng)驗的NPO成員中，選擇“對來合作非常沒有信心”的人為0個;而與政府沒有合作經(jīng)驗的NPO成員中，則有10個受訪者選擇了“對來合作非常沒有信心”，占5.41%。對于有過合作經(jīng)歷的NPO來說，選擇“有信心”和“非常有信心”比例合計為59.04%，而沒有合作經(jīng)驗的NPO中選擇這兩項的只有52.43%。

表2 合作經(jīng)驗與合作信心的關系——NPO

研究發(fā)現(xiàn)，政府成員對雙方未來合作的信心同樣受到過往合作經(jīng)驗的影響。如表3所示，有過合作經(jīng)歷的政府機構(gòu)中選擇“有信心”和“非常有信心”的比例占到78.37%，而沒有合作經(jīng)驗的機構(gòu)選擇這兩項的則只有64.28%，兩者的差距超過了10%。這一數(shù)據(jù)表明，在雙方未來的合作態(tài)度上，有過合作經(jīng)歷的政府機構(gòu)要比沒有合作經(jīng)歷的更為樂觀，這一點與NPO成員是一樣的。但與NPO成員不一樣的是，來自政府的受訪者中沒有任何一個人表示對未來雙方的合作“非常沒有信心”。

表3 合作經(jīng)驗與合作信心的關系——政府

3.對未來合作中可能存在的障礙分析

雖然政府與NPO成員在未來的應急管理工作中都具有較強烈的合作意愿，但不可否認的是，未來的合作中還存在不少阻礙因素。那么，雙方對這些可能的阻礙因素的看法是怎樣的呢?我們提出了“法律法規(guī)和制度保障缺乏”、“資金缺乏”、“人力資源缺乏”、“信息溝通缺乏”、“激勵機制缺乏”、“NPO自身局限”六個可能對雙方合作產(chǎn)生障礙的因素，請受訪者對這些因素可能產(chǎn)生的阻力大小進行一一評估。⑥如表4所示，NPO的問卷結(jié)果顯示，以上提到的六個阻力因素都得到了3分以下的平均分，即認為阻力都比較大，其中“法律法規(guī)和制度保障缺乏”得分最低，為2.13分，“資金缺乏”次之，平均分為2.25分，而“人力資源缺乏”得分最高，為2.61分。與NPO相比，政府的六個阻力因素得分也在3分以下，與NPO相同的是，“法律法規(guī)制度保障的缺乏”也成為得分最低的項目，為2.23分，“資金缺乏”次之，為2.32分，而得分最高的是“人力資源缺乏”和“激勵機制缺乏”，均為2.61分。以上結(jié)果表明，跟政府相比，NPO更傾向于認為以上六個因素會造成阻力。

表4 合作中障礙的分數(shù)評估 (分)

四、政策建議

政府與NPO活動的目標之一都是力圖為社會提供更好的公共物品，因此雙方具有良好的合作互動是達成目標的重要前提。自第二次世界大戰(zhàn)之后，受國家干預、福利國家觀點和計劃經(jīng)濟的影響，政府職能急劇擴張，政府角色不斷膨脹，但社會問題卻層出不窮，因而引發(fā)人民對政府治理能力的懷疑，也就是政府失靈問題⑦。近二十年來興起所謂的“政府再造運動”、“新公共管理運動”都旨在減少政府對其他社會部門的干預，讓社會三大部門各司其職，迸發(fā)出應有的活力。在減災救災中，許多問題政府沒能力過多承擔，而NPO可以提供更細致、更快捷、更靈活的服務，同時亦可以為政府減少成本。然而縮小政府活動范圍和職能范圍并不意味著政府責任的喪失和轉(zhuǎn)移，而是部分職能通過民間的力量發(fā)揮出來⑧。政府仍然要承擔起目標制定、政策規(guī)劃、合理調(diào)度、監(jiān)督評估的職責。因此，NPO與政府的關系不應該是競爭和沖突，也不應該是相互獨立，而應該是相互合作。根據(jù)《民政事業(yè)統(tǒng)計季報》顯示，截至2010年4季度我國社會團體有24.3萬個，民辦非企業(yè)單位19.5萬個，基金會2 168個⑨。在災難來臨的時候，掌握著這些NPO聯(lián)系方式的政府部門無疑具有獨特的優(yōu)勢。在應急救災中，政府不僅掌握著豐富的人力、物力和財力資源，也能迅速得到真實準確的一手資料。政府以其權(quán)威、資源的優(yōu)越性和職能內(nèi)容、職能屬性理所當然地發(fā)揮主導作用。而我國目前仍處于“大政府，小社會”的階段，許多NPO不是“先天不足”就是“發(fā)育不良”，資金不足、專業(yè)人員缺乏、管理水平低下等許多問題還阻礙著NPO的發(fā)展，真正的公民社會離我們還很遠。在未來的合作中，應該由政府牽頭，主動尋求與NPO合作。

雖然我們認為雙方在應急管理中的合作非常必要，但應該強調(diào)的是雙方必須在保持相對獨立的前提下合作。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有74.1%的NPO認為與政府合作重要，45.5%的NPO認為與政府合作不會降低其獨立性和自主性。有80.8%的政府成員認為與NPO合作重要，而認為合作不會降低NPO獨立性和自主性的政府成員為82.1%。換言之，無論是政府還是NPO都認為合作非常重要，但是NPO更害怕與政府的合作會影響其獨立性和自主性。而更有趣的一項發(fā)現(xiàn)是:有過合作經(jīng)歷的NPO比較不擔心合作會降低獨立性和自主性。主要表現(xiàn)在有49.73%沒有合作經(jīng)驗的NPO認為合作會降低獨立性;與此相反，有38.55%的NPO成員認為不會。從目前國情來看，許多NPO并不是真正獨立自主的NPO，不是政府對NPO的管制太嚴就是NPO對政府太過于依賴。此外，許多政府部門的官員仍然對NPO抱著一種抵觸的情緒，認為他們參與減災救災只會添亂，因而仍習慣“大包大攬”，就算有NPO參與應急管理，NPO也容易成為政府部門的一個延伸機構(gòu)。因此，對于政府而言，應該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，開誠布公，積極尋求與NPO的合作。而對于NPO，應該從資金、人員編制和管理方面做到獨立自主，例如在資金方面可以籌集會費以維持組織運作，而不必以政府財政資金為主。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)雙方認為未來合作中最大的阻力來自于法律法規(guī)的不完善。針對這一現(xiàn)狀，我們查閱了資料，發(fā)現(xiàn)自20世紀90年代以來，中國政府先后公布施行了《社會團體登記管理條例》、《紅十字會法》、《公益事業(yè)捐贈法》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律法規(guī)。1999年，廣東省在全國率先頒布了《廣東省青年志愿服務條例》。截止到2009年年底，共有14個省、直轄市或自治區(qū)，11個較大的市頒布了志愿服務條例。這樣的立法，不可謂不多，但為何在調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)“法律、法規(guī)和制度保障的缺乏”呢?經(jīng)過深度訪談和對數(shù)據(jù)的進一步分析，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的法律法規(guī)對NPO注冊門檻設置太高，致使許多NPO有NPO之實卻無NPO之名。根據(jù)《社會團體登記管理條例》規(guī)定，首先業(yè)務主管單位要對NPO的成立進行實質(zhì)審查，通過“初審”之后，登記管理機關還要獨立進行實質(zhì)性審查方能給NPO一個合法的“名分”。在這個“雙重登記”的過程中，任何一方不同意，NPO都不能合法成立。而一些NPO在找不到主管機關或者說有些機關為了避免惹麻煩而不愿意作為主管機關的時候，NPO的合法登記就出現(xiàn)了困難。實際上，目前我國未登記或登記為企業(yè)的NPO差不多是正式登記者的10倍⑩。大量未得到法律認可的NPO在行動過程中缺乏相關法律的指導與保護，自然也就覺得“無法可依”。因而修改法律中對NPO注冊門檻規(guī)定過高的條文，是切實保護NPO合法利益的現(xiàn)實需求。

此外，讓NPO覺得合作中缺乏法律法規(guī)保障的另一原因還在于立法方面的空白?！渡鐣F體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》、《紅十字會法》及各地方的志愿管理條例規(guī)定的是各自法律主體成立條件、登記及注銷程序、登記管理機關和業(yè)務管理機關對社會團體的監(jiān)督管理。這些法律法規(guī)主要集中于組織的產(chǎn)生及日?；顒拥拈_展，甚少涉及雙方合作過程中的權(quán)利及職責范圍，當NPO受到政府越權(quán)侵害時的法律救濟也鮮少提及，盡管諸如《社會團體登記管理條例》中有“國家保護社會團體依照法律、法規(guī)及其章程開展活動，任何組織和個人都不得非法干涉”的規(guī)定，但缺乏可操作性。

基于以上的討論和研究，我們提出如下的政策建議。首先，政府應該更加重視在應急管理工作中與NPO開展合作，這是有效提高人類社會防災、減災、救災能力的重要渠道。其次，政府與NPO應在保持雙方相對獨立性的前提下建立良性互動的合作關系，打破過去政府大包大攬的管理模式。再次，政府應該在保障對NPO等社會組織進行宏觀管理的前提下，降低NPO準入門檻，把更多符合實際情況的NPO納入法律法規(guī)保障體系，并且增添雙方權(quán)利職責界限的規(guī)定，以便于讓NPO不再感到“無法可依”。

總之，在突如其來的災難面前，政府、NPO任何一方的力量都顯得太單薄、太渺小，而進行聯(lián)手合作必定會成為未來的抗災趨勢，政府與NPO都更應該以更積極的姿態(tài)促成雙方友好合作。

注釋:

①林 艷.我國非政府組織參與危機管理的不足與對策[J].法制與社會，2009，(23):264－265.

②詹花秀.論NGO在中國的發(fā)展[J].財經(jīng)理論與實踐，2003，(5):115 －118.

③沈榮華.非政府組織在應急管理中的作用[J].新視野，2005，(5):44 －46.

④鄧國勝.政府與NGO的關系:改革的方向與路徑[J].中國行政管理，2010，(4):34－37.

⑤孟李娜.汶川特大地震災后重建NGO與政府合作模式[J].宜賓學院學報，2008，(11):2 －3.

⑥此問項為逆指標，得分越低表示阻力越大，得分越高表示阻力越小，該問項分數(shù)為1～5分.

⑦⑧張成福，黨秀云.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社，2001.

⑨2010年4季度全國民政事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tjsj/，2011 － 01 －30/2011－03－18.

⑩雷 娟.志愿者立法障礙分析[A].中國法學會行政法學研究會2010年會論文集[C].2010.