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    三十一個(gè)省級(jí)人大推進(jìn)財(cái)政信息公開調(diào)查報(bào)告

    2011-06-05 03:29:38上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度課題組鄭春榮執(zhí)筆
    決策與信息 2011年9期
    關(guān)鍵詞:財(cái)經(jīng)委財(cái)政預(yù)算社會(huì)公眾

    上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度課題組 鄭春榮執(zhí)筆

    財(cái)政預(yù)算的編制與審批等過(guò)程包含多重委托代理關(guān)系,根據(jù)財(cái)政信息的傳導(dǎo)順序可分為兩層:第一層,立法機(jī)構(gòu)(人大)與政府(財(cái)政部門)之間的委托代理。政府應(yīng)盡可能向立法機(jī)構(gòu)披露財(cái)政信息,使立法機(jī)構(gòu)能夠正確行使決策權(quán)力。第二層,公眾與立法機(jī)構(gòu)之間的委托代理。立法機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能向全體人大代表和社會(huì)公眾開放財(cái)政信息,防止信息漏損,使信息不對(duì)稱最小化,以利于人大代表和社會(huì)監(jiān)督。下面是我國(guó)省級(jí)財(cái)政信息傳導(dǎo)狀況的調(diào)查。

    財(cái)政信息可能漏損之一:從政府到人大機(jī)關(guān)

    我們通過(guò)發(fā)放調(diào)查問卷、上網(wǎng)搜索等方式,對(duì)31個(gè)省份的2010年和2011年部門預(yù)算報(bào)送省級(jí)人大審查的情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。2011年,在31個(gè)省份中,有13個(gè)省(安徽、福建、廣東、廣西、海南、河北、黑龍江、湖南、江蘇、江西、寧夏、上海、新疆)把全部省直部門預(yù)算報(bào)送省級(jí)人大審查;有6個(gè)省(北京、貴州、吉林、四川、浙江、重慶)大致提交了一半左右的省直部門預(yù)算;有12個(gè)?。ǜ拭C、河南、湖北、遼寧、內(nèi)蒙古、青海、山東、山西、陜西、天津、西藏、云南)未公布部門預(yù)算的提交情況,估計(jì)大都是完全沒有提交或提交的部門預(yù)算數(shù)量太少,所以不公布??梢姡行┱賳T在財(cái)政信息公開方面的法律意識(shí)還較為薄弱。

    財(cái)政信息可能漏損之二:從人大機(jī)關(guān)到人大代表

    在我國(guó)還有更為復(fù)雜的一層關(guān)系是,省人大機(jī)關(guān)(常委會(huì)、財(cái)經(jīng)委或預(yù)算工委)與省人大(全體人大代表)之間的財(cái)政信息傳導(dǎo)。

    部分財(cái)政預(yù)算信息被人大機(jī)關(guān)“截留”。今年的調(diào)查問卷設(shè)計(jì)的第12個(gè)問題:“財(cái)政部門向人大常委會(huì)提供的財(cái)政信息,人大是否全部向人大代表提供?”在其中回收的兩份問卷中,兩個(gè)省人大財(cái)經(jīng)委官員都選擇了“80%以上向人大代表提供”,這說(shuō)明財(cái)政部門提交的預(yù)算報(bào)告信息被人大機(jī)關(guān)“過(guò)濾”了,并沒有反映給人大代表,顯然也沒有進(jìn)入審議和表決程序。這些被“過(guò)濾”的信息有些屬于重要的財(cái)政信息,例如有一份問卷注解:“例如政府負(fù)債數(shù)額(沒有向人大代表提供)”。

    一些部門預(yù)算未報(bào)送省人大代表審議。例如,2002年江蘇省政府向人代會(huì)提交的預(yù)算草案,除了全省、省級(jí)預(yù)算收支執(zhí)行和下年度安排等8張表外,還將27家部門收支預(yù)算匯總表送省人大代表,詳細(xì)的部門預(yù)算送大會(huì)各代表團(tuán),127家省級(jí)部門收支預(yù)算匯總表送大會(huì)常務(wù)主席,詳細(xì)的部門預(yù)算送財(cái)經(jīng)委。從中可以看出,人大財(cái)經(jīng)委有127家省級(jí)部門預(yù)算收支匯總表,但人大代表見到僅是27家部門收支預(yù)算匯總表。

    一些專項(xiàng)收入未納入財(cái)政預(yù)算,也因此未報(bào)送省人大代表審議。各省人大機(jī)關(guān)對(duì)專項(xiàng)收入的信息披露要求大相徑庭,信息漏損嚴(yán)重。由于《預(yù)算法》未將所有政府收入全部納入預(yù)算管理,目前一些財(cái)政收支的重要信息,如社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算報(bào)告、政府負(fù)債報(bào)告、國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算、保障性住房建設(shè)等,本應(yīng)編入財(cái)政預(yù)算,提交人大全體代表會(huì)議審議。但是在操作中,均未納入預(yù)算,也因此未報(bào)送省人大代表審議。根據(jù)我們的調(diào)研,各省人大的做法一般分為兩種:

    第一種做法:通過(guò)專項(xiàng)匯報(bào)會(huì)的方式向省人大常委會(huì)報(bào)告。匯報(bào)的對(duì)象僅是人大常委,而非人大全體代表,而且專項(xiàng)匯報(bào)的會(huì)期短,甚至連小組討論都沒有就直接進(jìn)行表決了。在信息披露、社會(huì)關(guān)注度等方面,專項(xiàng)匯報(bào)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如一年一度的“兩會(huì)”。

    第二種做法:沒有任何制度對(duì)這些收入提出強(qiáng)制性的信息披露要求。某省人大財(cái)經(jīng)委在給本課題組的答復(fù)中認(rèn)為,“社會(huì)保障基金和國(guó)有企業(yè)部門信息雖然沒有列入財(cái)政預(yù)算,但如果省人大有要求,可以完全獲取全部的信息。但目前尚未有精力顧及較細(xì)的項(xiàng)目,只了解總收支預(yù)算”。顯然,政府是有義務(wù)報(bào)送社會(huì)保障基金和國(guó)有企業(yè)部門信息的,但由于法制不健全,省級(jí)人大缺乏必要的管理辦法和程序,導(dǎo)致這些信息沒有強(qiáng)制披露的要求。2009年,全國(guó)國(guó)有企業(yè)擁有的資產(chǎn)總額已高達(dá)的53.5萬(wàn)億元,2010年,我國(guó)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入高達(dá)18646.4億元。這么龐大的收入和資產(chǎn)游離于財(cái)政預(yù)算之外,不能不說(shuō)是我國(guó)預(yù)算編制和審批環(huán)節(jié)的重大缺憾。

    財(cái)政信息可能漏損之三:從人大機(jī)關(guān)到社會(huì)公眾

    經(jīng)省人大審批后的預(yù)算報(bào)告及部門預(yù)算未全部向社會(huì)公眾公布。2010年,全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在全國(guó)人大預(yù)算審查結(jié)果的報(bào)告中明確要求:在預(yù)算經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)之后的15日內(nèi)向社會(huì)公開。但是,目前我國(guó)省級(jí)部門預(yù)算的公開情況仍然不盡如人意。

    以財(cái)政透明度整體情況較好的廣東省為例,2011年該省全部116個(gè)省直部門的部門預(yù)算已提交省人大審議,但據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2011年4月1日(在省兩會(huì)結(jié)束兩個(gè)多月以后),只有60個(gè)省級(jí)部門按要求向社會(huì)公開了部門預(yù)算信息。而且大多數(shù)省廳局機(jī)構(gòu)曬出的賬本是“兩個(gè)表格兩頁(yè)紙”(部門財(cái)政撥款支出預(yù)算表和收支預(yù)算總表)。有的甚至無(wú)任何文字說(shuō)明。公開的內(nèi)容,大多只有“類”、“款”等粗略領(lǐng)域,尚未詳細(xì)到具體的“項(xiàng)”。

    從法律上看,預(yù)算草案經(jīng)省級(jí)人大批準(zhǔn)以后,應(yīng)由人大直接公布批準(zhǔn)后的預(yù)算案。但是,我國(guó)各級(jí)人大均要求財(cái)政部門和各職能部門自行公布預(yù)算。各職能部門在其網(wǎng)站自行公布預(yù)算的做法,導(dǎo)致社會(huì)公眾要訪問100多個(gè)省級(jí)部門網(wǎng)站才能全部了解各個(gè)部門預(yù)算。這既增加了各職能部門的信息披露成本,也提高了社會(huì)公眾的監(jiān)督成本。

    人大代表不能全面獲得財(cái)政預(yù)算信息并將預(yù)算草案及相關(guān)資料帶出會(huì)場(chǎng)。據(jù)我們了解,一些省份在審議財(cái)政預(yù)算報(bào)告時(shí),不能保證每位人大代表都有一份完整預(yù)算報(bào)告及部門預(yù)算草案,往往每個(gè)小組才有一套資料。對(duì)此,相關(guān)部門的解釋是:100多個(gè)部門預(yù)算草案有1萬(wàn)多頁(yè),有幾十斤重,每位人大代表都發(fā)一本,既不環(huán)保,也沒有必要。有些省市采取了一些改進(jìn)措施,例如,2011年四川省首次啟用預(yù)算信息電子查詢系統(tǒng),人大代表可通過(guò)會(huì)場(chǎng)內(nèi)的計(jì)算機(jī)查看預(yù)算報(bào)告、87個(gè)省級(jí)部門預(yù)算表格等。我們認(rèn)為,不管通過(guò)何種形式,都應(yīng)保證每位人大代表非常方便地查閱財(cái)政預(yù)算信息。提供電子版的財(cái)政預(yù)算材料應(yīng)該是大勢(shì)所趨。

    在人大會(huì)議結(jié)束以后,多數(shù)省份的財(cái)政預(yù)算草案往往被作為秘密文件被收回了。那么,將來(lái)人大代表要對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況行使日常監(jiān)督權(quán),沒有了草案,怎么行使呢?

    社會(huì)公眾向人大的信息反饋機(jī)制不健全

    人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的政權(quán)組織形式,人大機(jī)關(guān)理應(yīng)最大程度地公開聯(lián)系方式,方便社會(huì)公眾與人大常委會(huì)及各專門委員會(huì)溝通、聯(lián)系,反映社情民意。但是,本課題組在調(diào)研過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)許多省級(jí)人大及其常委會(huì)沒有公開聯(lián)系方式,民眾難以聯(lián)系。

    網(wǎng)站設(shè)置方面存在的不足。2010年12月,我們對(duì)31個(gè)省級(jí)人大網(wǎng)站做了一項(xiàng)調(diào)查,結(jié)果表明:有2個(gè)?。▋?nèi)蒙古、西藏)沒有人大網(wǎng)站,1個(gè)?。ㄌ旖颍┑木W(wǎng)站無(wú)法登錄;9個(gè)?。ǜ拭C、海南、河南、吉林、江西、遼寧、山東、陜西、上海)的人大網(wǎng)站公布了具體的辦公地址;9個(gè)省(甘肅、海南、河南、湖南、吉林、遼寧、山東、陜西、上海)的人大網(wǎng)站公布了聯(lián)系電話;有24個(gè)省的人大網(wǎng)站配置了搜索功能,便于社會(huì)公眾查找信息,但是有4個(gè)網(wǎng)站的搜索功能存在問題,無(wú)法使用;只有15個(gè)省的人大網(wǎng)站設(shè)置在線信箱或公布電子郵箱。

    在網(wǎng)站的具體設(shè)置方面,也存在一些問題。例如,有的人大網(wǎng)站竟然是政府網(wǎng)站的子網(wǎng)站,顯然缺乏對(duì)人大的起碼尊重。有的人大網(wǎng)站有雜志投稿信箱,卻沒有面向社會(huì)公眾的聯(lián)系信箱。有的省人大網(wǎng)站有“聯(lián)系我們”欄目,點(diǎn)擊進(jìn)入以后,發(fā)現(xiàn)空無(wú)一字。當(dāng)然,有些人大網(wǎng)站設(shè)置了一些很好的欄目,有利于社會(huì)公眾反映意見。例如2010年12月1日,我們?cè)L問上海人大網(wǎng)站時(shí),發(fā)現(xiàn)有510條公眾留言,該網(wǎng)站還設(shè)置了主任信箱和網(wǎng)上信訪、重要會(huì)議文字直播、某些政策法規(guī)的問卷調(diào)查等。

    人大財(cái)經(jīng)委(預(yù)算工委)的聯(lián)系電話難以查找。目前,盡管各省的人大財(cái)經(jīng)委(或預(yù)算工委)組織機(jī)構(gòu)都比較健全,但是要與這些部門聯(lián)系上卻是非常困難的。

    我們通過(guò)114查號(hào)臺(tái),查到一些省人大的總機(jī),但是意想不到的事發(fā)生了:(1)電話打到總機(jī)時(shí),總機(jī)話務(wù)員不同意把電話轉(zhuǎn)進(jìn)去,理由是必須是對(duì)口單位聯(lián)系工作才能進(jìn)行查號(hào)(所謂“對(duì)口單位”是指兄弟省份的人大機(jī)關(guān));(2)114查號(hào)臺(tái)提供的人大常委會(huì)電話一直是忙音或無(wú)人接聽,無(wú)法接入;(3)有的電話接通了,某財(cái)經(jīng)委的工作人員在聽完我們的介紹以后,直接說(shuō)“打錯(cuò)了”,然后就掛機(jī);(4)一些省份人大財(cái)經(jīng)委的工作人員非常熱情地答復(fù):“將會(huì)把填寫好的調(diào)查問卷傳真給你們”,但幾周過(guò)去了,我們都沒收到傳真回來(lái)的調(diào)查問卷。不難想象,本課題組成員花了這么多的人力、物力,都難以查找到這些人大機(jī)關(guān)的聯(lián)系電話,普通的社會(huì)公眾又怎能查找到電話號(hào)碼并暢通地與人大機(jī)關(guān)的官員進(jìn)行溝通交流呢?

    財(cái)政信息公開的法律障礙

    通過(guò)三年的調(diào)研,我們認(rèn)為,只有完善相關(guān)制度,才能增強(qiáng)人大推進(jìn)財(cái)政信息公開的效果。從人大角度來(lái)看,目前影響財(cái)政信息公開的法律障礙主要有:

    預(yù)算相關(guān)法律未能明確人大在財(cái)政信息公開方面的責(zé)任。人大及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān),既要充分反映民意,也要保障人民群眾的知情權(quán)。從法律上講,各級(jí)人大及其常委會(huì)依法履職活動(dòng),應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)從過(guò)程到結(jié)果的全公開,但是預(yù)算相關(guān)法律對(duì)信息公開的規(guī)定少之又少?!吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中沒有涉及信息公開的條款;《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》中有少量規(guī)定,但也很不健全,例如沒有要求財(cái)政決算向社會(huì)公布?!吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》中連“公開”和“公布”等關(guān)鍵詞都沒有,自然也沒有強(qiáng)制信息公開的要求。

    《政府信息公開條例》不適用于人大。國(guó)務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》,自2008年5月1日起施行。但是該條例是國(guó)務(wù)院制訂的行政法規(guī),只適用于各級(jí)行政機(jī)關(guān),而不適用于人大、政協(xié)、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)構(gòu)。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn),人大機(jī)關(guān)的工作人員往往引用這個(gè)“不適用”的規(guī)定,拒絕我們的調(diào)查。因此,應(yīng)以更高層級(jí)的法律推動(dòng)更大范圍的信息公開。如果信息公開立法能從行政法規(guī)盡快“升格”為法律,將能更好地推進(jìn)整個(gè)公權(quán)領(lǐng)域、公共領(lǐng)域的透明化,更好地保障公民的知情權(quán)。

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