論推動(dòng)民生財(cái)政的必要性與發(fā)展方向

○李文經(jīng) 史 瀾

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430034）

一、我國(guó)民生財(cái)政的內(nèi)涵

1、我國(guó)民生財(cái)政的界定

進(jìn)入二十一世紀(jì)，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一系列矛盾比較集中地暴露出來，醫(yī)療問題、教育問題和住房問題被老百姓稱為“新三座大山”。此外，失業(yè)問題、養(yǎng)老問題以及收入分配不公和貧富差距問題也已經(jīng)嚴(yán)重制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，到了非解決不可的地步。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的進(jìn)一步增強(qiáng)，給這些問題的解決提供了可能。正是在這樣的背景和條件下，民生財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。民生財(cái)政是民主財(cái)政的生動(dòng)體現(xiàn)，是公共財(cái)政的進(jìn)一步深化。民生財(cái)政就是國(guó)家為解決“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”等民生問題而進(jìn)行的財(cái)政資金及相關(guān)資源配置活動(dòng)。民生財(cái)政意味著財(cái)政必需致力于解決民生問題，財(cái)政支出的重點(diǎn)更多地向社會(huì)薄弱環(huán)節(jié)傾斜，不斷加大對(duì)社會(huì)保障和就業(yè)、保障性安居工程、教育優(yōu)先發(fā)展等事業(yè)的支持力度，不斷提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、提高養(yǎng)老金補(bǔ)助水平、加大“三農(nóng)”投入?？傊?，民生財(cái)政在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為政府用于保障和改善民生的資金大幅度增長(zhǎng)，且占財(cái)政支出的比重較大。

2、決定數(shù)字就是決定政策

2003年至2007年這五年，全國(guó)財(cái)政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化體育等方面的支出累計(jì)達(dá)到2.43萬億元、6294億元、1.95萬億元和3104億元，分別比上一個(gè)五年增長(zhǎng)1.26倍、1.27倍、1.41倍和1.3倍。中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出累計(jì)達(dá)到1.6萬億元。

表1 2007—2010年中央財(cái)政支出中民生項(xiàng)目支出金額及增長(zhǎng)率

2007年、2008年、2009年和2010年，中央財(cái)政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)方面的支出增長(zhǎng)迅速（見表1），用于保障性住房的支出也不斷增長(zhǎng)。2010年住房保障支出1125.73億元，比上年增長(zhǎng)15%。2010年全國(guó)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房開工590萬套，基本建成370萬套。

地方政府也積極建設(shè)民生財(cái)政，用于民生領(lǐng)域的財(cái)政支出大幅度增長(zhǎng)。據(jù)《重慶日?qǐng)?bào)》消息，2009年重慶市拿出占全市一般預(yù)算支出51.7%的財(cái)政資金共682億元，來支持和發(fā)展民生。據(jù)《山西日?qǐng)?bào)》報(bào)道，山西省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，重點(diǎn)支出增幅較高，民生事業(yè)得到進(jìn)一步改善，2010年前三個(gè)季度，教育、農(nóng)林水事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障就業(yè)和保障性安居工程等重點(diǎn)民生支出均保持了較快增長(zhǎng)，增幅同比分別達(dá)到20.81%、9.59%、37.77%、12.25%、29.41%和87.18%。

上述財(cái)政支出的數(shù)據(jù)就很好地說明了我國(guó)對(duì)民生財(cái)政政策的大力推行。

3、經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資下降的同時(shí)民生保障領(lǐng)域投資增加

改革開放前以及改革開放初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出比重很高，國(guó)家重視生產(chǎn)和積累。我國(guó)正式建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，政府履行職能和發(fā)揮作用的領(lǐng)域界定在政府失靈的領(lǐng)域，政府以公共產(chǎn)品提供者的身份出現(xiàn)，市場(chǎng)能夠干好的事情就應(yīng)該交給市場(chǎng)，政府投資的目的是滿足公共需要，而不是與民爭(zhēng)利。鑒于此，政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的投入逐年減少，1992、1995、2000年經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的比重分別為43.10%、41.85%和36.18%。實(shí)行民生財(cái)政后，科教文衛(wèi)和社會(huì)保障等一系列社會(huì)建設(shè)支出比重大幅度上升，政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資比例進(jìn)一步下降，到2006年，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的比重下降到26.56%。

但要注意的是，經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資比例下降不等于政府不需要投資，民生財(cái)政下的政府投資與實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期政府大手筆經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資，在投資方式、投資范圍和投資目的上存在根本性區(qū)別。財(cái)政要退出競(jìng)爭(zhēng)性、生產(chǎn)性的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，但是涉及到國(guó)計(jì)民生的公益性投資、基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的投資是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府必須承擔(dān)起來的責(zé)任，也就是說，政府在民生保障上的一系列投資是必須的。事實(shí)上，政府在保障和改善民生領(lǐng)域的投資是我國(guó)積極財(cái)政政策最堅(jiān)實(shí)的運(yùn)行基礎(chǔ)和最可靠的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在廉租房、限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房提供上，政府需要巨大的投資；在修建校舍、對(duì)農(nóng)村道路進(jìn)行改造、充實(shí)社區(qū)醫(yī)院理療設(shè)備等方面同樣需要大量投資。

二、推動(dòng)民生財(cái)政深入發(fā)展是深化我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革的必然選擇

1、推動(dòng)民生財(cái)政深入發(fā)展是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要

改革開放三十多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人民生活得到了很大改善，但人民創(chuàng)造的財(cái)富并沒有公平地惠及廣大民眾，收入分配、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生短板已經(jīng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和和諧構(gòu)成了威脅?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，其目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步和個(gè)人的全面自由發(fā)展。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更不是單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，人民物質(zhì)、文化生活水平和質(zhì)量的提高，社會(huì)公正的普遍實(shí)現(xiàn)，與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)的制度文明，都將成為發(fā)展的重要內(nèi)容和目標(biāo)。因此，貫徹科學(xué)發(fā)展觀必須進(jìn)一步深化民生財(cái)政改革，以此更好地提高人民的物質(zhì)、文化生活水平和質(zhì)量。

2、推動(dòng)民生財(cái)政深入發(fā)展是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、理順政府職責(zé)的內(nèi)在要求

完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求理順政府職能，政府應(yīng)該是服務(wù)型的政府，政府不直接從事競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)，不與民爭(zhēng)利。市場(chǎng)能夠通過生產(chǎn)者和消費(fèi)者的自由選擇解決大多數(shù)建設(shè)問題，只有在市場(chǎng)失靈條件下，政府才發(fā)揮調(diào)控職能。而教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)保障問題呈現(xiàn)出公共產(chǎn)品和外部性的特點(diǎn)，公共產(chǎn)品提供不足和外部性的存在正是市場(chǎng)失靈的突出表現(xiàn)。這些市場(chǎng)失靈現(xiàn)象導(dǎo)致社會(huì)效率缺失，政府必須介入這些領(lǐng)域，幫助國(guó)民均等地獲得基本的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障服務(wù)。目前，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，規(guī)范政府的職責(zé)范圍，防止政府缺位（不能提供民眾需要的公共產(chǎn)品）與越位（公權(quán)力泛濫，與民爭(zhēng)利）現(xiàn)象的發(fā)生依然是我國(guó)面臨的緊迫任務(wù)。

3、推動(dòng)民生財(cái)政深入發(fā)展是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要

（1）推動(dòng)民生財(cái)政深入發(fā)展是建立消費(fèi)主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的需要。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車中，消費(fèi)拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才能轉(zhuǎn)化為民眾的福利，因而消費(fèi)帶動(dòng)的增長(zhǎng)是最終的有效的增長(zhǎng)。依靠投資，特別是依靠政府投資實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以健康持續(xù)下去，必須提高消費(fèi)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，使之成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量。針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的社會(huì)消費(fèi)需求不足問題，黨的十七大和十七屆三中全會(huì)多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持?jǐn)U大國(guó)內(nèi)需求，特別是消費(fèi)需求的方針。

擴(kuò)大內(nèi)需一方面應(yīng)提高個(gè)人收入水平；另一方面需要打消消費(fèi)者在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的過多顧慮，要讓消費(fèi)者敢于花錢。據(jù)有關(guān)資料顯示，從上世紀(jì)90年代初起，我國(guó)消費(fèi)占GDP比重就走上一條下降通道，從當(dāng)時(shí)接近60%的水平逐漸下降到50%，2007年國(guó)內(nèi)消費(fèi)的貢獻(xiàn)率僅為48.8%。這比人均GDP不及我國(guó)一半的印度低10%，比美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的消費(fèi)貢獻(xiàn)率低20%。

只有繼續(xù)推進(jìn)民生財(cái)政，才能打消民眾顧慮，讓民眾敢于花錢，通過消費(fèi)和擴(kuò)大內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才能夠?qū)崿F(xiàn)，民眾的福利才能得到實(shí)實(shí)在在的提高。

（2）推動(dòng)民生財(cái)政深入發(fā)展是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。在世界范圍內(nèi)，利潤(rùn)最豐厚的產(chǎn)業(yè)已從低端制造業(yè)轉(zhuǎn)移到醫(yī)療保健、環(huán)保、文化等產(chǎn)業(yè)，恰好是和提高人民的生活質(zhì)量、滿足人民的健康需求、文化需求相適應(yīng)的第三產(chǎn)業(yè)。在我國(guó)，東部一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)也在發(fā)生變化，文化產(chǎn)業(yè)、婦幼保健業(yè)、老年服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)正在成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。有研究表明，文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)財(cái)政支出的絕對(duì)水平或相對(duì)比重的增加都可以顯著地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，政府繼續(xù)加大民生財(cái)政投入，促進(jìn)社會(huì)建設(shè)，恰恰能呼應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的要求，引導(dǎo)消費(fèi)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，在變化中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

三、民生財(cái)政建設(shè)中存在的問題分析

1、目前提供的民生保障標(biāo)準(zhǔn)偏低

近些年，隨著政府財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，民生財(cái)政建設(shè)卓有成效，老百姓養(yǎng)老、就醫(yī)和教育問題得到了較大程度地解決。但是由于我國(guó)人口多、底子弱，目前相對(duì)于民生保障的需求而言，資金缺口還實(shí)實(shí)在在存在，各地民生保障標(biāo)準(zhǔn)仍偏低，離實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標(biāo)還存在相當(dāng)大的距離。以教育為例，近些年，財(cái)政投入到教育領(lǐng)域的資金大幅度增長(zhǎng)，但是中西部地區(qū)和民族地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)缺口依然較大，幼兒園入學(xué)難、入學(xué)貴現(xiàn)象還較嚴(yán)重。財(cái)政教育資金占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重還沒有達(dá)到4%的目標(biāo)，也就是說政府在教育方面的投入還是欠賬的。在醫(yī)療保障方面，盡管國(guó)家公共投入有較大幅度增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例持續(xù)提升，但藥價(jià)畸高的現(xiàn)象依然如故，“看病貴”、“看病難”的現(xiàn)象雖然有所緩解，但并未從根本上扭轉(zhuǎn)。

2、警惕表面上數(shù)額巨大的民生支出背后掩蓋的財(cái)政支出效率問題

我國(guó)推行民生財(cái)政順應(yīng)民意，符合人心，取得了有目共睹的成績(jī)。與此同時(shí)，投入民生領(lǐng)域的財(cái)政資金缺乏效率，績(jī)效不能令民眾滿意，需要引起重視并加以糾正。前面我們看到近些年我國(guó)民生支出項(xiàng)目快速增長(zhǎng)，有些民生項(xiàng)目數(shù)額還很大，但是我們需要保持清醒的頭腦，要認(rèn)識(shí)到在政府預(yù)算報(bào)告中列示的“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)以及住房保障支出”等民生支出項(xiàng)目中還存在一些內(nèi)涵經(jīng)不起推敲，并沒有真正服務(wù)民生的支出金額。也就是說，預(yù)算表中列出的上述科目的支出，在性質(zhì)上實(shí)則是過度開支了的人頭費(fèi)用和借公務(wù)之名行私人之方便的支出。以出國(guó)經(jīng)費(fèi)、車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)這所謂的“三公費(fèi)用”為例，金額巨大，使用相當(dāng)不透明，老百姓很不認(rèn)可其民生用途，但在預(yù)算表中，三公費(fèi)用無疑很大部分是要列入教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)以及住房保障支出等預(yù)算科目中的，給人以“民生支出”的假象，實(shí)際情況卻是政府行政管理成本過高，財(cái)政支出缺乏效率。

四、推動(dòng)民生財(cái)政深入發(fā)展的方向

1、公開民主理財(cái)是民生財(cái)政的生命力所系

民生財(cái)政本質(zhì)上是民主的公共財(cái)政發(fā)展到一定階段的歷史必然。試想，政府還財(cái)權(quán)于民，民眾能夠充分享受到納稅人的權(quán)利，能真正顯示出需要怎樣的公共產(chǎn)品，能通過自己的民意代表掌握財(cái)政預(yù)算的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)，能看到公共財(cái)政中的每一分錢的具體流向，那么財(cái)政自然就體現(xiàn)著民生性。如果口稱民生財(cái)政，而公眾不知情，沒參與，那么民生財(cái)政的“為人民服務(wù)”的屬性是得不到體現(xiàn)的，也是沒有生命力、難以被長(zhǎng)久認(rèn)同的。為此，政府應(yīng)該做好如下工作。

第一，財(cái)政信息公開透明。民眾對(duì)預(yù)算擁有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。財(cái)政預(yù)算等財(cái)政信息的透明度和公開性是保障民眾權(quán)利、促使民眾參與預(yù)算過程、實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主的基礎(chǔ)。第二，民眾更大程度地參與政府預(yù)算全過程。民生財(cái)政必然要求“政府花錢應(yīng)花在民眾最需要的地方”。必須要民眾參與財(cái)政過程，通過參與預(yù)算支出和預(yù)算收入來具體參與財(cái)政過程。沒有廣大民眾的參與，保障和改善民生就會(huì)迷失方向。

2、考核政府花錢績(jī)效是改進(jìn)民生財(cái)政的當(dāng)務(wù)之急

怎樣及時(shí)消除老百姓對(duì)諸如“三公費(fèi)用”之類支出的不信任呢？那就要深度發(fā)展民生財(cái)政，即要考評(píng)政府花錢的績(jī)效。要公開政府花錢的具體的而非籠統(tǒng)的支出項(xiàng)目，讓老百姓有真正的知情權(quán)，并參與評(píng)估政府花錢的必要性和經(jīng)費(fèi)使用效益。績(jī)效預(yù)算呼應(yīng)了這種需求，績(jī)效預(yù)算正是強(qiáng)化部門支出責(zé)任和效率，逐步建立以績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算模式。

民生財(cái)政發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急就是在政府收入和資源約束條件下，提高政府花錢的效率，切實(shí)讓老百姓得到數(shù)量更多質(zhì)量更好的公共服務(wù)，讓群眾過上滿意的幸福的生活。

3、消除官員腐敗、建設(shè)服務(wù)型政府是民生財(cái)政發(fā)展的關(guān)鍵所在

消除官員腐敗不僅是民生問題，而且是根本的民生問題。事實(shí)上，很多民生問題久拖未決，并不是官員的能力問題，也不是資金問題，而是一些官員貪污腐敗，不作為或亂作為使然。只有服務(wù)型的政府和廉潔奉公的官員，才可能實(shí)實(shí)在在將解決老百姓的民生問題當(dāng)回事，民生問題才能成為有必要解決以及能夠解決的問題，換句話說，民生財(cái)政也才能名副其實(shí)。官員腐敗問題不解決，老百姓對(duì)政府和我們黨的信任也就無可依托，黨的惠民政策和民生財(cái)政當(dāng)然落實(shí)不了，當(dāng)政者不可不高度重視。

[1]王啟富：讓社會(huì)消費(fèi)需求成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿J].寧波通訊，2009（9）.