淺談建立房屋征收補(bǔ)償檔案的意義與方法

劉望鴻 程浩

摘要：國(guó)務(wù)院最新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》開始施行，對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》所提出的 “房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)建立健全拆遷檔案管理制度”進(jìn)行了深化，為以后做好房屋征收補(bǔ)償檔案工作制定了指導(dǎo)方針。本文就建立房屋征收補(bǔ)償檔案的意義與方法等問題進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：房屋征收補(bǔ)償檔案 內(nèi)容 原則

2011年1月19日國(guó)務(wù)院最新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》開始施行，條例對(duì)房屋征收與補(bǔ)償做出了不少新的規(guī)定，特別是對(duì)房屋征收補(bǔ)償檔案做出了專項(xiàng)規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)依法建立房屋征收補(bǔ)償檔案，并將分戶補(bǔ)償情況在房屋征收范圍內(nèi)向全體被征收人公布?！边@一規(guī)定是對(duì)2001年國(guó)務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》所提出的 “房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)建立健全拆遷檔案管理制度”的深化，是人們?cè)谑嗄瓴疬w工作中對(duì)征收補(bǔ)償檔案工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與提升，也是做好今后房屋征收補(bǔ)償檔案工作的指導(dǎo)方針。本文就建立房屋征收補(bǔ)償檔案的意義與方法等問題進(jìn)行探討。

一、建立房屋征收補(bǔ)償檔案的重要意義

房屋征收補(bǔ)償檔案是因房屋征收與補(bǔ)償而形成，由于其產(chǎn)生的特殊背景，使它不僅在房屋征收與補(bǔ)償工作中起著不可替代的作用，同時(shí)，在見證歷史和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與城市發(fā)展進(jìn)程中也具有重要的價(jià)值，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）具有見證歷史意義

檔案本身就是記錄歷史，而房屋征收與補(bǔ)償檔案不同于一般的歷史遺物，它具有很強(qiáng)的記錄性，保留了真實(shí)的歷史標(biāo)記，直接記錄了房屋征收前后的歷史面貌和演變過程。房屋征收不僅改變了城市面貌，也改變了城市的社會(huì)活動(dòng)形態(tài)。在房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)中一些大的家庭結(jié)構(gòu)，因居住條件的改善而分解成若干個(gè)小家庭形式，一些產(chǎn)業(yè)因房屋變化而變化了，消失了，也有一些產(chǎn)業(yè)又因房屋征收與補(bǔ)償而誕生和興起，這種變化皆因房屋征收與補(bǔ)償而起，因此都能在征收補(bǔ)償檔案中找到它們變化的痕跡。征收補(bǔ)償檔案的內(nèi)容中涉及到當(dāng)事人印記、圖像和聲音，具有很高的查考性。就門頭溝區(qū)而言，“一湖十景”的建設(shè)、S1線的建設(shè)、采空棚戶區(qū)的改造、黑山的改造、安置房的建設(shè)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的建設(shè)等等這些在保民生、促發(fā)展，不斷提高城市建設(shè)水平，加快推進(jìn)首都西部綜合服務(wù)區(qū)建設(shè)等方面的重大舉措，都將能從房屋征收補(bǔ)償檔案中找到美好的回憶。

（二）對(duì)施行“補(bǔ)償先行”具有經(jīng)濟(jì)意義

新《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確了國(guó)有土地房屋征收須補(bǔ)償先行。由于房地產(chǎn)業(yè)所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值量較大，使房屋征收與補(bǔ)償工作中涉及到的經(jīng)濟(jì)利益也相對(duì)很大。由于房屋涉及拆除違章建筑、經(jīng)濟(jì)管理模式轉(zhuǎn)變、村民變居民、房屋及其宅基地、土地開發(fā)與儲(chǔ)備、土地收益與分配、商業(yè)門面建設(shè)、過渡費(fèi)發(fā)放、人口與計(jì)劃生育、優(yōu)撫、復(fù)員退伍軍人安置、社會(huì)救助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多復(fù)雜內(nèi)容。在具體的房屋征收工作中，經(jīng)濟(jì)利益分配貫穿始終，而征收補(bǔ)償檔案的經(jīng)濟(jì)價(jià)值正是在處理這些經(jīng)濟(jì)利益分配的過程中得到了充分體現(xiàn)，特別是在經(jīng)濟(jì)利益糾紛中，一份房屋征收補(bǔ)償檔案往往在維護(hù)被征當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)能夠發(fā)揮決定性的作用。舉一個(gè)例子，北京地區(qū)居民私房建二層樓一般是違章的，沒有被批準(zhǔn)的二層樓是得不到正式房屋補(bǔ)償?shù)?，但在上世紀(jì)九十年代，門頭溝區(qū)某鎮(zhèn)根據(jù)當(dāng)時(shí)規(guī)劃，要求居民建二層樓，在2010年建設(shè)城鐵S1線的房屋征收過程中，該鎮(zhèn)某村涉及到此情況的居民有十余戶，為此，他們到區(qū)檔案局查閱了合法建二層樓的檔案，并得到相應(yīng)的房屋征收補(bǔ)償，每戶要比不認(rèn)定多百余萬元補(bǔ)償款。通過這個(gè)事例，我們便可以清楚地感受到房屋征收補(bǔ)償檔案所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在當(dāng)今人們的法律意識(shí)普遍增強(qiáng)的情況下，在房屋征收工作中，沒有相應(yīng)的檔案為依據(jù)，就會(huì)有損失的現(xiàn)象發(fā)生，這足以說明房屋征收補(bǔ)償檔案潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是無限的。

（三）對(duì)實(shí)行陽(yáng)光征收、和諧征收、親情征收具有參考意義

房屋征收補(bǔ)償檔案不僅記錄了房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)的事實(shí)和經(jīng)過，而且還記錄了房屋征收部門在房屋征收與補(bǔ)償工作中所具有的思想和智慧。正如今天是昨天的延續(xù)一樣，房屋征收工作也需要在過去工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行不斷總結(jié)完善，才能得到進(jìn)一步的發(fā)展。以城鐵S1線建設(shè)所涉及到的房屋征收與補(bǔ)償為例，房屋征收部門通過借鑒門頭溝區(qū)以往房屋征收補(bǔ)償檔案材料、毗鄰的石景山、房山、密云的房屋征收補(bǔ)償檔案材料，拿出一整套工作方案，保障了門頭溝城鐵S1房屋征收與補(bǔ)償工作的順利完成，也使群眾得到了更多實(shí)惠，也為社會(huì)的安定和諧作出了貢獻(xiàn)。

（四）對(duì)依法征收房屋具有法律憑證作用

房屋的征收補(bǔ)償檔案涉及到公共利益和被拆遷人的切身利益，它反映了當(dāng)事人雙方的權(quán)益、義務(wù)和責(zé)任。房屋征收補(bǔ)償檔案是房屋征收部門進(jìn)行管理不可缺少的工具，尤其是房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理部門的依據(jù)性材料。他們通過房屋征收與補(bǔ)償檔案對(duì)被征收房屋的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍進(jìn)行確認(rèn)、征收、補(bǔ)償，保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，形成“以檔案管房屋、依法征收房屋、依法先行補(bǔ)償”的權(quán)威性。新的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》取消行政強(qiáng)制拆遷，確定了被征收人超過規(guī)定期限不搬遷的，由政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。而被征收人是否是在規(guī)定期限內(nèi)不搬遷、是否是違法不搬遷？房屋征收補(bǔ)償檔案具有真實(shí)憑證作用，依據(jù)性很強(qiáng)，具有較強(qiáng)的法律效用。一旦發(fā)生糾紛，它是糾紛仲裁或法院判決必不可少的憑證材料。

二、房屋征收補(bǔ)償檔案主要內(nèi)容

房屋征收補(bǔ)償檔案是房屋征收部門在依法實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作中直接形成的，具有保存價(jià)值的文字、圖表、

聲像等各種形式和載體的歷史記錄。它具有一般檔案的特征，根據(jù)最新的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，結(jié)合以往房屋征收與補(bǔ)償工作實(shí)踐和檔案內(nèi)容的基本要素，筆者認(rèn)為房屋征收補(bǔ)償檔案的主要內(nèi)容一般包括征收類與補(bǔ)償類兩個(gè)方面。

（一）征收類檔案的主要內(nèi)容

1.依據(jù)性文件材料

（1）房屋征收批準(zhǔn)文件、房屋征收許可證、房屋征收公告，（2）房屋征收申請(qǐng)書，（3）建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件，（4）建設(shè)用地規(guī)劃許可證（附用地范圍圖），（5）國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件，（6）擬拆除房屋現(xiàn)狀平面圖，（7）房屋征收與補(bǔ)償計(jì)劃、方案等報(bào)批文件，（8）房屋補(bǔ)償安置資金存款證明，（9）告居民書、通知等文件材料，（10）向有關(guān)部門發(fā)出的《房屋征收與補(bǔ)償暫停辦理相關(guān)手續(xù)的通知》，（11）有關(guān)成立房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組的申請(qǐng)及批復(fù)文件材料（包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事任命、領(lǐng)導(dǎo)分工、崗位職責(zé)、工作人員組成等文件材料），（12）組織聽證過程中的音像記錄和聽證筆錄，（13）房屋征收前舊址原貌聲像材料（含俯視圖像；房屋征收范圍內(nèi)街道、里巷、門牌標(biāo)記及非住宅房屋牌坊的圖像；文物古跡、名人故居、風(fēng)貌建筑等單體建筑的圖像；年代久遠(yuǎn)、具有特色建筑風(fēng)格的房屋局部特寫圖像，如青磚地面、做工講究的天花板、紅木隔斷、雕梁畫柱、特色門樓、外檐、外廊、挑檐、門窗扇、石礅以及雕刻工藝精細(xì)的特寫等圖像），（14）征收與補(bǔ)償活動(dòng)中涉及由政府代管的房屋、教堂、寺廟、文物古跡、軍事設(shè)施的主管部門批準(zhǔn)的文件。

2.動(dòng)遷材料

（1）房屋征收委托合同，（2）房屋評(píng)估報(bào)告（包括被征收人、房屋承租人房屋補(bǔ)償價(jià)格明細(xì)表），（3）房屋評(píng)估招投標(biāo)文件材料，（4）房屋評(píng)估委托合同，（5）安置用房證明，（6）房屋征收部門工作人員的身份證明文件材料（復(fù)印件），（7）房屋拆遷資格證書（復(fù)印件），（8）房屋征收地塊綜合情況表，（9）房屋現(xiàn)狀調(diào)查表，（10）房屋征收與補(bǔ)償裁決的相關(guān)資料，（11）申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的有關(guān)資料，（12）行政訴訟、復(fù)議的有關(guān)資料，（13）公證機(jī)關(guān)出具的證據(jù)保全資料。

3.其他材料

（1）信訪文件材料（有領(lǐng)導(dǎo)重要批示、處理意見的），（2）房屋征收工作簡(jiǎn)報(bào)、房屋征收工作動(dòng)態(tài)等文件材料，（3）新聞媒體的有關(guān)報(bào)道材料，（4）房屋征收與補(bǔ)償過程聲像材料（居民談心、簽約、搬遷、拆房等過程），（5）房屋征收工作聲像材料（動(dòng)員大會(huì)、工作例會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)視察、總結(jié)表彰大會(huì)等各項(xiàng)活動(dòng)），（6）房屋征收工作中形成及獲得的有價(jià)值的實(shí)物、榮譽(yù)證書、獎(jiǎng)牌、獎(jiǎng)杯等材料，（7）房屋征收工作中形成及獲得的有價(jià)值的實(shí)物、榮譽(yù)證書、獎(jiǎng)牌、獎(jiǎng)杯等材料的影印件，（8）房屋征收與補(bǔ)償工作總結(jié)及房屋征收名冊(cè)、補(bǔ)償安置情況匯總表。

（二）補(bǔ)償類檔案內(nèi)容

1.單位房屋征收文件材料

（1）非居住房屋征收與補(bǔ)償安置協(xié)議，（2）房屋征收通知書，（3）被征收房屋單位基本情況表，（4）房管所摘錄材料，（5）原房屋產(chǎn)權(quán)證（公房）、土地等使用證明及圖紙，（6）租用公房憑證，（7）營(yíng)業(yè)執(zhí)照，（8）拆除房屋（建筑）補(bǔ)償估價(jià)報(bào)告及審價(jià)意見，（9）房屋搬遷騰空移交單。

2.居民房屋征收與補(bǔ)償文件材料（包括個(gè)體工商戶）

（1）居民房屋征收與補(bǔ)償安置協(xié)議，（2）住房調(diào)配單，（3）被征收房屋居民戶籍情況表，（4）被征收居民房屋情況表，（5）派出所戶籍、房管所房籍、身份證、結(jié)婚證等戶口核實(shí)證明復(fù)印材料，（6）房屋租賃憑證（公房）復(fù)印件，（7）房屋產(chǎn)權(quán)證、土地證（私房）復(fù)印件，（8）工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證（個(gè)體戶）復(fù)印件，（9）房屋估價(jià)單，（10）《告居民書》、《協(xié)議書》等文件材料收件回執(zhí)，（11）有關(guān)委托證明文件材料，（12）本人減免款項(xiàng)、特殊照顧等申請(qǐng)證明材料，（13）退房單，（14）居民戶安置費(fèi)用結(jié)算清單，（15）搬遷各類費(fèi)用收付款憑證。

3.房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行文件材料

（1）強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)文件材料，（2）聽證會(huì)、強(qiáng)制執(zhí)行通知等送達(dá)回執(zhí)，（3）強(qiáng)制執(zhí)行通知書。

三、建立房屋征收補(bǔ)償檔案的原則和方法

（一）把握房屋征收與補(bǔ)償檔案工作的原則

1.要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理。各房屋征收單位應(yīng)按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》及有關(guān)法律法規(guī)和門頭溝區(qū)有關(guān)政策規(guī)定，根據(jù)房屋征收與補(bǔ)償工作的需要，明確征收與補(bǔ)償檔案管理要求，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理制度。凡屬歸檔范圍的征收與補(bǔ)償工作文件材料，文件形成部門或個(gè)人必須按規(guī)定向本單位負(fù)責(zé)檔案工作的部門移交，實(shí)行集中統(tǒng)一管理。

2.要建章立制，明確責(zé)任。各房屋征收與補(bǔ)償單位要建立健全房屋征收補(bǔ)償檔案工作機(jī)制，建立檔案工作領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制和檔案管理人員責(zé)任制，保證房屋征收補(bǔ)償檔案工作的落實(shí)；要制訂文件、檔案管理制度，如《收、發(fā)文登記制度》、《檔案收集歸檔制度》、《檔案保密制度》、《檔案利用制度》、《檔案保管制度》等規(guī)章制度，使開展房屋征收補(bǔ)償檔案工作有章可循；要配備業(yè)務(wù)素質(zhì)高、工作責(zé)任心強(qiáng)的人員負(fù)責(zé)房屋征收補(bǔ)償檔案工作，并保持檔案管理人員相對(duì)穩(wěn)定。檔案工作人員應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行檔案工作的各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)格按照有關(guān)要求，認(rèn)真做好房屋征收補(bǔ)償檔案工作。

3.要同步進(jìn)行，全程管理。房屋征收補(bǔ)償檔案工作應(yīng)與房屋征收工作協(xié)調(diào)開展，同步進(jìn)行。要堅(jiān)持做到房屋征收工作啟動(dòng)時(shí)就同時(shí)對(duì)各類房屋征收與補(bǔ)償文件材料進(jìn)行收集；有關(guān)部門對(duì)征收工作進(jìn)行檢查的同時(shí)對(duì)房屋征收補(bǔ)償文件材料的真實(shí)性、完整性進(jìn)行檢查。各有關(guān)部門要積極為房屋征收補(bǔ)償檔案的安全保管創(chuàng)造條件，明確檔案保管的責(zé)任單位，指定專人負(fù)責(zé)保管，根據(jù)工作需要配備檔案庫(kù)房或檔案專柜及相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，采取各種有效的防范措施，切實(shí)做好防火、防盜、防潮、防塵、防高溫、防光、防污染、防有害生物等“八防”工作，消除各種安全隱患，杜絕安全事故發(fā)生，確保房屋征收補(bǔ)償檔案實(shí)體和內(nèi)容的安全。

4.要認(rèn)真整理，提供利用。（1）對(duì)歸檔的各種文件材料要遵循其形成規(guī)律和特點(diǎn)，保持文件之間的有機(jī)聯(lián)系，按照國(guó)家有關(guān)檔案整理標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行科學(xué)的分類、組卷和編目，確保房屋征收補(bǔ)償檔案質(zhì)量和有序管理。（2）要按照《政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真做好房屋征收補(bǔ)償檔案的提供利用工作，充分發(fā)揮房屋征收補(bǔ)償檔案的作用，使房屋征收補(bǔ)償檔案更好地為廣大群眾服務(wù)。

（二）建立房屋征收補(bǔ)償檔案工作的具體方法

1.抓施工前期文件資料的積累。組織各房屋征收（中標(biāo)）單位做好房屋征收工程前期管理性文件的收集，如征地批準(zhǔn)文件、紅線圖、補(bǔ)償?shù)任募牧虾透鳂?biāo)段的標(biāo)書、標(biāo)價(jià)、施工組織、設(shè)計(jì)等檔案材料的收集。另外，要重視動(dòng)態(tài)資料的形成，即利用攝像機(jī)和照像機(jī)進(jìn)行實(shí)地拍攝，將動(dòng)遷前的原有街道、路段和居民區(qū)以及拆除過程如實(shí)地記錄下來，滿足真實(shí)、準(zhǔn)確和系統(tǒng)的要求，較好地反映房屋征收與城市改造工作的全過程。

2.抓施工期間文件資料的收集監(jiān)督、指導(dǎo)。面對(duì)參建隊(duì)伍多、兼職人員多，有針對(duì)性地定期舉辦兼職檔案人員培訓(xùn)班，同時(shí)不間斷地深入施工現(xiàn)場(chǎng)巡回進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)幫助解決。為確保完成一道工序即完成這道工序檔案資料的收集和整理，還應(yīng)與各標(biāo)段檔案人員及時(shí)溝通，掌握各征收、拆除公司、建設(shè)單位下達(dá)的月生產(chǎn)計(jì)劃、施工進(jìn)度，明確階段性資料工作的內(nèi)容范圍，跟蹤監(jiān)控，要求建設(shè)、施工單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)必須完成收集整理任務(wù)，做到施工—記載—收集—整理各環(huán)節(jié)準(zhǔn)確、及時(shí)、到位。此外，還應(yīng)注意指導(dǎo)各建設(shè)單位對(duì)工程原貌、施工過程、重要部位、重要會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)視察等及時(shí)進(jìn)行錄像和拍照。

3.抓竣工檔案編制的審查。嚴(yán)格正式校驗(yàn)前的竣工檔案圖文資料的審查，把好校驗(yàn)前的關(guān)口，如發(fā)現(xiàn)材料不完整的必須明確哪些需要建設(shè)單位一次性補(bǔ)齊；哪些需要施工單位收集補(bǔ)齊；哪些需要建設(shè)單位更改更換；對(duì)檔案材料內(nèi)容不準(zhǔn)確的必須提出，做到圖、文、物三者相符；審查材料是否原件、簽章手續(xù)是否完備、整理是否規(guī)范，對(duì)不符合規(guī)范要求的檔案及時(shí)提出整改意見。

總之，為做好房屋征收補(bǔ)償檔案工作，必須堅(jiān)持“依法治檔”，建立健全檔案材料的收集制度，把建立房屋征收補(bǔ)償檔案擺上領(lǐng)導(dǎo)的議事日程，納入工作程序。同時(shí)要求動(dòng)遷單位在調(diào)查摸底時(shí)，就要了解掌握文件材料的形成規(guī)律，確定收集內(nèi)容和范圍。在房屋征收與補(bǔ)償過程中，要明確責(zé)任、具體分工、落實(shí)到人，注重各道程序形成材料的收集與整理，在工程完工前，將收集的房屋征收與補(bǔ)償資料及時(shí)移交到檔案管理部門，為今后的城市建設(shè)工作留下寶貴的資料。

作者單位：北京市門頭溝區(qū)檔案局