吉林省節(jié)水管理評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究

孫 杰，張立民，池建軍

（1.吉林省水文水資源局，吉林 長春 130026；2.中水北方勘測設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，天津 300222）

吉林省人均水資源不足全國平均水平的2/3，且時(shí)空分布不均，水質(zhì)污染嚴(yán)重，由此形成的水資源短缺已經(jīng)成為制約吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要因素，所以必須建設(shè)節(jié)水型社會，解決干旱缺水、資源型缺水、污染型缺水等問題。節(jié)水型社會建設(shè)涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境等各個(gè)方面，因此，為及時(shí)掌握節(jié)水型社會建設(shè)的進(jìn)程，對吉林省的節(jié)水型社會建設(shè)進(jìn)行評價(jià)，需構(gòu)建能系統(tǒng)、全面、科學(xué)地反映節(jié)水型社會建設(shè)的進(jìn)展的指標(biāo)體系，及時(shí)分析、總結(jié)節(jié)水型社會建設(shè)工作中的薄弱環(huán)節(jié)，明確工作重點(diǎn)，加強(qiáng)對節(jié)水型社會建設(shè)的指導(dǎo)，促進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)工作的深入開展。

1 吉林省節(jié)水工作進(jìn)展

1.1 節(jié)水工作進(jìn)展

2010年吉林省萬元GDP用水量從2005年的263.77 m3/萬元下降到328 m3/萬元，農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.52以上；工業(yè)用水重復(fù)利用率提高到75%，工業(yè)萬元增加值綜合用水量降低到82 m3/萬元；城鎮(zhèn)生活節(jié)水器具普及率提高到75%，城市供水管網(wǎng)漏失率下降到23.1%。

1.1.1 節(jié)水型社會管理體系建設(shè)

吉林省各級政府明確了水行政主管部門負(fù)責(zé)節(jié)約用水工作職能，省廳在全國率先設(shè)立了專職節(jié)水處，各地都設(shè)立了節(jié)約用水管理機(jī)構(gòu)，四平、白山和遼源三個(gè)市實(shí)行了水務(wù)統(tǒng)一管理，為開展節(jié)水型社會建設(shè)提供了有力的組織機(jī)構(gòu)保障。

在制度建設(shè)方面，除了嚴(yán)格執(zhí)行國家制定的水資源管理和節(jié)約用水的相關(guān)制度外，經(jīng)省人民代表大會常務(wù)委員會通過《吉林省節(jié)約用水條例》，明確了節(jié)約用水工作的職能，確定省人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)全省節(jié)約用水、計(jì)劃用水的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。整合了現(xiàn)有節(jié)水管理立法資源，對農(nóng)業(yè)節(jié)水工程、技術(shù)、灌溉用水及農(nóng)業(yè)節(jié)水等方面也進(jìn)行了闡述。對地方標(biāo)準(zhǔn)《用水定額》進(jìn)行修訂，修訂后的定額包括148個(gè)行業(yè)、564個(gè)定額值。根據(jù)《中華人民共和國水法》，由省人事廳和水利廳聯(lián)合制定，經(jīng)省政府出臺了《吉林省節(jié)約用水獎評審管理辦法》。

1.1.2 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系調(diào)整

吉林省充分發(fā)揮中部地區(qū)的區(qū)位和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等優(yōu)勢，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。糧食生產(chǎn)能力達(dá)到278億kg水平，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)成為新的支柱產(chǎn)業(yè)，工業(yè)比重逐年提高，主要產(chǎn)業(yè)競爭力不斷增強(qiáng)。三次產(chǎn)業(yè)比重從2005年的16.8∶44.4∶38.8 調(diào)整為 2010 年的 12.1∶52.0∶35.9。

1.1.3 工程技術(shù)體系建設(shè)

吉林省農(nóng)業(yè)節(jié)水重點(diǎn)工程主要開展了海龍、永舒榆等8座大型灌區(qū)的節(jié)水配套改造和星星哨、南崴子等8座中型灌區(qū)的節(jié)水配套改造工程建設(shè)，完成了四平金士百啤酒、公主嶺黃龍食品有限公司、吉春制藥、北方紙業(yè)以及鴻發(fā)化工等企業(yè)的節(jié)水技術(shù)改造，工業(yè)用水循環(huán)利用率提高到了75%。在四平、長春、吉林市進(jìn)行城市供水管網(wǎng)改造，城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損率降至23.1%。

1.1.4 社會行為規(guī)范體系建設(shè)

各地堅(jiān)持利用世界水日、中國水周和結(jié)合日常工作，充分發(fā)揮報(bào)紙、雜志、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體作用，廣泛開展了各種形式的宣傳教育活動，加強(qiáng)水資源節(jié)約的教育培訓(xùn)工作，倡導(dǎo)節(jié)儉文明的生活方式,在全社會形成“節(jié)約光榮，浪費(fèi)可恥”，自覺參與節(jié)水的良好社會風(fēng)尚，增強(qiáng)了全社會的節(jié)水意識，使廣大群眾普遍接受和積極參與節(jié)水型社會建設(shè)。

1.1.5 試點(diǎn)建設(shè)

2004年吉林省首先確定了長春、吉林、四平、遼源、圖們、延吉6個(gè)省級節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)。2006年以后四平、長春、遼源、延吉先后被水利部列為第二批、第三批和第四批國家級試點(diǎn)。這些試點(diǎn)地區(qū)努力探索，積極實(shí)踐，做了大量工作，積累了許多經(jīng)驗(yàn)，鞏固現(xiàn)有試點(diǎn)成果，深入探索不同水源條件、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)建設(shè)節(jié)水型社會的模式與途徑。

1.2 存在的主要問題

1）節(jié)水法規(guī)體系不完善。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對水資源需求提出的新要求，以及最嚴(yán)格水資源管理制度和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》文件要求，突顯出吉林省節(jié)水法律法規(guī)還未形成系統(tǒng)的配套法規(guī)體系，只是在粗獷的執(zhí)行國家條例，還需亟待出臺相應(yīng)配套的實(shí)施細(xì)則和管理辦法。

2）節(jié)水管理體制機(jī)制不健全。吉林省水資源管理體制、水務(wù)一體化改革程度還有待于提高，大部分市（州）還未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，未建立統(tǒng)一的節(jié)水機(jī)構(gòu)。節(jié)水動力不強(qiáng)，聯(lián)動機(jī)制亟待加強(qiáng)，節(jié)水缺乏強(qiáng)有力的政策壓力、投資拉力和產(chǎn)生足夠效益的動力。

3）節(jié)水投入不足，硬件設(shè)施建設(shè)滯后。由于供用水基礎(chǔ)設(shè)施差，需要投入多，加之經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)力困難，使許多農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活服務(wù)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目尚未如期開展配套改造建設(shè)。大中型灌區(qū)配套任務(wù)繁重，多數(shù)城市供水管網(wǎng)老化，取用水計(jì)量設(shè)施安裝率較低，水資源監(jiān)測能力較差，省界斷面及一些取水口等監(jiān)測站網(wǎng)密度不足，很難控制必要的取用水情況。

4）全民節(jié)水意識有待提高。通過“十一五”的節(jié)水宣傳，吉林省全民節(jié)約用水的意識已經(jīng)有了很大提高，一些用水大戶企業(yè)也增加了對污水處理設(shè)備的投入。但一些特殊行業(yè)的部分從業(yè)者對節(jié)水重視程度并不高，個(gè)別行業(yè)經(jīng)營者節(jié)水方面意識淡漠，沒有按照規(guī)定安裝循環(huán)水設(shè)備。

表1 節(jié)水管理評價(jià)指標(biāo)體系指標(biāo)

2 節(jié)水管理評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

2.1 總體思路

節(jié)水管理評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的總體思路：一是全面反映節(jié)水型社會建設(shè)和節(jié)水管理的主體內(nèi)容；二是符合節(jié)水型社會建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體要求；三是以促進(jìn)用水效率和效益的提高為重點(diǎn)。

節(jié)水型社會建設(shè)戰(zhàn)略任務(wù)是四大體系的建設(shè)：即建立以總量控制和定額管理相結(jié)合的水資源管理制度體系（核心）；建立與區(qū)域水資源承載能力相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系；建立與水資源優(yōu)化配置相適應(yīng)的節(jié)水工程和技術(shù)體系；完善公眾自覺節(jié)水的社會行為規(guī)范體系。指標(biāo)體系在宏觀上要能反映水資源利用和可持續(xù)性，在微觀上也要反映不同時(shí)期的節(jié)水水平。通過構(gòu)建節(jié)水管理指標(biāo)體系，全面反映節(jié)水型社會建設(shè)節(jié)水管理發(fā)展、反映分階段量的評價(jià)指標(biāo)，找到節(jié)水管理中存在的問題，科學(xué)評價(jià)節(jié)水管理工作，促進(jìn)建設(shè)節(jié)水型社會，保障經(jīng)濟(jì)社會的又好又快發(fā)展。

2.2 體系架構(gòu)

根據(jù)水利部《節(jié)水型社會建設(shè)評價(jià)指標(biāo)體系(試行)》，結(jié)合吉林省水資源及節(jié)水工作的實(shí)際，下面采用P-S-R結(jié)構(gòu)模式，從吉林省節(jié)水型社會建設(shè)受脅迫角度提出由壓力指標(biāo)、狀態(tài)指標(biāo)與響應(yīng)指標(biāo)構(gòu)成的節(jié)水型社會建設(shè)評價(jià)指標(biāo)體系。建立的指標(biāo)體系劃分4個(gè)層次：

1）目標(biāo)層（T）。節(jié)水型社會建設(shè)的總體目標(biāo)是以水資源的高效和永續(xù)利用為前提，在兼顧公平的情況下促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境和資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)吉林省資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會。

2）準(zhǔn)則層（R）。確?？傮w目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要層次，分為壓力指標(biāo)（R1）、狀態(tài)指標(biāo)（R2）、響應(yīng)指標(biāo)（R3）3個(gè)指標(biāo)：壓力指標(biāo)反映社會和生態(tài)環(huán)境所面臨的壓力，闡明社會及生態(tài)環(huán)境所承受壓力的程度；狀態(tài)指標(biāo)指示社會及生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，反映經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)環(huán)境在各種自然、人為等因素綜合作用下所處的狀態(tài)；響應(yīng)是指政府或有關(guān)部門等為防止社會及生態(tài)環(huán)境惡化，水資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人民生態(tài)造成的隨時(shí)和破壞而采取的措施和對策。

3）分類層（C）。綜合分析吉林省實(shí)際，結(jié)合節(jié)水型社會建設(shè)中節(jié)水管理指標(biāo)體系所涉及的范疇，將指標(biāo)體系按照社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、水資源需求指標(biāo)和行為規(guī)范指標(biāo)3個(gè)指標(biāo)分層。

4）指標(biāo)層（I）。節(jié)水管理指標(biāo)體系按社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、水資源需求指標(biāo)和行為規(guī)范指標(biāo)3個(gè)分類型構(gòu)建指標(biāo)體系圖及相應(yīng)表格。

2.3 節(jié)水管理評價(jià)指標(biāo)體系

節(jié)水管理指標(biāo)體系的構(gòu)建，采用P－S－R（壓力－狀態(tài)－響應(yīng)）模式，按照指標(biāo)體系架構(gòu)，構(gòu)建吉林省節(jié)水管理評價(jià)指標(biāo)體系，共計(jì)25個(gè)指標(biāo)。其中，壓力指標(biāo)7個(gè)，狀態(tài)指標(biāo)8個(gè)，響應(yīng)指標(biāo)10個(gè)，具體指標(biāo)見表1。

3 建議

1）加快水務(wù)一體化改革，實(shí)行水資源統(tǒng)一管理。省節(jié)水辦對全省節(jié)水工作發(fā)揮了重要指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，各級地方政府應(yīng)把節(jié)水作為的一項(xiàng)重要職責(zé)，建立統(tǒng)一的強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并賦予必要的管理權(quán)限，使其成為跨部門、具有制定政策、部門協(xié)調(diào)和行政監(jiān)督能力的有職有責(zé)的實(shí)體，并協(xié)調(diào)、促進(jìn)其他部門對節(jié)水工作的積極支持和配合，形成合力，建設(shè)節(jié)水型社會。

2）加強(qiáng)宣傳教育，提高全社會節(jié)水意識。建議將節(jié)水作為一項(xiàng)基本國策，加大宣傳力度，利用新聞媒體、公益性廣告、宣傳專欄等各種形式進(jìn)行廣泛、深入、持久的宣傳教育，讓公眾清醒地認(rèn)識潛在的水危機(jī)，理解水資源可持續(xù)利用的重要性，強(qiáng)化節(jié)約用水的自覺性。

3）加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，建立節(jié)水型社會建設(shè)評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)方法。在水資源綜合規(guī)劃基礎(chǔ)上，盡快建立并實(shí)施用水總量控制與定額管理相結(jié)合的指標(biāo)體系。在本指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，通過專題研究，建立一整套節(jié)水型社會建設(shè)評價(jià)指標(biāo)體系及相關(guān)評價(jià)方法，根據(jù)不同區(qū)域和地域的特點(diǎn)、水資源狀況和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，確定相應(yīng)的節(jié)水指標(biāo)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成一套較規(guī)范、完整的節(jié)水評價(jià)指標(biāo)體系，對吉林省節(jié)水型社會建設(shè)成效進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正地評價(jià)。