美國外交:反恐走下神壇

覃勝勇

在鐘聲、琴聲、圣經(jīng)詩篇的朗讀聲以及近3000名遇難者名字的宣讀聲中，對9·11襲擊遇難者的第10次紀(jì)念，于當(dāng)天首次對外開放的“9·11”紀(jì)念館舉行。除了奧巴馬和紐約市長布隆伯格，小布什夫婦也來到了雙子大廈原址所建的兩個水池邊憑吊，這是小布什首次與就職后的奧巴馬一道出席重要活動。但是當(dāng)晚，奧巴馬就在華盛頓肯尼迪藝術(shù)中心指責(zé)小布什發(fā)動的兩場反恐戰(zhàn)爭代價巨大，并稱“戰(zhàn)爭并不光榮”，美國的強(qiáng)大并不是用駐軍來衡量。

從恐怖襲擊到反恐戰(zhàn)爭，這并不是一個理所當(dāng)然的跨越。現(xiàn)有情報表明，本·拉丹當(dāng)初不聽“基地”高層勸阻，執(zhí)意發(fā)動對美國的劫機(jī)襲擊，目的并非要招來美國的報復(fù)性打擊，而是要讓美國知難而退，從中東撤出軍事基地，但小布什的“宣戰(zhàn)”說讓本·拉丹的期待落空。在阿富汗戰(zhàn)爭成為事實(shí)后，本·拉丹才改口稱發(fā)動襲擊就是為了讓美國在狂怒中陷入對穆斯林世界開戰(zhàn)的泥潭而自我傾頹。本·拉丹對局勢的誤判，導(dǎo)致“基地”走向自我消解。

這10年里，美國破獲了13起針對紐約市的恐襲陰謀；10年后的9月11日，紐約已是座全面設(shè)防的城市，恐怖分子根本沒有下手的機(jī)會！而在2009年11月之后的半年里，美國雖說發(fā)生了一起本土恐襲（胡德堡基地槍擊案）和兩起未遂襲擊（穆塔拉布炸機(jī)案、沙赫扎德車彈案），但也僅此而已。隨著“基地”在巴基斯坦、也門、索馬里等地的關(guān)鍵人物一一被鏟除，該組織的行動力趨于“完結(jié)”。與此同時，反恐也不再如幾年前那般可以凌駕一切，其在美國外交中的地位也將逐漸讓位于傳統(tǒng)國家利益，或者說，回到“9·11”之前的狀態(tài)。

“9·11”前選擇性反恐

歷史上，美國應(yīng)對國際恐怖主義的手段是與美國的戰(zhàn)略目標(biāo)相聯(lián)系的。冷戰(zhàn)早期，美國主要關(guān)注拉丁美洲、非洲和其他左翼政黨活躍的地區(qū)，這決定了美國反恐的重點(diǎn)方向。1972年慕尼黑奧運(yùn)會慘案發(fā)生后，尼克松總統(tǒng)在國家安全委員會任命人員協(xié)調(diào)反恐。1979年國務(wù)院第一次認(rèn)定古巴、伊朗、伊拉克、利比亞、南也門、敘利亞和蘇聯(lián)為支持恐怖主義的國家，并對這些國家施以制裁。“支恐”名單在實(shí)現(xiàn)美國外交政策目標(biāo)方面成為華府新的大棒。

里根政府時期，當(dāng)代美國反恐政策的哲學(xué)和結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)形成。1982年，里根總統(tǒng)創(chuàng)立了恐怖主義跨部門工作組，受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。第二年，國務(wù)院又建立反恐協(xié)作計(jì)劃，為面臨恐怖威脅的國家提供設(shè)備援助和人員培訓(xùn)。對里根政府而言，恐怖主義不僅僅是國家安全問題，而是一場反對蘇聯(lián)所資助的試圖顛覆西方民主的國際恐怖主義網(wǎng)絡(luò)的斗爭。1980年代，里根政府或明或暗地支持反馬克思主義派別，試圖推翻左派的尼加拉瓜桑地諾主義者政府，而無視被譽(yù)為“擁有與我們的建國之父同樣的倫理道德”的尼反對派對平民犯下的系統(tǒng)暴行。

里根政府還對涉嫌“支恐”的伊朗和利比亞施以制裁。1979年美國駐德黑蘭大使館被伊朗革命學(xué)生占領(lǐng)，美國開始制裁伊朗，并于1984年初貝魯特親伊朗的黎巴嫩武裝分子攻擊和劫持人質(zhì)事件后，擴(kuò)大制裁范圍。1986年1月，美國斷絕對利比亞的經(jīng)濟(jì)援助，3個月后，里根總統(tǒng)下令轟炸利比亞，用來懲罰利比亞在維也納機(jī)場和柏林夜總會策劃的攻擊行為。

里根政府還使“不與恐怖分子談判”成為永久政策，但1987年的國會聽證顯示，華府前兩年透過中間人以色列，與伊朗進(jìn)行武器交易，以換取伊朗幫助釋放在黎巴嫩被劫的美國人質(zhì)，后來又將銷售武器的利潤轉(zhuǎn)移給尼加拉瓜反對派，以規(guī)避國會對援助反對派的限制。

克林頓政府時期，國內(nèi)外一系列恐怖事件，如1993年2月世貿(mào)中心爆炸案、1995年3月東京地鐵沙林毒氣案及4月俄克拉荷馬州聯(lián)邦大樓爆炸案，促使美國制訂應(yīng)急預(yù)案，到1997年，國防部、聯(lián)邦緊急管理部、健康和人類服務(wù)部等制訂了全國的反恐和應(yīng)急措施，以應(yīng)對化學(xué)和生物襲擊。1995年初，克林頓以行政命令禁止與“威脅中斷中東和平進(jìn)程的恐怖分子”進(jìn)行金融往來，標(biāo)志著美國反恐政策的巨大改變，第一次集中于打擊恐怖組織的金融和組織能力。1996年通過的《反恐和有效死刑法（AEPPA）》將這一改變機(jī)制化，美國定期公布外國恐怖組織名單，其成員被禁止進(jìn)入美國，與之的任何金融交易被禁止。意義深遠(yuǎn)的反恐法的通過，基本塑造了當(dāng)代美國的反恐政策。而當(dāng)1998年8月美國駐肯尼亞和坦桑尼亞大使館遇襲后，美國反恐政策開啟了決定性的變革，隨后美國用導(dǎo)彈攻擊了在阿富汗和蘇丹的基地組織。美國第一次對恐怖組織使用先發(fā)制人的軍事打擊，單邊主義開始抬頭。

過去40年來，隨著恐怖威脅的增多和破壞能力的加劇，美國從遏制轉(zhuǎn)向致力于消滅恐怖組織。1970年代和1980年代，美國官員將恐怖主義視為政治和法律問題，克林頓政府后期，反恐已經(jīng)成為首要的國家安全目標(biāo)。一方面，跨部門的競爭、國際法和其他因素都會影響美國反恐政策，另一方面，當(dāng)恐怖主義直接威脅美國利益時，美國會采取全方位應(yīng)對措施。

“9·11”后反恐過山車

9·11襲擊發(fā)生后，國際社會對美國所遭受的災(zāi)難深表同情，北大西洋公約組織與美洲國家組織均在各自歷史上首次啟用共同防御條款，即使2001年10月阿富汗戰(zhàn)爭爆發(fā)也沒有破壞國際反恐統(tǒng)一戰(zhàn)線。隨著小布什政府的單邊主義日益抬頭，打擊恐怖主義的普遍利益讓位于美國的戰(zhàn)略和意識形態(tài)利益，尤其美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，使得美國的國際地位急劇下降。

美國的信譽(yù)和國際形象，還因美國以聯(lián)合反恐為由，容忍某些國家對人權(quán)的踐踏而受損。例如烏茲別克斯坦在總統(tǒng)卡里莫夫的領(lǐng)導(dǎo)下，人權(quán)紀(jì)錄不佳，但在與美國形成“方便的聯(lián)盟”后，于2002年獲得50億美元的援助，成為美國在中亞最密切的戰(zhàn)略伙伴。人權(quán)觀察組織不無擔(dān)憂地指出，美國所領(lǐng)導(dǎo)的反恐運(yùn)動“正在全世界范圍引發(fā)對公民自由權(quán)的踐踏”。

到小布什第二任期內(nèi)，美國的反恐政策已成雞肋，主要原因有三：其一，美國使用民主修辭來解釋美國的行動，用反民主的語言來貶斥穆斯林世界。為了反恐，美國支持該地區(qū)的專制政權(quán)，對埃及、沙特、約旦和摩洛哥踐踏人權(quán)的行為睜只眼閉只眼。其二，自1967年阿以戰(zhàn)爭以來美國幾無保留地支持以色列，如今以色列以反恐名義強(qiáng)力鎮(zhèn)壓巴勒斯坦平民，加劇了阿拉伯人民的義憤。最后，美國對伊拉克的軍事占領(lǐng)險情不斷，而當(dāng)初開戰(zhàn)的理由（伊拉克與“基地”的關(guān)系，大規(guī)模毀滅性武器）最后都沒有被證實(shí)，華府在道義上瀕臨破產(chǎn)。

奧巴馬任內(nèi)，雖然本土穆斯林涉及恐怖陰謀的案例浮出水面，但隨著2008年金融危機(jī)和2011年中東變局的蔓延，華府總體上降低了對反恐的強(qiáng)調(diào)，不僅在正式場合停用“反恐戰(zhàn)爭”的措辭，將戰(zhàn)斗部隊(duì)撤離伊拉克，更多地將阿富汗維穩(wěn)視為與巴基斯坦相關(guān)的地區(qū)治理問題而不是單純的軍事反恐問題，對本·拉丹的處理也是快刀斬亂麻，不希望節(jié)外生枝。

隨著“9·11”的傷痛漸漸淡去，修補(bǔ)與穆斯林世界的關(guān)系成為華府的戰(zhàn)略目標(biāo)。奧巴馬曾將2009年6月的開羅演講視為他已完成的3件最重要反恐任務(wù)之一。他也試圖通過聯(lián)邦法院而非軍事法院審判“9·11”襲擊主嫌哈立德·謝赫·穆罕默德。一度他還以在美穆斯林“享有平等信仰宗教之權(quán)”為名，贊許在紐約曼哈頓區(qū)南部建設(shè)“歸零清真寺”，只是在遭到抨擊后才回避對此事表態(tài)。今年突尼斯、埃及等國變天后，奧巴馬又半推半就地加入中東大合唱，并對利比亞、敘利亞當(dāng)局施壓，進(jìn)一步降低了美在阿拉伯世界的反恐訴求。

盡管反恐在2006年中期選舉之后就逐步走下美國神壇，但常規(guī)化、去意識形態(tài)化的反恐行動仍在開展。在奧巴馬任內(nèi)，中情局更多啟用無人機(jī)“點(diǎn)殺”在巴基斯坦的疑似恐怖分子，甚至“越境”空降海豹突擊隊(duì)，突襲靠近印巴邊境的本·拉丹居所?！吧僬f多做”成為美國新時期反恐的一個明顯標(biāo)簽，其背后是美國外交利益的多元化，及向常態(tài)政治的回歸。