公共責(zé)任與財(cái)政功能

李煒光

新“顯學(xué)”的震撼登場(chǎng)

財(cái)政學(xué)目前正越過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)而成為當(dāng)今中國(guó)社會(huì)全民關(guān)注的“顯學(xué)”，最近的熱議問(wèn)題，如被網(wǎng)友戲稱為“妻稅”的“婚前房產(chǎn)加名征收契稅”和所謂“月餅稅”，加上稍前些的“鐵公基燒錢”和“預(yù)算公開透明”等，其背后反映出的中國(guó)社會(huì)深層次問(wèn)題頗發(fā)人深思。

一是國(guó)家征稅權(quán)和用稅權(quán)配置的錯(cuò)位，人民代表大會(huì)還沒(méi)有完全負(fù)起控制、監(jiān)督稅收和預(yù)算的責(zé)任，納稅人也沒(méi)有完全得到相應(yīng)的財(cái)政事務(wù)參與權(quán)。國(guó)家的財(cái)政稅收表面上似乎高度集稅權(quán)于上，實(shí)際上有一定的隨意性。一個(gè)地方機(jī)構(gòu)就可決定開征或增征某種稅，或?qū)⒓{稅人的錢巨量損耗在政績(jī)工程、大躍進(jìn)工程和豆腐渣工程上。二是公民社會(huì)權(quán)利意識(shí)確實(shí)在普遍覺(jué)醒，對(duì)征稅和政府如何花錢等問(wèn)題前所未有地關(guān)注。

這兩個(gè)方面，前者是壞事，說(shuō)明經(jīng)過(guò)30多年改革中國(guó)的治稅權(quán)還遠(yuǎn)未完善。后者是好事，說(shuō)明中國(guó)公民社會(huì)正在形成，中國(guó)民間顯然走在了政府和人大前面。

中國(guó)當(dāng)代學(xué)者很多受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“大政府”、“總樞紐”財(cái)政觀的影響至深，至今難以擺脫。其所理解的財(cái)政職能只是“分配”和“監(jiān)督”。市場(chǎng)改革后，又補(bǔ)充進(jìn)“調(diào)節(jié)職能”，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩仍未褪盡。

休謨?cè)缭?740年就指出“公共的悲劇”的存在。他說(shuō)，在共同體中，個(gè)人成為“免費(fèi)搭車者”是符合理性的，但如果所有的社會(huì)成員都成為免費(fèi)搭車者，最后的結(jié)果就是所有的人都得不到好處，這跟中國(guó)的寓言“三個(gè)和尚沒(méi)水吃”是一樣的道理。這個(gè)原理告訴我們，追求自身利益——效用最大化的個(gè)人有可能導(dǎo)致公共資源的質(zhì)量下降。因此，休謨認(rèn)為，政府財(cái)政的功能之一就是在個(gè)人之間以及個(gè)人的眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間合理配置資源，以實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員公共利益的最大化。以政府財(cái)政手段進(jìn)行資源配置，可以找到許多現(xiàn)成的例子，如供水、漁業(yè)資源、石油勘探等，大都由政府撥款經(jīng)營(yíng)。

由于市場(chǎng)失效的客觀存在，政府活動(dòng)首先應(yīng)保證社會(huì)資源在私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的合理配置，并且以不影響私人部門的效率為前提，然后才可以考慮資源在公共部門內(nèi)部的有效配置問(wèn)題。此外，當(dāng)存在外部不經(jīng)濟(jì)時(shí)，生產(chǎn)成本等于私人生產(chǎn)成本加上社會(huì)生產(chǎn)成本，而決定市場(chǎng)價(jià)格的卻是私人生產(chǎn)成本，這就會(huì)造成某些產(chǎn)品的過(guò)度生產(chǎn)；另一方面，當(dāng)存在外部經(jīng)濟(jì)時(shí)，收益等于私人收益加上社會(huì)收益，而決定市場(chǎng)狀況的卻是私人收益，由此又會(huì)造成社會(huì)消費(fèi)的不足。為了消除或減輕外部效應(yīng)，也需要政府發(fā)揮財(cái)政的配置功能，例如，征收環(huán)境保護(hù)稅或污染稅，要求污染者按照社會(huì)對(duì)環(huán)境的評(píng)價(jià)付出相應(yīng)的附加成本，迫使其調(diào)整生產(chǎn)決策，減少產(chǎn)出水平，這就是馬斯格雷夫把配置資源作為財(cái)政首要功能的原因。

上述內(nèi)容有些已經(jīng)寫進(jìn)了今天的財(cái)政學(xué)教科書，卻遠(yuǎn)沒(méi)有成為中國(guó)當(dāng)代財(cái)政學(xué)課堂上的靈魂，更遠(yuǎn)沒(méi)有成為當(dāng)代中國(guó)文明的主流。這導(dǎo)致的一個(gè)不良后果，就是一代一代的畢業(yè)生從財(cái)經(jīng)院校大門走上工作崗位后，總會(huì)有一些人表現(xiàn)得比他們的前輩們還要厭煩別人對(duì)他支配資源的權(quán)力的制約和監(jiān)控。

政府權(quán)力與公共責(zé)任

人們經(jīng)常談?wù)撊绾螌?shí)現(xiàn)政府職能的問(wèn)題，卻很少問(wèn)這些職能是從哪里來(lái)的。簡(jiǎn)單說(shuō)，政府職能是其行政權(quán)力的組成部分，它來(lái)自于政府的公共責(zé)任規(guī)定，而公共責(zé)任則來(lái)自于公民委托和授權(quán)。在政治學(xué)的觀念里，只要政府存在一天，就必須依法做某些事或不做某些事，而責(zé)任則意味著某些事無(wú)論政府愿意還是不愿意，都必須要去做，否則就要被問(wèn)責(zé)。

從這個(gè)意義上說(shuō)，公共責(zé)任就是保護(hù)和促進(jìn)國(guó)民利益的職責(zé)與任務(wù)，不可推卸，更不可倚據(jù)權(quán)力站在公民利益的對(duì)立面上，說(shuō)一不二。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府權(quán)力被界定為公有物，誰(shuí)獲得了權(quán)力，誰(shuí)就必須承擔(dān)起法定的公共責(zé)任。所以，人們?cè)缫蚜?xí)慣地把現(xiàn)代政府稱為“責(zé)任政府”?，F(xiàn)代社會(huì)需要好政府，而好政府的標(biāo)志，就是能對(duì)社會(huì)承擔(dān)起公共責(zé)任，即提供最大的公共福利，維護(hù)人權(quán)、公民權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。這是喬治·梅森說(shuō)的。只有那些知曉權(quán)力邊界在何處、正確界定自己的責(zé)任并認(rèn)真地履行好上述公共職責(zé)的政府，才可能成為一個(gè)得民心的政府。

但在現(xiàn)實(shí)生活中，不一定責(zé)任和權(quán)力就是對(duì)應(yīng)的，有時(shí)會(huì)是權(quán)力很大的政府,責(zé)任擔(dān)當(dāng)卻很??；而另一些責(zé)任擔(dān)當(dāng)很大的政府，權(quán)力卻被該國(guó)的法律看得死死，并不顯得很大。而在一個(gè)制度環(huán)境不大健全的社會(huì)里，人們的期待可能只是，政府不做某些事或不履行某些“職責(zé)”，對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)可能更好一些。

政府的財(cái)政功能

財(cái)政權(quán)力的行使，更是事事相關(guān)每個(gè)公民的意愿和福祉，公民納稅不是為了供養(yǎng)一個(gè)統(tǒng)治自己的政府，而是為了尋求更好的生活，收了稅的政府必須承擔(dān)起相應(yīng)的公共責(zé)任。政府所擁有的處理財(cái)政事務(wù)的權(quán)力不是“天生”的，有授權(quán)才有支配資源的權(quán)力，無(wú)授權(quán)則無(wú)支配資源的權(quán)力。當(dāng)財(cái)政權(quán)力被授予出去的時(shí)候，國(guó)家還應(yīng)該建立一種完善的以權(quán)力制衡權(quán)力的機(jī)制，如公共預(yù)算的外部政治控制機(jī)制，它包括公民參與機(jī)制以及立法機(jī)構(gòu)獨(dú)立審計(jì)和全程監(jiān)督的機(jī)制，預(yù)算過(guò)程和績(jī)效接受人民代表大會(huì)甚或更大范圍的討論、問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)。需知，只有經(jīng)過(guò)制度嚴(yán)格限定的權(quán)力，才可確保稅收用之于民，才可認(rèn)真負(fù)責(zé)地承擔(dān)起為社會(huì)提供公共服務(wù)的諸般責(zé)任。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)基本事實(shí)是，由市場(chǎng)決定的初次分配基本上是不公平的，表現(xiàn)在財(cái)富、教育水平、技能等等方面，而且資本收入的分配比勞動(dòng)收入的分配更加不平等。導(dǎo)致分配不平等的主要原因，一是財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)的差別，二是非繼承的勞動(dòng)能力的差別。不平等是“不好”的，這個(gè)“不好”還會(huì)導(dǎo)致更加“不好”的社會(huì)后果：貧困、富裕階層對(duì)財(cái)富的浪費(fèi)、社會(huì)沖突、低收入群體得不到社會(huì)其他成員的幫助而自暴自棄等，在理論上，一般用市場(chǎng)機(jī)制的有效法則排斥公平法則來(lái)表述。這就需要政府通過(guò)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行全社會(huì)范圍的再次分配，在社會(huì)中形成一種公平分配的機(jī)制。

市場(chǎng)交易為什么無(wú)法進(jìn)行有效的再分配，而只能由政府來(lái)承擔(dān)這個(gè)任務(wù)？第一，市場(chǎng)中基本不存在以公平為目標(biāo)的分配機(jī)制；第二，私人慈善機(jī)構(gòu)的活動(dòng)帶有某種再分配性能，但從社會(huì)整體來(lái)說(shuō)尚顯規(guī)模太小，無(wú)法解決全局性的社會(huì)問(wèn)題；第三，政府的獨(dú)特地位使它擁有強(qiáng)制性征稅的權(quán)力，也就使它能夠大規(guī)模地進(jìn)行再分配活動(dòng)。并且，政府能夠通過(guò)稅制和預(yù)算來(lái)解決由于要素市場(chǎng)的不完全性與壟斷定價(jià)所產(chǎn)生的收入分配問(wèn)題。這方面也可以找到很多例子，如義務(wù)教育、社會(huì)保健、公共醫(yī)療、福利服務(wù)、住房補(bǔ)貼等等。事實(shí)上，希望市場(chǎng)解決全部社會(huì)問(wèn)題不過(guò)是一種幻想，政府存在的主要理由并不在于提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率，而是以其合理的制度安排來(lái)促進(jìn)社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)。

此外，由于市場(chǎng)在自發(fā)運(yùn)行的過(guò)程中很難避免經(jīng)濟(jì)周期問(wèn)題，也需要政府制定和實(shí)施稅種、稅率調(diào)整或改變公共支出的規(guī)?；蚍较虻群暧^經(jīng)濟(jì)政策，這些政策可以直接作用于物價(jià)、就業(yè)水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，最終促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)的出現(xiàn)。這就是財(cái)政的穩(wěn)定功能。

財(cái)政功能不是一成不變的，因?yàn)檎媾R的國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)在改變，它所承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)在改變，財(cái)政的功能也隨之而變。在封建專制社會(huì)，財(cái)政就是為鞏固皇權(quán)統(tǒng)治服務(wù)；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)政就是無(wú)所不做、無(wú)所不包的“全能財(cái)政”；而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)政的主要任務(wù)就是為社會(huì)提供公共服務(wù)，改善國(guó)民福利。這時(shí)候的財(cái)政功能，顯然就與前市場(chǎng)社會(huì)完全不一樣了。如果這個(gè)時(shí)候政府仍置自己應(yīng)盡的公共責(zé)任于不顧而繼續(xù)在“生產(chǎn)建設(shè)”上耗費(fèi)資財(cái)，那就是對(duì)自身職能的誤解。