14年:城管走到十字路口

石勇

每一次，城管進(jìn)入輿論風(fēng)暴的中心，都給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)一陣劇痛。小販夏俊峰在2011年的這個(gè)夏天的命運(yùn)，在社會(huì)心理的焦灼中，再次把制造了這一悲劇的城管體制，推到一個(gè)新的十字路口。

伴隨著城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程，城管在中國(guó)已經(jīng)存在了14年。無(wú)論在法理上它如何被指控為沒(méi)有存在的合法性，但在事實(shí)上，它已經(jīng)成為一個(gè)職能繁多、權(quán)力很大、在城市管理上為各地政府所倚重的部門。它帶來(lái)的嚴(yán)重問(wèn)題，折射了政府在既有城市管理、社會(huì)治理模式上的危機(jī)。

到了全面反思——或許還應(yīng)做出選擇的時(shí)候了。

“城管思維”的魔咒

14年前，也就是上世紀(jì)末的1997年5月，當(dāng)城管橫空出世的時(shí)候，沒(méi)有人想到，在此后的歲月里，它會(huì)與公務(wù)化暴力、與在街頭和小販漫長(zhǎng)的拉踞戰(zhàn)、與“城管操作實(shí)戰(zhàn)手冊(cè)”的暴力宣言、與一個(gè)污名化的群體形象聯(lián)系在一起。

中國(guó)的改革開(kāi)放到20世紀(jì)90年代末，進(jìn)入了一個(gè)城市化加速的階段。隨著戶籍制度的逐步松綁，大量的農(nóng)村人口涌入城市。同時(shí)，隨著國(guó)有企業(yè)改革的深入，大量工人下崗，城市貧民似乎是一夜之間冒出歷史的地表。這些淪為社會(huì)底層的人群，在欠缺制度保障的情況下，依賴于已經(jīng)發(fā)育的市場(chǎng)為生。其中，為數(shù)不少的人選擇了做小攤販?，F(xiàn)有的資料顯示，僅僅在1996年，在北京就有超過(guò)1000個(gè)“馬路市場(chǎng)”，同時(shí)沿街叫賣的小販至少數(shù)以萬(wàn)計(jì)。

具有流動(dòng)性特征的小商販的大量存在讓既存的國(guó)家權(quán)力控制模式一定程度失靈，所謂“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”?！笆Э亍钡慕箲]開(kāi)始在城市政府那兒萌生。

正是在這個(gè)背景下，北京市宣武區(qū)在全國(guó)第一個(gè)成立城管隊(duì)伍，當(dāng)時(shí)的思路，就是把各個(gè)部門的行政處罰權(quán)集中起來(lái)。其存在的唯一“合法依據(jù)”，就是《行政處罰法》關(guān)于“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的規(guī)定。此后，各地城管紛紛以“執(zhí)法”的名義，戴上大蓋帽，威武地走上中國(guó)社會(huì)的前臺(tái)。

站在今天的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，作為行使政府的各種權(quán)力的城管的“出生”，并不僅僅是缺乏一張全國(guó)性法律的證書(shū)，而是在一開(kāi)始，賦予城管以如此之多的行政處罰權(quán)，就沒(méi)有約束它可能濫權(quán)的制度設(shè)計(jì)。

事實(shí)上，從一開(kāi)始，城管的功能定位和工商、衛(wèi)生、交通等部門就有所不同，后者執(zhí)行的是國(guó)家對(duì)社會(huì)控制方面的權(quán)力，因此除了屬于地方政府的一個(gè)部門，從中央到地方，它還有一個(gè)垂直的權(quán)力架構(gòu)；而城管，則主要是滿足地方政府進(jìn)行城市管理，打造一個(gè)權(quán)力按其意志對(duì)城市進(jìn)行控制的秩序的需要，在某種意義上，它并不是工商、衛(wèi)生、交通等部門的“職能集合”，而是各地城市政府的一個(gè)“管家”。

時(shí)間進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)的現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程再次加速，地方政府不約而同地急欲施展它們對(duì)于城市建設(shè)、城市拆遷改造等的偉大抱負(fù)。

由此，城管的職能猛然擴(kuò)大，從驅(qū)逐小販到發(fā)放廣告牌，從查處違建到拆遷，屬于“城市管理”的范疇，幾乎無(wú)所不包。城管，成為政府推行自己的城市管理、社會(huì)治理思路，或執(zhí)行自己意志最方便的工具，他們不僅僅出現(xiàn)在小販出沒(méi)的街頭，也頻頻出現(xiàn)在強(qiáng)拆現(xiàn)場(chǎng)。

秩序美學(xué)對(duì)公務(wù)化暴力的召喚

2000年9月6日，四川省眉山縣。幾名城管人員上街“執(zhí)法”，在整治亂擺攤設(shè)點(diǎn)時(shí)發(fā)威，將一名小販亂拳擊傷，另一名小販被甩下貨車身亡。這是進(jìn)入21世紀(jì)，見(jiàn)諸媒體的第一起城管打死小販?zhǔn)录?/p>

此后，城管的公務(wù)化暴力，在媒體聚焦中有愈演愈烈之勢(shì)。2008年1月7日，湖北省天門市水利建筑工程公司經(jīng)理魏文華因用手機(jī)拍攝城管和村民沖突的現(xiàn)場(chǎng)，被城管人員暴打致死。這是曾經(jīng)震驚全國(guó)的城管打死“非執(zhí)法對(duì)象”事件。

禍端，肇始于對(duì)“秩序美學(xué)”的追求。

按照當(dāng)代英國(guó)社會(huì)學(xué)巨擘齊格蒙特·鮑曼的解釋，“秩序美學(xué)”是人類社會(huì)進(jìn)入被稱之為“現(xiàn)代”的歷史階段后，因?yàn)樵谛睦砩蠈?duì)于陌生、具有流動(dòng)性的“異質(zhì)”（人或物）感到不適，便想通過(guò)建構(gòu)一個(gè)秩序，來(lái)排斥、控制這些“異質(zhì)”，獲得一種對(duì)和自己有關(guān)的一切的確定性、掌控感的渴望。就如同一個(gè)既很難界定他的身份，也很難控制他的行為的陌生人闖入了一伙人中間，這伙人對(duì)于他的存在，在心理上會(huì)非常的不舒服，總感覺(jué)受到威脅，內(nèi)心會(huì)有一種控制他，或驅(qū)逐他的沖動(dòng)。

這同時(shí)是對(duì)“他者”和流動(dòng)性的警惕和恐懼。而現(xiàn)代社會(huì)恰恰就是陌生人社會(huì)，其最大的特征也恰恰就是永無(wú)歇止的流動(dòng)性——商品從產(chǎn)地流動(dòng)到各個(gè)商品市場(chǎng)，流動(dòng)到任何一個(gè)有需求的地方；人從農(nóng)村流動(dòng)到城市，從這個(gè)城市流動(dòng)到那個(gè)城市，從城市的這個(gè)角落流動(dòng)到那個(gè)角落。

和西方經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)幾百年才修成“現(xiàn)代社會(huì)”的正果不同，中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相對(duì)較快，城市化進(jìn)程更是一日千里。在這一背景中，作為主導(dǎo)者的各地政府普遍具有焦慮，因?yàn)榱鲃?dòng)人口的流動(dòng)性，和很多人從體制里剝離出來(lái)而尋求市場(chǎng)庇護(hù)的過(guò)程，正在削弱政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制的能力。

按照鮑曼的說(shuō)法，一個(gè)人所擁有的權(quán)力越大，追求秩序美學(xué)的渴望就越蝕骨。這種心理邏輯和既定制度下權(quán)力行使的邏輯一結(jié)合，城市政府往往會(huì)把對(duì)秩序美學(xué)的先驗(yàn)渴望，滲透進(jìn)對(duì)“異質(zhì)”、“他者”進(jìn)行控制、驅(qū)逐的制度設(shè)計(jì)中。各地城管的出現(xiàn)，以及其功能的發(fā)揮，都很好地體現(xiàn)了這一原則。

這意味著，城管體制本身有兩個(gè)預(yù)設(shè)。一個(gè)預(yù)設(shè)是：小販、乞丐等人群都是防范的對(duì)象，他們的存在，正在玷污城市所打造的美學(xué)景觀，并且威脅權(quán)力所建構(gòu)出來(lái)的城市秩序；另一個(gè)預(yù)設(shè)是，這些人群始終是體制的“他者”，是權(quán)力基于自身的美學(xué)秩序和利益所支配的客體，這一權(quán)力支配過(guò)程，無(wú)論是體現(xiàn)在“管理”還是“處罰”上，都是單向的，這些被設(shè)定為“被管理者”的人群放大了他們的弱勢(shì)，除了肉身，無(wú)任何反向約束的能力。

正是基于這兩個(gè)預(yù)設(shè)，有些城管人員在“執(zhí)法”時(shí)，在心理上獲得了暗示和支持，沒(méi)有約束人性中惡的沖動(dòng)，野蠻、暴力執(zhí)法像陰影一樣伴隨著他們。

2009年，一本《城管執(zhí)法操作務(wù)實(shí)》的資料曝光，被稱之為“城管執(zhí)法秘笈”。資料里面所充斥的暴力和如何對(duì)付小販的訓(xùn)誡讓人震驚。有人辯白這不是制度性產(chǎn)物，但公眾依據(jù)經(jīng)驗(yàn)還是認(rèn)為，這是一種“集體無(wú)意識(shí)”的折射。

合乎邏輯的是，一些素質(zhì)低下的城管行為所產(chǎn)生的負(fù)面影響，作為一種政治后果往往需要政府來(lái)承擔(dān)。也就是說(shuō)，政府本身其實(shí)也是秩序美學(xué)，以及秩序美學(xué)召喚出來(lái)的公務(wù)化暴力的受害者。

2010年8月3日，四川內(nèi)江城管“執(zhí)法”時(shí)引發(fā)群體性事件，當(dāng)?shù)嘏沙鏊脖淮笈癖妵?。這類因城管暴力執(zhí)法而引發(fā)的群體性事件，已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)群體性事件的一個(gè)源頭。城管的野蠻執(zhí)法，本身成為制造政治風(fēng)險(xiǎn)的因素——越到今天，越顯得如此。

街頭拉踞戰(zhàn)：城管的道德成本

在城管和小販漫長(zhǎng)的街頭拉踞戰(zhàn)中，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)不時(shí)地痙攣。

從一開(kāi)始，政府對(duì)秩序美學(xué)的渴望就碰到了一個(gè)在中國(guó)城市化、市場(chǎng)化過(guò)程中非常麻煩的問(wèn)題：小販等弱勢(shì)群體的生存權(quán)。

的確，從城市的美學(xué)景觀上看，小販等人群的存在，與整潔有序的街道、光潔明亮的高樓大廈并不協(xié)調(diào)，就秩序美學(xué)的設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，他們也逸出于政府對(duì)城市秩序的控制之外。然而，他們有一個(gè)最大，看起來(lái)在道德上也能夠壓倒對(duì)他們“亂擺攤”進(jìn)行取締、處罰、驅(qū)趕的理由，那就是生存——作為社會(huì)弱勢(shì)人群，他們需要以這種方式謀生。

這樣，無(wú)論是否有“執(zhí)法依據(jù)”，城管在碰到小販時(shí)，如果沒(méi)有把自己的行為約束在“文明執(zhí)法”的范疇內(nèi)，就通不過(guò)人們關(guān)于道德正當(dāng)性和心理合理性的檢驗(yàn)。而如果在“執(zhí)法”過(guò)程中發(fā)生公務(wù)化暴力，就碰觸到了民眾關(guān)于同情心、關(guān)于正義的敏感神經(jīng)?；谶@兩點(diǎn)，以及對(duì)不受約束的權(quán)力的防御，小販往往能獲得民眾的社會(huì)支援，一起形成一個(gè)譴責(zé)城管的心理共同體和輿論陣線。

很容易想象，一旦自己賴以謀生的工具被收繳，或被砸爛，小販和城管的沖突將如同宿命。這兩個(gè)群體，由此陷入一個(gè)相互傷害的死結(jié)。在城管的公務(wù)化暴力背后，小販的報(bào)復(fù)性暴力如影隨形。

2006年8月11日，小販崔英杰推著三輪車在北京中關(guān)村賣烤腸，恰遇城管。他的三輪車被扣押，在單膝跪地哀求無(wú)果后，激動(dòng)的他突然從后面揮刀沖向城管副隊(duì)長(zhǎng)李志強(qiáng)，致其死亡。

和很多城管與小販沖突的事件一樣，崔英杰獲得了輿論普遍的同情。對(duì)于李志強(qiáng)來(lái)說(shuō)，這可能并不公正。但它以極端的事例隱喻了這一點(diǎn)：城管已經(jīng)成為一種社會(huì)“污名”，以致民眾在看待他們時(shí)，預(yù)先就帶著“偏見(jiàn)”。

客觀地講，城管隊(duì)伍的實(shí)際情況，和他們的“公眾形象”并不一定相符，也就是說(shuō)，并沒(méi)有像呈現(xiàn)在公眾視野中那樣“壞”。但是，作為“執(zhí)法者”，和很多執(zhí)行國(guó)家權(quán)力的部門不同，他們的身體形象直接出現(xiàn)在民眾的視野里，并且是以肉身進(jìn)行“執(zhí)法”，因此，一旦有“野蠻執(zhí)法”的情況，特別是打傷人、打死人，就會(huì)具有很強(qiáng)的刺激效應(yīng)，對(duì)社會(huì)心理構(gòu)成強(qiáng)烈的沖擊。而這種“形象”，通過(guò)在公共領(lǐng)域的傳播，也就成為城管整體形象的具象化符號(hào)。

城管的這種形象使它付出了巨大的道德成本。無(wú)論在心理上如何，在道德上他們確實(shí)是“弱勢(shì)群體”。2008年，武漢一位10歲的小學(xué)生，因?yàn)楦赣H是城管，在學(xué)校遭到同學(xué)的指責(zé)和鄙視。有一位城管父親，他感到自卑。

城管體制在發(fā)揮其功能時(shí)，負(fù)面后果不僅表現(xiàn)在損害政府形象、制造社會(huì)悲劇上，還深入破壞人的心理結(jié)構(gòu)和社會(huì)的精神結(jié)構(gòu)。而這，同樣讓人擔(dān)憂。

籠罩在城管頭上的三重焦慮

整整14年，一路走來(lái)，城管引發(fā)無(wú)數(shù)的聚焦、爭(zhēng)議，從民間到官方，從小販到學(xué)者，從道德到法規(guī)，從機(jī)構(gòu)變遷到管理體制變更。關(guān)于它的愛(ài)恨，構(gòu)成中國(guó)社會(huì)的一大熱點(diǎn)，始終沒(méi)有消退。

中國(guó)的城市化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化之路深深地烙上“城管”的特征。

城管所碰到，以及本身出現(xiàn)的種種問(wèn)題，萌生了三重焦慮：保護(hù)城管的焦慮、城管形象的焦慮，以及城管存在合法性的焦慮。

保護(hù)城管的焦慮因“暴力抗法”而引起。顯而易見(jiàn)，小販對(duì)城管“執(zhí)法”的抵觸、反抗，甚至是對(duì)城管的報(bào)復(fù)性暴力，既可能威脅城管人員的“人身安全”，也威脅到政府用權(quán)力維護(hù)秩序美學(xué)的努力。因此，必須加強(qiáng)他們的“戰(zhàn)斗力”和“抗打擊能力”，一個(gè)方法就是對(duì)城管進(jìn)行“武裝”。

在這種思路下，2006年6月，廣州成立城管專業(yè)執(zhí)法隊(duì)，配備有防爆頭盔、防刺背心等；同年8月，配有各種防暴裝備和先進(jìn)的高科技設(shè)備的城管也先后在北京和上海出現(xiàn)。有政協(xié)委員和官員，甚至提議成立“城管警察”。

這是一個(gè)根本的方向性錯(cuò)誤。它會(huì)被理解為是加強(qiáng)對(duì)小販等社會(huì)群體的暴力恫嚇。而就效果來(lái)說(shuō)，也無(wú)法給城管和小販的對(duì)立，以及城管工作的難度解套。這是在一個(gè)有待檢討的把小販等人群設(shè)定為“敵人”的預(yù)設(shè)上，越走越遠(yuǎn)。

和“武裝”城管相反，在城管形象的焦慮中，政府采取了溫和的方式，比如加強(qiáng)城管與小販的溝通，增強(qiáng)雙方的理解；比如組建“美女城管”，利用視覺(jué)效應(yīng)來(lái)消除城管形象的“污名”；而像廣州、北京等城市，則設(shè)立了“城管開(kāi)放日”，給市民與城管的互動(dòng)，以及積累情緒的舒緩提供了制度空間。

除去“美女城管”這類作秀意味極強(qiáng)的動(dòng)作外，這些努力無(wú)疑值得肯定。遺憾的是，它仍沒(méi)有真正觸動(dòng)城管體制的那兩個(gè)預(yù)設(shè)，從而改變權(quán)力行使的邏輯。

這引向了城管存在合法性的焦慮。作為行使政府權(quán)力的機(jī)構(gòu)，多年來(lái)一直有眾多法律學(xué)者質(zhì)疑它沒(méi)有明確的法律地位。這些聲音認(rèn)為，城管部門的設(shè)立，沒(méi)有經(jīng)過(guò)全國(guó)人大的立法程序，而只是依據(jù)國(guó)務(wù)院的有關(guān)文件產(chǎn)生。它執(zhí)法時(shí)確實(shí)有法律依據(jù)，但只是對(duì)原本授予工商、衛(wèi)生、交通、規(guī)劃、園林、環(huán)保等部門執(zhí)行的法律條文進(jìn)行匯編，是代別人執(zhí)法，但很難認(rèn)為，別人委托了或可以委托它執(zhí)法。

同時(shí)，還有聲音補(bǔ)充，根據(jù)《行政處罰法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推行集中行政處罰權(quán)執(zhí)法工作的決定》，從事城管綜合執(zhí)法必須經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。但是，一些城市的城管機(jī)構(gòu)并未依照上述程序申報(bào)批準(zhǔn)。就是說(shuō)，很多城管的執(zhí)法主體資格都未取得。

基于此，有人提議廢除城管；但更有人提議，可以在國(guó)家層面對(duì)城管統(tǒng)一立法。雖然困難重重，但無(wú)疑可以徹底破解城管的合法性焦慮。

問(wèn)題在于，即使這樣，也許仍不能解決城管體制所產(chǎn)生的種種問(wèn)題，因?yàn)檫@些問(wèn)題，就其深層邏輯來(lái)說(shuō)，并不是來(lái)源于它沒(méi)有明確的法律地位這一事實(shí)，而是來(lái)源于政府在城市化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化過(guò)程中的“城管思維”——對(duì)秩序美學(xué)的渴望、權(quán)力不受制約、按自己的意志對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行塑造。

就此而言，廢除城管，或通過(guò)全國(guó)立法把它合法化，即使不是偽問(wèn)題，也是一個(gè)相對(duì)來(lái)說(shuō)次要的問(wèn)題。

小販和城管都需要“解放”

14年來(lái)，城管問(wèn)題，本質(zhì)上是城市化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化過(guò)程中，政府該做什么，不該做什么的問(wèn)題。對(duì)這個(gè)過(guò)程持何種理解，決定了政府會(huì)選擇何種城市管理、社會(huì)治理模式。

正如無(wú)數(shù)人看到的，在中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，政府成為主導(dǎo)者，帶領(lǐng)民眾向一片“現(xiàn)代化”的應(yīng)許之地邁進(jìn)。這一特點(diǎn)導(dǎo)致了中國(guó)今天的成功。但同時(shí)，政府對(duì)社會(huì)的控制，也遲滯了社會(huì)建設(shè)的腳步。市場(chǎng)的活力，因政府過(guò)強(qiáng)的干預(yù)也受到某種程度的抑制?？梢哉f(shuō)，城管體制與“GDP崇拜”，都是在這個(gè)過(guò)程中，同一種思維和制度的產(chǎn)物。

在今天，付出了巨大成本后，“GDP崇拜”已經(jīng)開(kāi)始退場(chǎng)。而在城管體制出現(xiàn)了那么多問(wèn)題后，這一點(diǎn)也已經(jīng)非常清楚：經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型需要所有人的參與推動(dòng)，每一個(gè)人都不是它們的客體；而一種城市社會(huì)秩序的形成，并不能主要由政府強(qiáng)力規(guī)劃和整治，它們仰賴于人們，包括小販在市場(chǎng)和社會(huì)互動(dòng)中，在容忍流動(dòng)性、差異性基礎(chǔ)上的自發(fā)形成。這樣形成的城市秩序，既能夠具有社會(huì)控制的功能，同時(shí)又有永恒的活力。

也就是說(shuō)，一種穩(wěn)固的城市和社會(huì)秩序，其形成并且具有足夠的韌性，同時(shí)也和流動(dòng)性所具有的“無(wú)序”聯(lián)系在一起，這不是悖論，而是現(xiàn)代社會(huì)的秘密。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史和現(xiàn)實(shí)，對(duì)此已經(jīng)作出了回答。

2011年2月19日，胡錦濤總書(shū)記在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式上指出，社會(huì)管理要搞好，必須加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。而在2011年全國(guó)“兩會(huì)”上，溫家寶總理在作《政府工作報(bào)告》時(shí)，也提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理，其中一個(gè)重要的方面就是發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用。此后，關(guān)于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理改革的信號(hào)，在政府文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中也不斷地以直接或間接的方式釋放出來(lái)，成為2011年前半年一個(gè)鮮明的政治特征。

城管體制的改革，就社會(huì)建設(shè)和社會(huì)改革來(lái)說(shuō)，成為不可或缺，而且急迫的一環(huán)。小販和城管都需要“解放”。

2011年4月，廣州市海珠區(qū)小洲村專門劃出了一塊區(qū)域免費(fèi)提供給小販。這是一個(gè)很好的思路，完全可以推廣創(chuàng)新。一方面，對(duì)小販的“管理”，可以交給市場(chǎng)選擇和社會(huì)組織，城管不必“在場(chǎng)”，從而消除小販生存權(quán)與政府對(duì)城市社會(huì)秩序的控制權(quán)的矛盾。從原則上說(shuō)，只有社會(huì)組織和市場(chǎng)搞不定的事情，政府才應(yīng)該出面。另一方面，對(duì)小販的流動(dòng)性同樣要進(jìn)行容忍，承認(rèn)其謀生行為的合法性。

“解放”了小販后，城管可以從對(duì)“人”的管理變?yōu)閷?duì)“事”的服務(wù)，比如提供衛(wèi)生配套。無(wú)論如何，它提供的應(yīng)該是城市社會(huì)秩序形成和穩(wěn)固的基礎(chǔ)條件，而不是這個(gè)秩序本身。