土地征收背后的規(guī)劃之弊

張墨寧

伴隨著中國城市化的擴(kuò)張式用地需求以及由此帶來的拆遷、征地沖突，作為土地制度之本的《土地管理法》已經(jīng)顯而易見地滯后于現(xiàn)實，這部土地大法的上一次修訂還是在2004年，雖然引入了“公共利益”的概念、對“征收”與“征用”做出了勘分，但仍然難以阻止推土機(jī)下的悲劇?！锻恋毓芾矸ā返男抻喸缭?009年就已經(jīng)列入了人大的立法計劃，但時至今日，仍然處在方案的修改和調(diào)研階段。

今年年初，《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》出臺，城市拆遷按照市場價補(bǔ)償?shù)脑瓌t初步落定，然而集體土地的征收和補(bǔ)償卻處于含糊的狀態(tài)。這是新的《土地管理法》首先要解決的問題，國土部政策法規(guī)司司長王守智近日即表示，修改的重點主要是完善集體土地征收，進(jìn)一步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。

征收程序的設(shè)置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，或許能夠讓相關(guān)者的利益損害降低，但是土地權(quán)利的確定和符合每個公民的土地安排卻需要更高層面的土地制度修正。

土地征收補(bǔ)償須按市場定價

2010年，全國人大正式啟動了對《土地管理法》的修改。自1986年發(fā)布以來，這部法律已經(jīng)進(jìn)行了3次修訂：1988年，允許土地進(jìn)入市場，確立了土地的有償使用制度；1998年，確立了土地用途管制制度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地，保護(hù)耕地；2004年，劃分了土地的征收和征用，界限在于土地使用完畢后是否要?dú)w還集體。雖然對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，相應(yīng)的被征地農(nóng)民社會保障制度也在逐步建立，但并沒有做出符合市場邏輯的補(bǔ)償設(shè)定。

我國的征收范圍分為兩類，一類是城市房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的征收，一類是土地征收，使集體土地成為國有。城市化越是緊鑼密鼓，集體土地被“國有化”就越嚴(yán)重，更多的農(nóng)民將在所謂的“公共利益”面前不得不放棄自己的田園和屋舍。然而，讓農(nóng)民與政府產(chǎn)生沖突的原因往往并不是征收行為本身，而首先表現(xiàn)為補(bǔ)償不到位。

按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6~10倍。每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。”雖然國土資源部在2004年發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》中規(guī)定可以超過30倍，但在被征地的過程中，農(nóng)民并沒有討價還價的能力和發(fā)言權(quán)，政府實際上成為唯一的定價人。

“現(xiàn)行的《土地管理法》對于耕地的補(bǔ)償明顯是不足的，所謂的集體所有，是這塊土地上的村民共同所有，對外有明確的邊界。所以政府的征收要么體現(xiàn)為契約關(guān)系，等價交換、充分補(bǔ)償而且有正當(dāng)程序，要么就是掠奪，沒有第三種道路?！敝袊缈圃恨r(nóng)村發(fā)展研究所研究員馮興元說。

“比如北京的一個村原來種玉米和小麥，一畝地的產(chǎn)值有1000多元，現(xiàn)在發(fā)展蔬菜大棚，一畝產(chǎn)地一般就是一兩萬塊錢，如果種蘑菇，一個大棚可以達(dá)到四五萬，種玉米按照30倍算也就是3萬，如果種大棚最少60萬，差別是非常大的。所以不能按產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在有一個新的規(guī)定就是區(qū)域綜合地價，雖然這個標(biāo)準(zhǔn)比原來高了，但是也有很大的漏洞。農(nóng)民的地不光是用來種糧食，也發(fā)展大棚，現(xiàn)在的區(qū)域綜合地價也就幾萬塊錢，實際上還是比較低的。”在今年8月北京大學(xué)憲法與行政法研究中心發(fā)起的土地征收問題會議上，北京新啟蒙公民參與立法研究所主任熊偉舉例說。

政府以低價征收農(nóng)民的土地，使之從集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢赃M(jìn)行“招拍掛”的國有土地，出讓給建設(shè)用地人，其中的差價每畝達(dá)幾百萬或上千萬元。由土地財政所驅(qū)動的政府獲益行為因此廣受詬病。政府一方面是征收主體，另一方面又是補(bǔ)償主體，項目審批階段聽證機(jī)制和補(bǔ)償階段議價機(jī)制的缺乏，使農(nóng)民的土地權(quán)益逐漸喪失。“農(nóng)民被征收是為了公共利益做出的特別犧牲，政府機(jī)關(guān)的補(bǔ)償給多給少是其好意的觀念現(xiàn)在已經(jīng)落伍了，人民為了公共利益犧牲是不得已，政府不能給他二度傷害，就是說不能在補(bǔ)償費(fèi)方面壓低價格?！迸_灣大學(xué)教授陳新民說。據(jù)他介紹，臺灣每年都要測算每一塊土地的價格，稱之為公告地價。征地補(bǔ)償費(fèi)就是以此為基礎(chǔ)，一塊土地的地段好價錢自然就高，而且征收補(bǔ)償費(fèi)通常跟實地實價不同，往往在公告地價的基礎(chǔ)上，還要加價20%到40%，使征地補(bǔ)償費(fèi)跟市價接近。重要的是，公共征收只是協(xié)商不成之下的次選擇，用地的首要程序就是跟老百姓談價錢。

在集體土地目前被禁止直接入市的前提下，如何確定它的市場價格便是一個難題，集體土地?zé)o法像國有土地一樣進(jìn)行“招拍掛”，其定價也就不能進(jìn)行完全意義上的市場化。對此，馮興元表示，可以按照等臂原則模擬市場，既取決于同一地段的價格比較，也取決于土地的未來用途，產(chǎn)生的增值也不一定歸個人，政府可以征稅，部分增值歸公?！耙驗橥恋貎r格的增長不完全是農(nóng)民勞動的結(jié)果，還有政府在基礎(chǔ)建設(shè)和開發(fā)方面的投入，農(nóng)民在這個地方分到了一塊地是很偶然的結(jié)果。如果按照市場價格，近郊農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)會非常高，他自己就可以去買社保。”馮興元說。

土地所有權(quán)應(yīng)實在化

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高、程序的民主化、為了公共利益而縮小征地范圍，這些都是現(xiàn)有制度框架下的彌補(bǔ)機(jī)制，征收集體土地之所以成為一個久而未決的問題，根源于中國實行的兩種土地所有權(quán)。城市土地歸國家所有，政府為建設(shè)用地人取得城市土地不需要征收土地，只需運(yùn)用行政權(quán)強(qiáng)制無償收回土地使用權(quán)，只對其上的房屋進(jìn)行補(bǔ)償；農(nóng)村土地集體所有，土地所有權(quán)人無法參與市場交易，農(nóng)民不可以在自己的土地上建立城市，土地是否轉(zhuǎn)變屬性，供應(yīng)城市化的建設(shè)需求，只能被動地接受政府做出的征收選擇，而且只是對承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，并非針對所有權(quán)。

“集體土地所有制度所體現(xiàn)出的國家利益和私人利益并不是完全一樣的東西。如果從國家利益來看，集體利益是私的一方面。如果從私有的角度來看，集體土地又具有公的因素。所以這里面公和私的交叉是一個很大的問題?！敝▽W(xué)家江平說。

長久以來，農(nóng)民在土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓方面一直受到國家的限制，農(nóng)村集體土地搞建設(shè)只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或村莊的公共設(shè)施，除非轉(zhuǎn)為國有，國家壟斷了土地的一級市場，正是在這種情況下，大量的農(nóng)村土地流失。“很多所謂的城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民僅僅保留了宅基地，在宅基地上根據(jù)自己的規(guī)劃只能建一兩百平方米的房子，但是他失去土地沒有辦法生存，靠什么生存？只有建更高的房子，把房子租出去。現(xiàn)在大量的違法建筑就是這樣形成的，他們把房子出租給外來打工者，當(dāng)?shù)丨h(huán)境就很受影響，慢慢變成了‘臟亂差類似于貧民窟的地區(qū)?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授沈巋說。

集體土地被《土地管理法》統(tǒng)得過死，與國有土地?zé)o法做到同價同權(quán)，近年來，允許集體土地自由流動的呼聲在學(xué)界也頗為高漲?！熬秃蛧宜胁皇钦幸粯?，集體所有也不是村委會和任何村級組織所有，而是全體村民所有。但和國家所有不同的是，村莊的規(guī)模要小得多，一般就是一兩千人、幾百戶人家，因而可以實質(zhì)性地行使集體所有權(quán)。土地的用途可以由全體村民或村民代表會議集體做出決定，使用土地得到的收益可以由全體村民進(jìn)行公平分配。我主張對集體所有權(quán)要實在化，不能總是把它停留在‘集體的層次上。”北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆說，應(yīng)該把集體所有權(quán)分配給具體的個人，由具體的村民個人享有和行使。集體所有權(quán)可以理解為村民個體使用權(quán)的總和，是由村民的宅基地、承包地以及沒有分配到戶的公用地組成的權(quán)利束。只有這樣，才能有效避免集體權(quán)利被盜用。農(nóng)民個體應(yīng)該是接受征收補(bǔ)償?shù)闹黧w，村委會只不過是聯(lián)系和接洽的中間機(jī)構(gòu)，不應(yīng)該作為接受補(bǔ)償?shù)闹黧w，至多只能為其服務(wù)收取管理費(fèi)用。

土地規(guī)劃制度是矛盾的根源

征地制度和土地所有權(quán)的虛擬化導(dǎo)致了集體土地上的矛盾，而征地的禍根在規(guī)劃階段即已埋下?？臻g規(guī)劃既涉及國家功能的分配，也事關(guān)公共利益的界定。城市規(guī)劃的取向由政府來主導(dǎo)每一塊土地的用途，還是政府只規(guī)定不可觸犯的底線，將更大的空間交給社會，由此做出的選擇將決定征地的必要性以及公共利益的真正體現(xiàn)。1998年修改的《土地管理法》開始實行全方位的土地用途管制制度，由中央確定耕地保有量、建設(shè)用地總量等等一系列的指令性控制指標(biāo)，通過各級政府層層分解到基層，按照規(guī)劃計劃確定每塊土地的用途。土地利用全部處在政府的管制之下，按照政府的規(guī)劃計劃使用。

國家壟斷了建設(shè)用地供給之后，一部分國有土地劃撥下去，機(jī)關(guān)、大學(xué)、城市的廣場和道路無償使用，造成了土地浪費(fèi)。一部分則通過市場配置，供應(yīng)給工業(yè)用地和開發(fā)商住宅建設(shè)用地。在工業(yè)用地市場上，地方政府為了招商引資往往低價供應(yīng)，而在房地產(chǎn)市場，限量供應(yīng)，通過招標(biāo)出讓，造成了地價上漲，從而推高了房價。盡管國土資源部近日透露，未來將按照資源市場配置的基本原則，縮小劃撥地范圍，擴(kuò)大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應(yīng)雙軌制。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實行有償使用。但是讓公民更多參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的布局，需要政府的思路轉(zhuǎn)換，土地使用不能只是政府意志的體現(xiàn)，城市的面貌和發(fā)展不能以公民個體的缺位為前提。

以荷蘭為例，在具體的規(guī)劃當(dāng)中，公民必須知道這一地區(qū)今后怎樣使用和建設(shè)，如果今后的使用并不是實際需要的使用，或者政府征收土地而沒有說明規(guī)劃的用途，法律將不會允許土地被征收。開發(fā)商要獲得建筑許可，必須得到城市規(guī)劃和布局的同意。規(guī)劃必須要透明、開放，并且根據(jù)有效的、具備包容性的空間設(shè)計和空間規(guī)劃，也就是說所有相關(guān)利益都必須要被考慮進(jìn)來。

“土地管控制度，越嚴(yán)格越執(zhí)行不了，規(guī)劃不應(yīng)該是從上往下壓的，政府應(yīng)該只是制定一些原則。土地的使用應(yīng)該反映當(dāng)?shù)鼐用竦男枰?，而不是官員的需要。”馮興元說。

“《土地管理法》體現(xiàn)的是國家主義思維，立法目的是從國家管理角度、從耕地保護(hù)的角度出發(fā)，而忽視了對土地使用權(quán)的保障。也反映出把征地和城市化掛鉤的思維。”張千帆說，必須把屬于征地的還給征地，屬于規(guī)劃的交給規(guī)劃。征地和城市化不能劃等號，城市化和城鄉(xiāng)規(guī)劃也有本質(zhì)差別。