“治堵新政”冷思考

趙 杰

2010年12月23日，北京“治堵新政”新聞發(fā)布會公布了《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》，從“建、管、限”三方面提出了緩解交通擁堵的28條綜合措施。同時，還出臺了《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》及《實施細(xì)則》，提出對小客車實施數(shù)量調(diào)控和配額管理制度。2011年1月1日，搖號購車申請首日收到近6萬份申請。北京市小客車數(shù)量調(diào)控和配額管理制度開始實行。

自2006年開始，中國的大城市管理者開始治堵，到2010年中小城市也開始喊堵與治堵。通暢的城市交通日益成為市民的公共需求，也日益成為城市管理者亟需提供的公共產(chǎn)品，它是一個包括城市功能規(guī)劃、道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共交通、自行車步行交通系統(tǒng)和駐車換乘、機動車管理、提高交通管理和運輸服務(wù)水平在內(nèi)的復(fù)雜系統(tǒng)。

但是，圍繞機動車的合理使用，機動車所有人與城市管理者還缺乏溝通。在汽車社會，機動車所有人還需要建立行車用車的新倫理，城市管理者也需要確立引導(dǎo)合理使用機動車的新規(guī)則。他們之間需要的是合作。

尤為重要的是，城市管理者需要讓公眾看見治堵公共政策的系統(tǒng)性、連續(xù)性，這樣治堵措施才能得到公眾的由衷支持，公眾才能看到未來交通狀況逐步好轉(zhuǎn)的希望，城市管理秩序才能得以修復(fù)。

尾號限行政策的利弊

北京市收入水平提高、大城市的聚集功能增強、房價與車價各自增長速度差距拉大等，諸種因素刺激了北京市機動車購車需求。2006年11月，北京市交通委副主任劉小明說：“北京并不擔(dān)心機動車的保有量，更關(guān)注的是如何引導(dǎo)機動車的合理使用?！?007年，北京取消了外地人不得在京購車的禁令，汽車銷售大增。就控制存量和限制增量而言，存量車數(shù)量遠(yuǎn)大于增量車，引導(dǎo)機動車的合理使用當(dāng)然是治堵的重點。劉小明主任的話是正確的。

尾號限行的橫空出世，終止了城市管理者與機動車所有人在合理使用機動車方面的合作博弈：在尾號限行政策“被長期化”后，很多人開始買第二輛車?！澳阆扌小⑽倚沦?；你限我一輛、我再買一輛”。城市空間被更多的第二輛車占用，家庭也為第二輛車多支付更多的養(yǎng)車用車費用。唯一得好處的是汽車生產(chǎn)廠和銷售商。在北京市周邊城市的購車人，出于進(jìn)出北京的方便，也更多的選擇上北京牌照。

尾號限行效應(yīng)，也被機動車新增效應(yīng)抵消許多。據(jù)2009年11月10日《法制晚報》報道，2008年底北京市擁有機動車318.1萬輛，限行政策執(zhí)行開始時，每天有超過63萬輛的機動車停駛，近255萬輛的機動車在路上；2009年10月底，北京市有391.1萬輛機動車，每天有78萬輛停駛，有超過312萬輛的機動車在路上。僅一年的時間就已經(jīng)到達(dá)了2008年不限行的水平。機動車增量不斷攀升，機動車保有量在2010年12月達(dá)到了480萬輛。

顯而易見，城市的管理者們選擇了不控制增量、只采取尾號限行的政策組合，采取了“一邊挖坑一邊填土”的治堵策略：車輛所有人付出了每周放棄一天駕車的自由，換來的城市交通空間被他人甚至自己新購機動車占用。尾號限行政策承擔(dān)了城市治堵的幾乎全部責(zé)任，卻不僅沒能實現(xiàn)路車相適的長期目標(biāo)，反而成為尾大不掉、不能輕言取消的一項公共政策。

而且，尾號限行政策，即便在北京市采取每月限制2萬新增車輛額度后，仍然是一個助長人們買第二輛車、更多占用城市公共空間的“雪上加霜”的政策。新增配額控制了購車速度，卻沒有壓制或誘導(dǎo)購車需求，市民也很快就適應(yīng)了搖號購車的繁瑣程序。若以每年24萬輛新增配額管理，則2015年底北京機動車會達(dá)到600萬輛，尾號限行政策比率20％不變的話，每天有480萬輛車在路上跑，與現(xiàn)在2011年初的汽車保有量一致。我們總不能寄希望2015年底北京機動車達(dá)到600萬輛時，當(dāng)時的城市管理者想出每周尾號限行兩天的措施，來實現(xiàn)車路相適吧!

在合理配置城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施資源的政策體系中，應(yīng)該重新評估尾號限行的成本與收益、當(dāng)期效應(yīng)與未來效應(yīng)，明確尾號限行以空間換取城市公共交通建設(shè)時間的階段性使命，適時明確取消尾號限行的技術(shù)條件，從而贏得城市公民在汽車社會時代對政府治堵系統(tǒng)政策的支持，持續(xù)保護(hù)城市公民與政府合作管理城市交通的積極性。

現(xiàn)行政策會否有效

在為舉辦奧運增加的道路基礎(chǔ)設(shè)施被激增的機動車滿超荷占用，堵得難以容忍后，限制購買、限發(fā)車牌等控制機動車增量的措施的流言，終于在2010年11月不脛而走，而且在經(jīng)過7天征求意見后的12月，限發(fā)車牌等措施變成現(xiàn)實。增量車的控制就好比水池的注水孔，控制其流速和流量，都有助于控制池中水的存量規(guī)模。2010年北京市機動車以平均每日2000輛左右的速度增加，高峰日達(dá)4000多輛。對小客車實施數(shù)量調(diào)控和配額管理后，每月只能增加2萬輛，平均每日667輛，日增車輛減少2／3?？梢哉f，這樣控制住了新車的增速，為改善城市公共交通、增加地鐵等公共投資便利出行，贏得了時間。

但是，我們?nèi)狈刂茩C動車存量的措施，缺乏通過機動車合理使用的政策誘導(dǎo)來減少機動車存量的配套措施。只控制增量的速度，不提高減少存量的速度，池中的水仍然會越來越多。換句話說，對于一個已達(dá)480萬輛機動車擁有量的大城市，在道路交通條件難以大幅度改善的預(yù)期條件下，公眾仍難以看到車路相適的希望。通過控制新車增速、加大舊車退出速度的相互配合，才能提高治堵政策的效率和可持續(xù)性。

據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期間，北京市機動車總數(shù)由258萬輛變成超過480萬輛。而同樣增加200萬輛車，東京用了22年。東京收入水平比北京高，人口密度比北京大，除去發(fā)達(dá)的地鐵系統(tǒng)我們還需一段時間才能趕上外，兩個城市的治堵措施具有極高的可比性。東京已經(jīng)被一張由城市輕軌和地鐵所組成的大型軌道交通網(wǎng)所覆蓋，總里程達(dá)2355公里。北京市在加大投資條件下，2015年也僅能將北京軌道交通線路總長增至800到1000公里，中心城的公共交通出行比例達(dá)到50％。東京市民乘地鐵方便，是他們基本不選擇私人機動車上下班的原因，這一點，北京市還需要地鐵建設(shè)的時間。

相比之下，在控制和減少機動車存量方面，大幅提高中心城區(qū)非居住區(qū)停車收費標(biāo)準(zhǔn)、增加“P+R”駐車換乘系統(tǒng)和采取低收費標(biāo)準(zhǔn)、加大地鐵投資力度和增加乘坐舒適度等，是減少機動車使用頻率，推廣綠色出行，減少四環(huán)五環(huán)以內(nèi)交通流量的誘導(dǎo)性政策，甚至是誘導(dǎo)機動車所有人賣掉車的相關(guān)政策，需要系統(tǒng)設(shè)計和操作，增強其可持續(xù)性。

治堵的未來政策

簡單的政策效應(yīng)是，當(dāng)機動車使用的停車成本增加，停車便利程度降低，人們自然會減少四環(huán)五環(huán)內(nèi)機動車的使用頻率，增加出租車、公交的使用頻率，于是

購置新車與擁有和保養(yǎng)舊車的都會變得不那么合算，城市空間才能更多地還給公共交通。

為此，需要對北京市停車場設(shè)置、停車費標(biāo)準(zhǔn)、停車費收取行為進(jìn)行系統(tǒng)研究。據(jù)筆者的觀察和實踐，當(dāng)前停車的公共政策至少需要作如下調(diào)整：

首先，改變物價局管停車費標(biāo)準(zhǔn)、市政管理委員會和城管大隊管理停車場設(shè)置、公安局交管局管停車秩序的多頭管理格局，實行物價局制訂停車費標(biāo)準(zhǔn)、公安局交管局統(tǒng)管的新體制，將路面占道停車的空間交還給公共交通(原屬市政管理委員會和城管大隊的職能，合并到交管局)。這樣，對違章停車的處罰與對停車場內(nèi)停車行為的保護(hù)，才能相協(xié)調(diào)，有利于維護(hù)停車秩序，制止更多的路面占道停車，為城市擠出原本屬于行人和非機動車的公共空間。

我們注意到，占道停車是一個挖停車場停車墻角的管理治堵。北京市因為奧運會拓寬的馬路，有多少被占道停車擠占，北京市市民有目共睹。大量的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資，被占道停車這么一種臨時過渡性安排低效率使用，充分暴露出我們城市交通管理上交通投資部門、交通管理局、市政管委會、物價局的各自為政、缺乏協(xié)同的政府管理弊端。占道停車，目前還僅僅表現(xiàn)為車路矛盾。隨著城市擁擠度與亂停車肆意蔓延，占道停車演化而來的車路矛盾，會轉(zhuǎn)化為人車矛盾、人與人的矛盾，城市文明會因為行車文明程度的降低，大幅度降低。

剛開始可能有人會怨聲載道，抱怨自己的車沒地方停。其實，原來占道停車就是一個助長占用公共空間的制度安排，在480萬輛的汽車社會來臨后必須予以糾正。只有這樣，城市管理者才會有增加“P+R”駐車換乘系統(tǒng)和采取低收費標(biāo)準(zhǔn)的“硬壓力”，更多的低收費的駐車換乘系統(tǒng)才能伴隨著城市發(fā)展，同步得以建設(shè)。城市的機動車才會大幅減少在四環(huán)五環(huán)內(nèi)的占道停車，于是四環(huán)五環(huán)內(nèi)道路的擁擠度也會極大地降低。讓老百姓讓渡出四環(huán)五環(huán)內(nèi)的行車權(quán)利，只有配合以低收費標(biāo)準(zhǔn)的“P+R”駐車換乘系統(tǒng)，才能達(dá)到老百姓的支持。

其次，增加道路交通規(guī)劃部門、交通管理局與物價局在全市停車場建設(shè)方面的協(xié)調(diào)，增大道路交通規(guī)劃部門、交通管理局對停車場設(shè)置的話語權(quán)，實現(xiàn)物價局管停車場設(shè)置、停車收費標(biāo)準(zhǔn)與接受公民對亂收費投訴的統(tǒng)一。物價局對亂收費的停車場，接受投訴和調(diào)查后，予以處罰和糾正。還城市公民一個收費透明、標(biāo)準(zhǔn)合理的停車場所，培養(yǎng)公民將車停在停車場內(nèi)的停車倫理。

值得提出的是，停車場設(shè)置、停車收費標(biāo)準(zhǔn)是一個需要交通管理局執(zhí)法民警執(zhí)法行為予以維護(hù)、動態(tài)調(diào)整的系統(tǒng)工程。離開民警執(zhí)法，亂停車、亂收費行為都難以得到及時、便捷的糾正。亂停車、亂收費等停車場秩序的紊亂，又會助長對公共交通空間的肆意擠占，增大交通管理部門疏導(dǎo)交通秩序的物理空間難度。制止住亂停車、亂收費行為，會增大現(xiàn)有機動車駕駛員的停車難度，增加他支付的停車費用，但是能持續(xù)長久地拓展中心城區(qū)的道路空間，增加四環(huán)五環(huán)外駐車換乘系統(tǒng)的吸引力和使用效率，是一個疏導(dǎo)與治堵相結(jié)合，將私人機動車引導(dǎo)在四環(huán)五環(huán)外行駛的利益誘導(dǎo)模式。一些家庭，可能會比較養(yǎng)車與用車的成本收益，在享受自己讓渡出的城市空間的交通便捷性后，減少家庭用車甚至賣掉多余的車輛。

總之，治堵的重心應(yīng)該回到引導(dǎo)合理使用機動車方面。而控制新車增速和增量只能成為治堵的輔助措施；治堵措施的拓展在限制車的使用方面，應(yīng)該是審慎的。在誘導(dǎo)和約束駕駛員為城市公共生活讓渡空間方面，倒是可以大張旗鼓、大膽嘗試。因為，培養(yǎng)市民的行車新倫理是建設(shè)通暢交通的行為基礎(chǔ)，政府部門梳理和調(diào)整停車秩序是將原先被擠占的公共道路空間還原給公共生活的物理基礎(chǔ)。只有多方努力，治堵的智慧從限購、限行等“限車”方面拓展到引導(dǎo)合理用車等用車倫理的培養(yǎng)上，我們才能不斷加大公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度同時，建設(shè)起機動車使用的城市管理新秩序。