中國慈善,在等一條鞭子

章劍鋒

恐怕不會(huì)有太多時(shí)間消耗得起了?！肮烂馈薄ⅰ氨R美美”等人牽扯出來的數(shù)起丑聞，已將中國慈善業(yè)搞得聲名狼藉，迅速銳減的社會(huì)捐贈(zèng)數(shù)額，顯示出公眾的耐心正一分一秒地失去。這恰如雪上加霜，一直以來，懷有顧慮的人們所能給予公益慈善機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)本就不多，現(xiàn)在變得更加有限。

“可能來得比較突兀，整個(gè)社會(huì)、包括慈善組織、捐贈(zèng)人本身都有點(diǎn)發(fā)蒙。但實(shí)際上我覺得應(yīng)該打起精神去擁抱變革?！鄙钲谑写壬茣?huì)秘書長房濤說，“這個(gè)行業(yè)是一損俱損，面臨很嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我覺得它是歷史發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)必然階段，遲早會(huì)有這樣的歷練和洗禮的。”

丑聞產(chǎn)生的效應(yīng)不完全一無是處。在危機(jī)意識(shí)被進(jìn)一步放大的同時(shí)，公益界本能地開始反省和檢討，結(jié)論差不多是一致的：慈善業(yè)若要得到永續(xù)發(fā)展動(dòng)力，公益組織若想贏得更多人心，實(shí)則缺少一條鞭子。

寬進(jìn)嚴(yán)管行不行

丑聞?lì)l發(fā)，行業(yè)失范，監(jiān)管部門走上前臺(tái)，舉起他們的有形之手。

“原來沒有郭美美事件，我們都不敢對(duì)那些公益機(jī)構(gòu)說我去監(jiān)管他，我是監(jiān)管者，我們都不能說的。現(xiàn)在絕對(duì)可以了，因?yàn)槟阌袉栴}?，F(xiàn)在他們聽我們的了。”民政部一位不便公開身份的官員（下稱民政部官員）說，“我們現(xiàn)在把慈善事業(yè)作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的一個(gè)重要組成部分，如果放任他去做，他也做不大，中國民間的這種力量一直很弱?！?/p>

基于此一邏輯，民政部今年先后發(fā)布了《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011年~2015年）》、《公益慈善捐助信息披露指引(征求意見稿)》，并代國務(wù)院辦公廳起草了《關(guān)于加快慈善事業(yè)發(fā)展的意見》，根據(jù)計(jì)劃，后續(xù)還將發(fā)布《企業(yè)公益慈善行為指引》。為了免卻引致行業(yè)內(nèi)部的對(duì)立情緒，這些被稱作“綱領(lǐng)性”的文件，分別又都淡化了其剛性成分。

“都是指導(dǎo)性的，我不出強(qiáng)制性的東西。我引導(dǎo)你，讓你自覺地去遵守這些東西，自覺了你才有公信力，我強(qiáng)制你沒有公信力，你會(huì)做假。”

此外，他們還醞釀對(duì)各類公益組織的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)施常態(tài)化的巡視和督察。在這方面，英國國家層面的慈善委員會(huì)引起了他們的注意。這是一個(gè)高度獨(dú)立的非營利組織綜合管理的機(jī)構(gòu)，法律賦予其公信力、公益性、合法性、有效性、責(zé)任性五大工作目標(biāo)，職能涉及公益組織的準(zhǔn)入及為政府決策提供咨詢等整個(gè)公益事業(yè)監(jiān)管過程，無所不包。這給民政部官員以啟示——說到最后，政府的監(jiān)督最重要。

“我們要成立一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管。我們民間組織登記管理局是兩塊牌子，也叫國家民間組織管理執(zhí)法局?？隙ㄊ菓?yīng)該成立全新的（一個(gè)機(jī)構(gòu)），行使公益警察的職能，我們有個(gè)執(zhí)法大隊(duì)就成了。下一步就要考慮這個(gè)。”

公益界一些人士認(rèn)為監(jiān)管部門能否積極作為事關(guān)公益環(huán)境的優(yōu)化和萌芽狀態(tài)中的現(xiàn)代慈善進(jìn)程。只是頂層設(shè)計(jì)不健全導(dǎo)致完整意義上的慈善業(yè)監(jiān)管體制在中國長期未得實(shí)現(xiàn)。民政部專司促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展職能的機(jī)構(gòu)，成立迄今只有短短3年，才拉開一個(gè)架構(gòu)，真正負(fù)責(zé)全國慈善事業(yè)管理的人員配備也只有寥寥三四個(gè)人，力有不逮，尚未來得及進(jìn)一步向完善有效的慈善業(yè)工作機(jī)制延伸。自從紅十字會(huì)、慈善總會(huì)和青基會(huì)三大公益巨頭接連陷身是非之后，此項(xiàng)工作顯得迫切起來，他們必須考慮建立日常監(jiān)管模式，并將此監(jiān)管向縱深處和結(jié)構(gòu)性推進(jìn)。

“現(xiàn)在整個(gè)公益慈善組織很不規(guī)范，沒有建立募捐人資質(zhì)制度。在國外是要考證才能進(jìn)入組織去募捐。我就覺得一定要建立個(gè)人準(zhǔn)入機(jī)制，要不然什么樣的人都可以進(jìn)入公益慈善領(lǐng)域，那這渾水誰都可以來趟。”民政部官員說，“慈善組織有登記管理，但實(shí)際上慈善組織是由人組成的，管組織核心是管人?！?/p>

此種嚴(yán)管，是相對(duì)于一個(gè)高度發(fā)達(dá)的慈善業(yè)而言的，旨在推動(dòng)行業(yè)有序與成熟，不同于“嚴(yán)堵”或“嚴(yán)防死守”。國外的專業(yè)化運(yùn)作，奉行“寬進(jìn)嚴(yán)管”原則。由于慈善機(jī)構(gòu)數(shù)量與慈善范圍的不斷擴(kuò)張，才需要一個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)去履行依法保障民間公益性事業(yè)健康發(fā)展的職責(zé)。中國現(xiàn)行機(jī)制并不如此，包括慈善界內(nèi)一些資深人士自身也抱有一放就亂、須收緊門檻嚴(yán)控?cái)?shù)量的思維，忽略了流水不腐的管理定律。

“登記是要的，但別去阻止人家來做慈善，不要限制注冊(cè)資金，不要限制主管部門，政府對(duì)慈善事業(yè)的基本原則，是放開，不分親疏遠(yuǎn)近，一視同仁，讓他充分競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)才會(huì)自我淘汰，才不會(huì)出現(xiàn)問題?！敝忻翊壬凭柚畔⒅行母敝魅蝿⒂悠秸f，“監(jiān)管部門依法執(zhí)法就可以了，但這考驗(yàn)監(jiān)管能力，因?yàn)闆]辦法管，只好高門檻，限制進(jìn)入，這是不好的?！?/p>

根據(jù)官方的統(tǒng)計(jì)，中國民間組織的數(shù)量當(dāng)下為４４．６萬。在業(yè)內(nèi)眼中，這并不是一個(gè)理想的規(guī)模。以公益基金會(huì)為例，美國僅此一項(xiàng)就有９萬家之多，中國則還不到２５００家，注冊(cè)額度規(guī)定過高以及要求掛靠主管單位的限制，阻止了社會(huì)力量的進(jìn)入步伐。劉佑平一再呼吁應(yīng)對(duì)公益領(lǐng)域松綁，轉(zhuǎn)而正視市場(chǎng)的力量。

“為什么大家不相信市場(chǎng)自身的修復(fù)功能？為什么做企業(yè)不怕多，做慈善就怕多呢？當(dāng)年討論民營經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，做企業(yè)也必須找一個(gè)主管單位，就跟現(xiàn)在NGO是一樣的。當(dāng)年取消民企的業(yè)務(wù)主管單位，今天贏得一個(gè)世界奇跡。如果取消NGO的主管單位，一定是一樣的，就會(huì)取得一個(gè)中國的社會(huì)奇跡?！?/p>

監(jiān)管部門并非無視寬嚴(yán)相濟(jì)、互為促進(jìn)的規(guī)律。“寬進(jìn)嚴(yán)管”模式在他們看來也是好的，是將來要跟進(jìn)的目標(biāo)。他們也有意要設(shè)立一個(gè)專門的慈善委員會(huì)總攬全局，但此事尚無確切時(shí)間表。

“將來也要這樣，和英國一樣。我們現(xiàn)在肯定忙不過來，很多人說政府這個(gè)不作為那個(gè)不作為，實(shí)際上忙得焦頭爛額。沒有人我怎么作為??？”

先天不足后天補(bǔ)

車到山前，各尋路徑。大背景一時(shí)難以理順，公益機(jī)構(gòu)能否主動(dòng)進(jìn)行自身機(jī)制變革，以謀得更大立足空間，這是圖存要策，人人都懂卻又不是人人都能。

“做慈善的人自己要做好，人家捐款者一分錢也是辛苦錢，一億也是血汗錢，這個(gè)錢是高壓線，要把這個(gè)錢使用好，一分都不能漏掉?！饼徸用驼f。

龔子猛是福建晉江市慈善總會(huì)的常務(wù)副會(huì)長兼秘書長，他所在的這個(gè)慈善會(huì)是中國少數(shù)推行機(jī)制變革的公益機(jī)構(gòu)之一。成立近10年，他們的副會(huì)長從之初的１１個(gè)擴(kuò)增至眼下的150多個(gè)，這些位子完全是向社會(huì)開放的。

“別的地方大部分是退下來的官員，我們這邊副會(huì)長以上全部是捐款者。捐50萬是副會(huì)長，100萬是榮譽(yù)會(huì)長，300萬以上是永遠(yuǎn)的榮譽(yù)會(huì)長。我們的會(huì)長就是民營企業(yè)家，在他父親80大壽時(shí)捐了８?jìng)€(gè)９給我們。我們第一年成立時(shí)只有7000多萬捐款，2003年就超過了１億，到現(xiàn)在已經(jīng)是１２億了。至于善款如何使用，都是由會(huì)長辦公會(huì)、理事大會(huì)研究討論，就是捐款者的主意了?！?/p>

順應(yīng)總會(huì)架構(gòu)變革，他們?cè)谌?3個(gè)鎮(zhèn)６個(gè)街道辦事處分別設(shè)立了19個(gè)慈善聯(lián)絡(luò)組，負(fù)責(zé)對(duì)救助申請(qǐng)者及具體款項(xiàng)分配加以把關(guān)，這些聯(lián)絡(luò)組皆由民營企業(yè)家組成。這個(gè)小小縣級(jí)市的慈善總會(huì)，有賴于民間力量的直接介入和參與，迄今已投入５億多元扶貧濟(jì)困，捐助檔案明細(xì)據(jù)稱及于每一人頭。

政府適度退出使這種民間化的路子行得通。晉江慈善總會(huì)現(xiàn)有的5位專職人員全部沒有納入政府編制。唯有龔子猛一人，是市民政局的副局長，慈善會(huì)成立后被派過來兼理日常事務(wù)。地方政府在其中主要扮演一個(gè)監(jiān)督和扶持的角色，在這個(gè)機(jī)構(gòu)成立時(shí)率先捐給1000萬元，此后每一年度，地方財(cái)政至少要撥付30萬，用以維持其行政經(jīng)費(fèi)開支。

“為了提高公信度，這一部分錢和善款是分離的。好多慈善總會(huì)都這樣，善款利息的百分之幾，抽過來當(dāng)行政經(jīng)費(fèi)。你抽它一分錢，這個(gè)公信度就少了。我們善款的本金、利息都是全部回饋社會(huì)，不能抽管理費(fèi)的?！饼徸用驼f，“慈善工作我已經(jīng)做了差不多10年了，一個(gè)很大的體會(huì)就是人家出錢，我們出力，把人家的錢管好。手腳一定要干凈，不要想到歪處去了，就是不能貪?！?/p>

晉江慈善總會(huì)的嘗試，受到中華慈善總會(huì)的推崇，曾被贊譽(yù)“已與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的慈善事業(yè)相接軌”。然而這卻是出現(xiàn)在一個(gè)具有慈善資源稟賦的全國經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣中，并不具有太大的可復(fù)制性。礙于各種條件限制，前去取經(jīng)的其他城市雖然踴躍，卻無法積極厲行。

比照現(xiàn)代慈善理念，晉江經(jīng)驗(yàn)本身還沒有為中國公益界走通一條最優(yōu)化路徑。他們雖然自覺改掉舊有規(guī)則，讓更多捐贈(zèng)者進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，既當(dāng)捐贈(zèng)人，又控制資金流向，但捐贈(zèng)人直接插手善款布置產(chǎn)生角色移位，操作不當(dāng)勢(shì)必破壞整個(gè)公益鏈上的分工及其效益，以致對(duì)慈善業(yè)的提升反而帶來抑制。“我們有娘胎里帶來的毛病，先天性的?！饼徸用鸵舱f。

還差著一截的晉江民間化嘗試，若輔以法制化工具也許會(huì)更具一些方向感。如公益界所期許的那樣，已見多個(gè)版本的慈善事業(yè)促進(jìn)法草案被認(rèn)為可以在一定程度上矯正公益事業(yè)先天性不足的諸多方面。長沙市慈善會(huì)秘書長魯治平說，“法律是規(guī)范行為的，怎么運(yùn)作，哪個(gè)東西做得，哪個(gè)東西做不得，靠行業(yè)自律是很難兜住的?！?/p>

不過，這個(gè)法何時(shí)出臺(tái)仍屬于未知之?dāng)?shù)，況且中國有關(guān)公益事業(yè)的法律規(guī)章林林總總，并不算少，但是與美國那種公益事業(yè)被公認(rèn)為高度發(fā)達(dá)卻至今不見一部慈善事業(yè)法的狀況相比，并不是所有人對(duì)法律所能承載幾許之重不持懷疑。民政部的官員私下即表示，慈善法應(yīng)該緩行，不可操之過急。

“慈善事業(yè)總共才發(fā)展了幾年？問題還會(huì)不斷地出現(xiàn)，匆忙出臺(tái)一個(gè)法，過兩年又會(huì)出現(xiàn)很多事情。比如說《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》出來以后，到今天公益信托也沒有做，10幾年過去了，為什么？整個(gè)事物的發(fā)展還沒有到那個(gè)階段，不必要。現(xiàn)階段立法成本最低的就是出臺(tái)慈善事業(yè)促進(jìn)條例，我覺得再過五六年，可以立法。”

第三方鉗制

假使外部機(jī)制能不斷取得用武之地，公益領(lǐng)域的局面或也會(huì)因壓力驟增而為之一改。正因此，兩個(gè)月前民政部頒布的《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要》中也一筆帶過地提及，要“完善公益慈善組織的第三方評(píng)估制度，促進(jìn)公益慈善組織不斷提高社會(huì)公信力”，這說法給人以無限想象。

第三方評(píng)價(jià)機(jī)制普遍存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，一些國家也將類似信用評(píng)級(jí)的星級(jí)排名機(jī)制引入慈善領(lǐng)域。但在中國的社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，這還是一個(gè)稀有物，一星半點(diǎn)，未成氣候。

“整個(gè)中國的非營利行業(yè)，在所有行業(yè)里信息化水平是最落后最不發(fā)達(dá)的。現(xiàn)在我們的使命，就是要推動(dòng)整個(gè)慈善行業(yè)信息化，透明化?！眲⒂悠秸f，“行業(yè)需要N多個(gè)這樣的機(jī)構(gòu)，我希望有更多的組織來做這個(gè)事情。”

劉佑平所在的中民慈善捐助信息中心，是一個(gè)具有政府背景的中介機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)受民政部指導(dǎo)，通過各種分析工具和模型設(shè)計(jì)，致力于拿出使國家的慈善可量化的數(shù)據(jù)。每一年，他們會(huì)發(fā)布多種不同指向的報(bào)告，其中尤以全國性的年度慈善捐助報(bào)告和慈善透明報(bào)告具有代表性。

在這兩份報(bào)告中，他們會(huì)給定一些指標(biāo)，對(duì)各類公益組織的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)作透明度加以反映。今年，因?yàn)楣烂赖仁录鸬妮浾擄L(fēng)暴，他們推遲了年度透明報(bào)告的發(fā)布時(shí)間。

中民現(xiàn)在已將監(jiān)測(cè)分領(lǐng)域、分行業(yè)、分門類地加以擴(kuò)及。去年10月他們發(fā)布了涵蓋中國2000多所高校的中國高校捐贈(zèng)報(bào)告。今年他們又發(fā)布了歷時(shí)4年開發(fā)出來的“中國城市公益慈善評(píng)價(jià)指數(shù)”，接下來還會(huì)發(fā)布中國艾滋病領(lǐng)域的慈善報(bào)告和美國在華NGO狀況報(bào)告。

第三方機(jī)制所以能產(chǎn)生行業(yè)調(diào)節(jié)效用，這取決于第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與生俱來的高度獨(dú)立性。在這方面，中民不是沒有欠缺，他們的理事會(huì)本身即由若干官員組成，與政府的關(guān)聯(lián)過于密切，對(duì)其成為完全意義上的第三方是一塊短板。

而那與其同儕的一年前由國內(nèi)35家公益基金會(huì)仿效美國經(jīng)驗(yàn)聯(lián)合發(fā)起的基金會(huì)中心，雖然也希望通過基金會(huì)行業(yè)的信息披露，促進(jìn)行業(yè)自律機(jī)制和公信力提升。然而這個(gè)機(jī)構(gòu)既不被一些業(yè)內(nèi)組織買賬，又被相關(guān)官員指責(zé)撈錢，也面臨羈絆。

由于中民和基金會(huì)中心所做的工作既有側(cè)重，又顯得有限，加之市場(chǎng)剛剛起步，后續(xù)力量匱乏，因而中國目前還缺少對(duì)于所有慈善組織進(jìn)行全面且綜合的評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)的第三方機(jī)制。鑒于中國的實(shí)際，使之實(shí)現(xiàn)的主要?jiǎng)恿σ廊淮嬖谟诒O(jiān)管層面。政府對(duì)此抱有興趣。民政部官員與本刊記者就特別談及這個(gè)問題。

“如果沒有行政命令強(qiáng)有力地推動(dòng)，這個(gè)事業(yè)永遠(yuǎn)上不去。我想過，比如下一步對(duì)公益慈善組織也要有評(píng)價(jià)指數(shù)，就主要的幾個(gè)方面評(píng)級(jí)，對(duì)公益組織的信用進(jìn)行評(píng)估，也要啟動(dòng)，都會(huì)實(shí)現(xiàn)的?！?/p>

（石野樵對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）