《預(yù)算法》修訂的誤區(qū)

蔣洪

《預(yù)算法》的修訂已經(jīng)列入全國人大的議事日程，由全國人大預(yù)算工委和財政部共同起草的《預(yù)算法》修改稿已經(jīng)完成，并向社會各界征求意見。曾聽一位高級別的政府官員說，到目前為止尚沒有出現(xiàn)一個因違犯《預(yù)算法》而受到起訴的案例。這從一個側(cè)面反映出現(xiàn)行《預(yù)算法》的問題，它只是確定了一些抽象原則，但在具體層面卻缺乏明確的法律界限，因而不具有法律的權(quán)威性和可操作性。修訂后的《預(yù)算法》會怎樣?這確實是一件大事，在它成為正式的法律之前，有必要進行廣泛的討論和審慎的思考。

國家、政府和人民

《修改稿》中有關(guān)立法宗旨的條款與現(xiàn)行《預(yù)算法》完全相同，具體表述為：“為了強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

《預(yù)算法》必須“根據(jù)憲法，制定本法”。中國《憲法》規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！蓖瑫r還規(guī)定，各級人民政府是各級人民代表大會的“執(zhí)行機關(guān)”?！稇椃ā穼θ嗣?、人民代表大會以及政府三者之間的關(guān)系規(guī)定得非常明確，人民是國家權(quán)力的本源，人民通過其代表機構(gòu)來管理政府。《預(yù)算法》必須將《憲法》的這一基本精神明確體現(xiàn)在《預(yù)算法》立法宗旨的條款中。

我反對在《預(yù)算法》中用籠統(tǒng)的“國家”一詞來代替《憲法》所確認(rèn)的人民、人代會和政府之間的三者關(guān)系，因為這在法律上是含糊不清的。這種含混很容易發(fā)生概念的轉(zhuǎn)換。

究竟誰管誰，管什么，法律上必須把話說明白。公民以及各級人大在預(yù)算過程中的權(quán)力和能力能否得到應(yīng)有的法律保障是預(yù)算修訂的關(guān)鍵。

“公開”不是句空話

預(yù)算信息的公開和透明是公民和人大履行職責(zé)的前提條件?，F(xiàn)行《預(yù)算法》對預(yù)算信息公開和透明未做任何規(guī)定。《修改稿》增加了一個條款：“經(jīng)本級人民代表大會或本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。各級政府財政部門負(fù)責(zé)本級政府總預(yù)算、決算的公開。各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。公開的實施辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！边@是一個進步，應(yīng)該予以肯定。我關(guān)心的是這個條款是否真正具有法律效力，能達到預(yù)算信息公開的目的。

如果不清晰地劃出“公開”的法與非法的界限，法將不法。必須在條款中明確規(guī)定預(yù)算公開的時間、內(nèi)容、方式等各環(huán)節(jié)的法律底線，基本原則是要滿足公民和各級人民代表大會在預(yù)算全過程中有效行使權(quán)力和履行職責(zé)的信息需要。

“部分”不能當(dāng)作“全部”

《修改稿》新增條款對預(yù)算的完整性做了規(guī)定，“各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，“各級預(yù)算包括政府公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算等”，比現(xiàn)行《預(yù)算法》有了些進步。

然而，《修改稿》在隨后的條款中規(guī)定：“預(yù)算收入包括：(一)稅收收入；(二)依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資本收入；(三)政府性基金收入；(四)行政性收費收入；(五)其他各項政府收入?！边@個表述將相當(dāng)一部分收入排除在預(yù)算之外，“全部收入”已不存在。

首先，“事業(yè)性收費收入”沒有列入預(yù)算收入。這是政府所屬的事業(yè)單位收入的一個十分重要的部分，缺少了這一塊，公共預(yù)算的收入就是不完整的。

其次，社會保障收入沒有列入預(yù)算收入范圍。既然規(guī)定了社會保障預(yù)算是各級政府預(yù)算的一個組成部分，為什么在預(yù)算收入范圍中沒有列出社會保障收入?是《修改稿》的技術(shù)性差錯還是考慮將這筆收入做預(yù)算外處理?如果是后者，那么社會保障預(yù)算收入的完整性又從何說起呢?

第三，國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入只是“依照規(guī)定應(yīng)上繳的國有資本收益”，未上繳的國有資本收益被劃出了預(yù)算收入。我國目前絕大部分國有資本收入是不上繳預(yù)算的，這樣，“全部收入”只是一個零頭了。

盡管各種收入其來源、性質(zhì)以及用途有所不同，管理方式也不盡相同，但從本質(zhì)上來說，它們都是政府的收入?！额A(yù)算法》必須明確規(guī)定，政府的全部收入和支出，不論上繳與否，不論歸列入什么賬戶，不論由什么部門、單位、機構(gòu)來管理，都必須不折不扣地全部納入預(yù)算報告和監(jiān)督體系。

人大審批權(quán)不應(yīng)受限

《修改稿》對預(yù)算編制增加了新的條款：“報送各級人民代表大會審查的本級政府預(yù)算草案，一般收支編列到款，重點支出編列到項?！边@一條看似對政府編制并提交人大的預(yù)算提出具體要求，但實質(zhì)上卻不適當(dāng)?shù)叵拗屏巳舜蟮臋?quán)力，為政府行政部門使用資金以過大的自主決定權(quán)。

按《修改稿》規(guī)定“編列到項”的只是“重點支出”，這意味著大部分支出只需編制到“款”。什么是“重點支出”?《修改稿》沒有規(guī)定，界定“重點支出”實際上就成了行政部門權(quán)力。

需要了解一下“款”的具體內(nèi)容，看一看“款”以下不需人大審批意味著什么。我國預(yù)算支出按其功能分成10多個“類”，每一個“類”又劃分為若干個“款”。例如，“教育支出”就是一個“類”，這個“類”又分成普通教育、職業(yè)教育、成人教育等10多個“款”。預(yù)算編制和審批到“款”就意味著有關(guān)教育支出給出10多個“款”的數(shù)額。在款這個層面上，可以看到支出仍然是十分籠統(tǒng)的。例如，“普通教育”就包含學(xué)前、小學(xué)、初中、高中、高等教育，每一個層次的教育又有很多學(xué)校，各個學(xué)校的支出還有很多具體分類。離開了這些具體信息，人大無法對“普通教育”這個數(shù)字進行有效的審查，而且通過的預(yù)算對這個總數(shù)在各單位和各種用途之間的使用也沒有任何法律約束力，怎么使用這筆資金完全由行政部門說了算。

在編制到“款”的情況下，人大不可能在預(yù)算審批過程中，將各種不合理的支出，例如三公消費、政績工程，從行政部門編制的預(yù)算中識別出來，并剔除出去，也不可能在預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督過程中追究行政部門的支出責(zé)任。因為根據(jù)編制到“款”的規(guī)定，這些問題不可能被發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)了也不違背人大通過的預(yù)算和制定的法律。

建議預(yù)算立法中對預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定如下內(nèi)容：各級政府編制和提交各級人民代表大會審批的預(yù)算草案，包括本級政府預(yù)算、本級政府所屬的部門和單位預(yù)算，收入編制到目，支出按功能分類編制到項，支出按經(jīng)濟分類編制到款。項目支出必須按項目分列。

審批前的授權(quán)不能無限

盡管法律要求預(yù)算要通過人大審批才能執(zhí)行，但我國預(yù)算歷來就是還未審批就開始執(zhí)行了。其原因是，我國預(yù)算年度從1月1日就開始了，而人大會議通常在2、3月舉行。

從根本上解決問題是將人大開會的時間提到預(yù)算年度開始之前，而《修改稿》提出的方案則是通過法律授權(quán)政府在人大審批之前可以先進行部分支出?！缎薷母濉?/p>

規(guī)定，“預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前，本級政府可以安排下列支出：(一)上年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；(二)必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移勝支出；(三)法律規(guī)定必須履行的支付。預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行?！?/p>

我認(rèn)為這一規(guī)定授權(quán)過度。

第一項“上年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出”可以授權(quán)，因為上年度的預(yù)算已經(jīng)進行了審查，并且得到了批準(zhǔn)，未使用完的部分只要立法部門沒有另外的規(guī)定可認(rèn)為該項支出在法律上仍然有效。同理，第三項“法律規(guī)定必須履行的支付”也可以授權(quán)。

但第二項是不合理的?！氨灸甓炔块T基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出”實際上已經(jīng)囊括了本年度的所有支出。盡管條文中加上了“必須支付的”這樣一個限定詞，但怎樣才是“必須支付的”?沒有規(guī)定。誰來認(rèn)定是“必須支付的”?也沒有規(guī)定。這就意味著只要政府行政部門認(rèn)為是“必須支付的”，所有的支出都可以先斬后奏，人大的預(yù)算審批就會退化為事后追認(rèn)。

在人大審批之前，提供各部門的基本運行經(jīng)費是必要的，而這只需授予部門和單位在這段時間內(nèi)基本支出的權(quán)力。我建議對《修改稿》中的這一條款中的第二項修改為“本年度部門的基本支出”，項目支出必須經(jīng)過人大審查批準(zhǔn)之后方能執(zhí)行。

“調(diào)整”誰說了算?

預(yù)算的執(zhí)行過程中難免會有與預(yù)計不一致的地方，要進行一些調(diào)整。哪些變動需要人大的批準(zhǔn)，哪些可由行政部門酌情改變，這是預(yù)算執(zhí)行過程的關(guān)鍵問題。立法中“預(yù)算調(diào)整”這一概念之所以重要，就是因為如果屬于“預(yù)算調(diào)整”，那就需要經(jīng)過人大的批準(zhǔn)，如果不屬于“預(yù)算調(diào)整”，就可以由行政部門自行決定。

《修改稿》新增條款規(guī)定，“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的預(yù)算變更：(一)由于經(jīng)濟情況變化或者國家制定重大減收增支措施，使本級人民代表大會批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算出現(xiàn)赤字，或者使本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)數(shù)額增加的；(二)由于收入比預(yù)算增加需要增加本級預(yù)算總支出的；(三)由于收入比預(yù)算減少需要減少本級預(yù)算總支出的；(四)需要調(diào)整預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等重點支出的?！备爬ǖ卣f就是總收支差額的改變、總收支規(guī)模的改變以及某些大類支出數(shù)額的改變都屬于預(yù)算調(diào)整。

《修改稿》的這一表述意味著，在預(yù)算的改動不涉及總收支差額的變動，不涉及收支規(guī)模的變動，不涉及列舉的重點支出類別的金額變動的情況下，其他支出各“類”之間的調(diào)整、所有類別中“款”和“款”以下支出科目之間的流用可由政府行政部門全權(quán)決定，無需經(jīng)過人大審批。這樣的預(yù)算調(diào)整權(quán)限設(shè)置有可能使通過人大審批的預(yù)算在很大程度上走樣。

《修改稿》第68條對特殊情況下的預(yù)算調(diào)整做了這樣的規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中，由于發(fā)生特大自然災(zāi)害、突發(fā)公共事件和重大政策調(diào)整，必須及時增加預(yù)算支出的，各級政府可以先行安排，事后列入預(yù)算調(diào)整方案”。這就是說，即使屬于“預(yù)算調(diào)整”也可以先斬后奏。不可預(yù)見的特大自然災(zāi)害、突發(fā)性的公共事件顯然要產(chǎn)生額外的支出，這種情況先支出后報批還是合理的。但“重大政策調(diào)整”在法律上定義含糊，而且，越是“重大政策調(diào)整”，就越有必要事前經(jīng)過人大的審批程序。這項規(guī)定過度擴大了行政部門的調(diào)整權(quán)。

《修改稿》還規(guī)定了不屬于預(yù)算調(diào)整的情況：“在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府用預(yù)備費安排的支出、依照法律和行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)增加的支出，以及因上級政府增加稅收返還和轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算收支變化，不屬于預(yù)算調(diào)整?！鳖A(yù)備費安排的支出可以理解，因為預(yù)備費就是用來做機動處理的?！耙勒辗珊托姓ㄒ?guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)增加的支出”應(yīng)該是事前就能夠預(yù)計的，因此應(yīng)該在事前就在預(yù)算中安排，怎么會成為需要臨時增加的項目?“因上級政府增加稅收返還和轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算收支變化”需要看情況而定。上級對下級增加的轉(zhuǎn)移支付有兩種，一種是一般轉(zhuǎn)移支付，上級沒有規(guī)定這一轉(zhuǎn)移支付的具體用途，具體用途由下級政府決定，這種支出沒有理由不納入人大的預(yù)算審批。上級的一般轉(zhuǎn)移支付的使用在預(yù)算編制過程中是納入地方預(yù)算的，預(yù)算執(zhí)行過程中新增的同類收入也理應(yīng)納入預(yù)算，以保證這部分資金的使用接受人大的審批和監(jiān)督。另一種是定項的轉(zhuǎn)移支付，如果該項支出需要地方予以配套，需要動用本級財政的資金，這類資金的使用也需要納入本級預(yù)算。只有在上級的轉(zhuǎn)移支付是定項的，而且不需要下級在資金上配套的情況下，這種支出才不必經(jīng)過本級預(yù)算的審批，由此而增加的支出可以不作為預(yù)算調(diào)整。