預算變法掣肘

邢少文

作為規(guī)范國家公共財政收支的一部根本大法，《預算法》的修訂歷程曲折，充滿爭議，在時間上—再拖延，凸顯當前改革的復雜性和難度。

2010年“兩會”期間，就曾傳出關于《預算法》進行新一輪修改討論的消息，這部法律的修訂曾經(jīng)列入兩屆全國人大立法五年規(guī)劃，但目前來看，何時出臺仍然是個未知數(shù)。

“2010年版修改草案3次被拒絕上全國人大常委會預審，按時間上來算，要上全國‘兩會審議，最早也要到2012年‘兩會了?！币晃皇茉L專家對本刊記者說。

作為規(guī)范國家公共財政收支的一部根本大法，《預算法》的修訂歷程曲折，充滿爭議，在時間上一再拖延，凸顯當前改革的復雜性和難度。

修改爭議

對1994年出臺的《預算法》進行修訂是久議之題，法律滯后于現(xiàn)實已是共識。

“畢竟原《預算法》通過之時還是市場經(jīng)濟初創(chuàng)時期?，F(xiàn)在，公共財政改革已經(jīng)從最初的構(gòu)建框架到現(xiàn)在的完善公共財政體制，無論從實踐，還是從理論來看，《預算法》的修改已是勢在必行。政府預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等的一些實踐和改革意圖，也需要在《預算法》中得到體現(xiàn)?！敝袊缈圃贺斮Q(mào)所研究員、財政研究室主任楊志勇接受記者采訪時說，其多次參與《預算法》修改討論。

中國真正意義上的公共財政預算改革是從1999年開始的，國庫統(tǒng)一支付、政府采購、收支兩條線、政府收支分類、部門預算等改革成果需要納入法律范疇，多年來財政預算出現(xiàn)的隨意、混亂、不透明的弊病需要修正，預算執(zhí)行和監(jiān)督權力需要加以明確。

《預算法》啟動修改討論是2004年，其后曾多次進行討論，2007年亦曾有過一次未果的修改版，而最新一版的修改草案則是2010年由全國人大和財政部共同完成的。

對于修改草案遲遲沒有提交人大常委會預審的原因，“一方面與國務院的強力介入有關，國務院法制辦2010年主動召開一系列的會議，論證現(xiàn)行《預算法》的修改。一方面人大常委會的積極性也有問題。”一位受訪專家表示。

據(jù)了解，最新版草案征求意見稿維持原《預算法》11章的結(jié)構(gòu)不變，原法共79條，修改后為96條，其中，未修改38條，修改32條，新增26條。在專家看來，這是屬于“小改”。在預算完整上將政府基金預算、社?；痤A算和國有資本預算也統(tǒng)一納入政府預算，同時允許將地方債務也列入政府預算范圍。在預算的嚴肅性上對于預算超收收入、預算調(diào)整亦需提交人大審批。

從“公共財政”的角度出發(fā)，《預算法》是對政府收入和支出的權力進行約束的一部法律，但目前在有關的人大權力調(diào)整上，變動并不大。比如預算調(diào)整權限問題，政府部門傾向于較大的調(diào)整權，須經(jīng)人大批準的調(diào)整層次比較高。在違反《預算法》的懲罰上，修改草案也并沒有做出明確規(guī)定。

而關于預算公開，原法并無相關規(guī)定，而在修改草案中雖提出公開，但規(guī)定“預算公開的具體內(nèi)容由國務院規(guī)定”，這都無疑體現(xiàn)了權力之間的拉鋸。

修改過程中有部門利益的掣肘?！叭缃逃?、農(nóng)業(yè)等部門法律法規(guī)有法定支出的提法，但從中國和各國的實踐來看，法定支出的規(guī)定應該休矣。這與《預算法》規(guī)定是相抵觸的，但由于涉及太多部門利益，這恐怕還很難在《預算法》修訂中得到體現(xiàn)。”楊志勇說。

央地權力調(diào)整

現(xiàn)行《預算法》規(guī)定，國家實行一級政府一級預算，共設立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五級預算。該法同時規(guī)定，中央和地方實行分稅制，各級預算應做到收支平衡。

這些規(guī)定都與目前的財政管理體制存在諸多的不適應之處。1994年分稅制之后，中央和地方財權和事權分配上的不統(tǒng)一成為一大問題，土地財政的依賴、非稅收入、地方隱性債務等問題也伴隨相生。與現(xiàn)時的“省管縣”等財政管理體制改革方向也不適應，分稅制的規(guī)定也僅限于中央與省級政府之間，在省之內(nèi)，又普遍財權上移，事權下沉，基層政府的財政收支狀況難以平衡。

“過多的財政級次、財力層層集中的結(jié)果，導致了基層財政的困難?！睏钪居轮赋觥；鶎迂斦睦щy結(jié)果是地方舉債盛行，但受限于現(xiàn)行《預算法》規(guī)定，這些債務都沒有進人預算編制和監(jiān)督的范疇。

這也是目前《預算法》難以進行大修的一個局限，中央和地方事權和財權的劃分尚不清晰，中央與地方的分配關系尚未理順。對此，《預算法》草案規(guī)定為：各級政府之間應當建立支出責任與財力保障相匹配的財政管理體制。但具體規(guī)定卻不明確。

為平衡地區(qū)財政支出，一般采取轉(zhuǎn)移支付的方式，這也導致在地方政府預算中經(jīng)常出現(xiàn)混亂情況，專項支出多，一般轉(zhuǎn)移支付少。這樣一來，地方預算收入所包括的不僅是本級收入和下級上解，還有很大一塊“蛋糕”是上級的補助。

近些年來，上級政府通過轉(zhuǎn)移支付和啟動內(nèi)需政策的實施，地方政府得到的補助資金越來越多，造成財政體制存在中央和省專項補助過多、一般轉(zhuǎn)移支付比例偏小問題，實際上造成年終決算數(shù)字遠大于年初預算的，也主要是專項補助。在中國，則出現(xiàn)了一般轉(zhuǎn)移支付比重偏低、專項轉(zhuǎn)移支付項目過多等突出問題。

2010年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預算中，專項轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比例的52％。按照現(xiàn)行法規(guī)，政府只要籠而統(tǒng)之地向人大報告即可。這樣的制度安排導致大量財政資金游離于人大監(jiān)督之外。

因此，“很多地方政府在年初提交人代會審議的預算草案，和次年提交人大常委會審議的決算草案存在很大偏差，有的地方預算占決算的比重不到50％?！卑不侦h人大常委會辦公室的凌朝暉指出。

這種現(xiàn)象極大地損害了預算法的嚴肅性，削弱了年初預算編制的科學性和完整性，并不符合全口徑預算的方向，也使得人大的監(jiān)督很難到位。

但顯然，這些涉及中央與地方權力和利益調(diào)整的不合理之處在《預算法》的修改中，也面臨著權力拉鋸，據(jù)悉，在修改草案中，規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付制度的具體實施由國務院決定。而關于地方政府發(fā)債、舉債額度不僅要報本級人大批準，還要報國務院批準。

地方試驗難促法律修改

多年來，雖然《預算法》的修改一直踟躕不前，但在地方，預算改革的試驗一直也在進行，在地方預算改革的過程中，許多做法已然突破了現(xiàn)行《預算法》，但這些改革經(jīng)驗目前仍然沒能促進《預算法》的實質(zhì)修改，不能不說是一大遺憾。

在預算公開方面，廣州市財政局的預算公開、四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)的賬務公開，都得到了良好的社會反響。而在河北、河南、上海等地預算實驗中的民主懇談會、提升人大代表權力的做法，也是突破。

在上海閔行，在政府編制預算時，不僅區(qū)人大財經(jīng)工委提前介入預算編制，組織預算項目聽證會，對政府預算安排草案進行評審，區(qū)政府也會邀請人大代表對一些實事工程和建設項目進行評審和篩選，并將人大代表的一些建議吸納到預算中。而且，10名人大代表就可以提出預算修正案。不過，閔行的人大代表尚未將這一權力付諸實施。

在浙江溫嶺新河鎮(zhèn)，自2006年開始，5名以上人大代表聯(lián)名就可以提出預算修正案，修正案若獲得全體代表半數(shù)以上支持，則通過成為預算的一部分，新河人大代表在2006年、2007年人代會上，共提交了24份“預算修正議案”，其中有3份“預算修正議案”獲得通過。

此前，湖北、山西、云南、海南、廣東、河北等省份，通過地方立法，明確了人大具有預算修正權。近些年，廣東省人大代表經(jīng)常將這一權利付諸實施。

但讓人遺憾的是，這些做法目前在《預算法》修訂過程中，沒有得到充分借鑒和體現(xiàn)。

“受制于財事權分配的限制，目前地方的試驗都面臨著上位約束的問題，預算改革必須是自上而下，這也是地方試驗沒有推動《預算法》修改的一個問題?！碧旖蜇斀?jīng)大學教授李煒光說。

“一些預算改革的實踐做法，也很難充分吸收到《預算法》中去。畢竟預算涉及的不僅僅是一個財政問題，還是政治問題?！睏钪居聞t指出。