鄉(xiāng)村世界的民主與腐敗

張墨寧

在現(xiàn)行的中國官制體系中，村干部并不列數(shù)國家公務(wù)人員，卻因?yàn)檎莆锗l(xiāng)村領(lǐng)域的公共權(quán)力，不可避免地與尋租行為產(chǎn)生交集。近年來，“村官”腐敗案在各地時(shí)有發(fā)生。由直接選舉產(chǎn)生的村官，也難以跳脫絕對(duì)權(quán)力與腐敗的等式，其危害性除了斂公為私帶來的一般后果，更有對(duì)鄉(xiāng)村自治和基層民主的破壞。

隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，干群之間因?yàn)槎愘M(fèi)問題而產(chǎn)生的緊張關(guān)系得以暫時(shí)性緩解，而新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局下的“村官”腐敗，則使鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾重新升級(jí)，成為鄉(xiāng)村社會(huì)群體性事件的一個(gè)重要誘因。如何對(duì)不是官員的“村官”進(jìn)行有效監(jiān)督，便是鄉(xiāng)村治理的新命題。

土地腐敗

2011年10月底，河南省通過農(nóng)村涉財(cái)信訪舉報(bào)突出問題專項(xiàng)治理行動(dòng)查處了一批“村官”，共有845名村干部和黨員受到黨政紀(jì)處分，103人被移送司法機(jī)關(guān)，涉案金額7017.2萬元。

11月初，浙江永康市江南街道溪口村原村支書徐發(fā)強(qiáng)貪污、受賄、挪用資金案開庭審理。檢察機(jī)關(guān)指控，在擔(dān)任村支書不到3年的時(shí)間里，徐發(fā)強(qiáng)貪污10萬元、受賄162.6萬元、挪用公款15萬元，最終獲刑18年。

幾乎同時(shí)，廣州也上演審“村官”的場(chǎng)景，廣州市蘿崗區(qū)九龍鎮(zhèn)湯村村委會(huì)主任湯柱輝與該村原3名村干部被控貪污罪，在廣州至河源高速公路施工期間，買通征地拆遷人員，以虛構(gòu)果樹、墳頭等方式騙取征地補(bǔ)償款500余萬元。

而在近日，陜西省渭南市華縣杏林鎮(zhèn)龍山村村民因向檢察機(jī)關(guān)實(shí)名舉報(bào)該村干部貪污問題，卻遭到被舉報(bào)人砍傷。

當(dāng)城市化和新農(nóng)村建設(shè)以不可阻擋的速度進(jìn)行時(shí)，征地補(bǔ)償、惠農(nóng)補(bǔ)貼等環(huán)節(jié)都開始成為滋生腐敗的空間。這與近年來不斷攀升的農(nóng)民上訪數(shù)量形成了直接關(guān)系。安徽省紀(jì)委的一份調(diào)查報(bào)告顯示，近4年安徽省涉及農(nóng)村基層干部的信訪數(shù)量在高位上徘徊，涉及農(nóng)村基層干部的案件數(shù)量逐年增加。2007年以來，安徽省農(nóng)村基層干部違紀(jì)違法案件中，妨害社會(huì)管理秩序行為在下降，而貪污賄賂行為、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為等經(jīng)濟(jì)類案件則呈上升趨勢(shì)。

土地的集體屬性決定其成為村官們手中最為關(guān)鍵的資源，也是形成腐敗的重要源頭。只要土地的功能溢出單純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的范疇，便在各個(gè)環(huán)節(jié)為權(quán)力缺乏監(jiān)督的村官打開方便之門。土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)透明度不高、操作不規(guī)范；土地征購環(huán)節(jié)隨意壓低價(jià)格、村官受益而村民受損，在土地征用費(fèi)補(bǔ)償環(huán)節(jié)，收入不入賬或少報(bào)收入是貪污的主要途徑。

土地背后的財(cái)富差異亦決定了中國廣大村官的不同處境，或是掌握增值的處置和分配大權(quán)，或是成為避而遠(yuǎn)之的職務(wù)?！按骞俑瘮∫此幍奈恢煤蜖顩r，現(xiàn)在的農(nóng)村分兩大類，70%～80%的農(nóng)村是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)，沒有什么收入和資源，這部分村里的財(cái)政收入非常有限，稅費(fèi)改革之后主要靠上面劃撥工資和辦公經(jīng)費(fèi)，這部分村莊沒有油水，稅費(fèi)改革之前，村干部多由村中比較有勢(shì)力的人擔(dān)當(dāng)，而現(xiàn)在不用收稅費(fèi)了之后，這些人都不愿意當(dāng)村官了，因?yàn)槭杖胩伲哉f大部分農(nóng)村地區(qū)是沒有機(jī)會(huì)貪污腐敗的。這種行為主要發(fā)生在面臨征地比較多的農(nóng)村?！比A中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰說。

而國務(wù)院研究中心研究員趙樹凱認(rèn)為，村官腐敗是一個(gè)持續(xù)存在的現(xiàn)象，并且隨著農(nóng)村的資源狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而發(fā)生演變?！按骞俑瘮】梢宰匪莸饺嗣窆鐣r(shí)期，表現(xiàn)為多吃多占、給自己人派好活、多記工分，那個(gè)時(shí)候的腐敗是生產(chǎn)分配環(huán)節(jié)的；承包制實(shí)行之后，村官?zèng)]有直接的分配權(quán)利了，但還是掌握了一部分集體資產(chǎn)，比如說廠房、拖拉機(jī)、樹木，這個(gè)時(shí)期的腐敗體現(xiàn)在集體資產(chǎn)的管理上，比如把集體資產(chǎn)便宜出租或者賣給自己的朋友；改革的后一階段，分配權(quán)沒有了、集體資產(chǎn)也沒有了，就開始多收稅費(fèi)，上世紀(jì)90年代村民與干部的很多沖突就是因此而發(fā)生；現(xiàn)在手里的資源就剩土地了。而土地腐敗也有一個(gè)過程，分別發(fā)生在三個(gè)領(lǐng)域：承包地、宅基地和農(nóng)用地。把土地低價(jià)承包給自己人、分配宅基地時(shí)也是自己人多占，另外就是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的利益交換。目前來看，承包地基本上不能動(dòng)了、宅基地也基本分配完了，矛盾就主要集中在了征地上。”趙樹凱說。

農(nóng)村中的干群關(guān)系隨著農(nóng)業(yè)政策的變遷時(shí)而緊張、時(shí)而舒緩。稅費(fèi)改革之前的矛盾積蓄在2006年得以全面釋放，時(shí)隔幾年，土地供應(yīng)所維系的城市化卻讓這種緊張?jiān)俅纬霈F(xiàn)。

“取消農(nóng)業(yè)稅之前，干群關(guān)系非常緊張，一些地方都是地痞流氓在當(dāng)村干部，產(chǎn)生了很多惡性事件?，F(xiàn)在政府不再向農(nóng)民收錢，但是與農(nóng)民的關(guān)系卻變得不緊密了，政府與農(nóng)村的關(guān)系只剩下土地關(guān)系，而過去盡管關(guān)系比較緊張，但村干部與農(nóng)民還是打成一片的。村干部去收錢，農(nóng)民就會(huì)向他們抱怨，你們來收錢，但是我們需要水、技術(shù)服務(wù)的時(shí)候，你幫我們了沒有，沒有你收什么錢?！辟R雪峰說，當(dāng)這種緊張又密切的關(guān)系不在時(shí)，村官就會(huì)往上跑，而不向下看。

治理方式影響基層民主

今年7月，國務(wù)院下發(fā)《農(nóng)村基層干部廉潔履職規(guī)定》，直指村干部腐敗行為，地方政府也不乏重拳治理。然而，在鄉(xiāng)村社會(huì)的政治環(huán)境下，自上而下式的監(jiān)督產(chǎn)生了另外的后果。與治理官員腐敗相比，村官所處的是村民自治的獨(dú)特背景，這決定了上級(jí)監(jiān)督的單一手段便不可能解決腐敗問題，甚至可能削弱已經(jīng)建立20多年的基層民主。

土地征用補(bǔ)償款通常分為三大塊，一部分是對(duì)于農(nóng)民的直接補(bǔ)償，還有一部分是青苗和附著物的補(bǔ)償，另外一部分是直接給村集體，集體利用這部分補(bǔ)償再創(chuàng)造公共產(chǎn)品，維持村中的公共事務(wù)，為村民提供基本服務(wù)，同時(shí)這也是村干部能夠利用的最大權(quán)力，是產(chǎn)生貪污行為的土壤，農(nóng)民的不滿通常基于這一部分。

賀雪峰此前曾到廣東和河南等地調(diào)研，他聽到了在農(nóng)民當(dāng)中普遍流行的一個(gè)說法：“分光吃光身體健康。”也就是說，農(nóng)民希望所有的補(bǔ)償都能夠直接到達(dá)他們手中，他們對(duì)村干部的不信任感導(dǎo)致了“分光”的訴求。

“實(shí)際上，按照法律規(guī)定，屬于村集體的補(bǔ)償農(nóng)民是不能分的，但是他們覺得放在村集體那里不放心，就要求分光。而地方政府，也不愿意把這部分補(bǔ)償留在村集體，怕造成干群關(guān)系緊張，引發(fā)農(nóng)民上訪。河南周口就有一個(gè)做法，在征地的過程中，不管是承包地，還是荒地，補(bǔ)償款都打包分給農(nóng)民，不讓村干部有接觸錢的機(jī)會(huì)，這樣的好處是避免了貪污，村干部和村民之間沒有了直接沖突，但同時(shí)也出現(xiàn)了一個(gè)情況，國家征地之后，村集體還是非常窮，而村中的很多公共事務(wù)，比如修路修橋，村集體如果沒有錢，就不可以提供這些公共產(chǎn)品，導(dǎo)致村干部不能為農(nóng)民辦事?！辟R雪峰說，這樣的做法導(dǎo)致了兩難的局面，把錢留給村干部，怕他貪污，分給農(nóng)民，村里的公共事務(wù)又沒法實(shí)現(xiàn)。

事實(shí)上，進(jìn)退兩難的局面與村民監(jiān)督的缺位不無關(guān)系，自下而上的約束是維護(hù)村民自治、增加權(quán)力透明度的保障，而在現(xiàn)實(shí)中，這條通道的作用力卻顯得極其微弱，以至于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督只能由更高的權(quán)力介入。

賀雪峰認(rèn)為，村級(jí)組織是個(gè)自治組織，并且是民選的，但無論是通過民主選舉還是監(jiān)督，都難以避免村干部的個(gè)人目標(biāo)和私心，村干部往往一上臺(tái)就收買了村里的精英人物，所以即使他干了壞事，村民也沒有辦法罷免他，于是，農(nóng)民就選擇上訪，叫上面來查處，而這與村民自治顯然是有差距的。并且，村民越來越對(duì)選舉和監(jiān)督失去興趣，只要不跟自己的利益切身相關(guān)，便不會(huì)有舉報(bào)和監(jiān)督村干部腐敗的動(dòng)力。在這個(gè)情況下，如果政府不介入，就很難監(jiān)督村干部的行為，而政府介入的后果肯定會(huì)影響村民自治，這也是一個(gè)兩難。

避免腐敗與鄉(xiāng)村自治因而變成了非此即彼的對(duì)立關(guān)系，腐敗行為要依靠鄉(xiāng)村外部的權(quán)力來遏制，而政府的強(qiáng)力干預(yù)卻對(duì)鄉(xiāng)村自治產(chǎn)生了隱形破壞。癥結(jié)所在，便是鄉(xiāng)村內(nèi)部的監(jiān)督力并沒有隨著選舉的確立而擴(kuò)大，當(dāng)選舉與監(jiān)督不能配套而行時(shí)，權(quán)力依然會(huì)處在裸奔狀態(tài)。而地方政府繞過村級(jí)組織、直接面對(duì)村民從而防止腐敗滋生的做法，卻無形中削弱了村民手中的監(jiān)督權(quán)。