重慶市PPP項目新型監(jiān)管體系研究

李林 潘升樹

提要在重慶市公共事業(yè)市場化改革的過程中，各種新型的公私合作方式不斷沖擊著傳統(tǒng)的政府監(jiān)管制度。本文在分析現(xiàn)行監(jiān)管體制缺陷的基礎(chǔ)上，探索性地提出構(gòu)建以獨立監(jiān)管機構(gòu)和社會監(jiān)管體系為核心的新型監(jiān)管體系，并以城市供水為例，研究新型監(jiān)管體系下PPP項目的監(jiān)管流程。

關(guān)鍵詞：PPP；獨立監(jiān)管機構(gòu)；社會監(jiān)管

重慶市建設(shè)科技計劃項目：重慶市政府投資項目公私合作（PPP）建設(shè)機制研究（城科字2010第110號）

中圖分類號：F29文獻標識碼：A

重慶市經(jīng)過多年的公共事業(yè)市場化改革，公共產(chǎn)品的供給已從國有企業(yè)壟斷，進入了逐步引入公私合作提供的階段，但政府對這一領(lǐng)域的監(jiān)管一直沿用著傳統(tǒng)管理國企的機制，直接利用行政措施來進行管理，以致造成多重監(jiān)管、效率低下等多種影響公私合作健康發(fā)展的現(xiàn)象。因此，必須對監(jiān)管制度進行創(chuàng)新，利用新型的監(jiān)管手段來解決現(xiàn)行監(jiān)管中存在的問題，通過建立新型公共項目監(jiān)管體系以確保監(jiān)管的有效實施。首先，我們來分析重慶現(xiàn)行監(jiān)管體系的缺陷。

一、重慶市政府監(jiān)管體系現(xiàn)狀及存在的問題

（一）重慶市政府監(jiān)管體系現(xiàn)狀。在現(xiàn)有監(jiān)管體系中，發(fā)改委是監(jiān)管的源頭，主要對項目進行立項審批、價格監(jiān)管以及確定特許經(jīng)營方式和選擇特許經(jīng)營者，公用事業(yè)管理局或市政管理委員會主要對監(jiān)管立法、執(zhí)法以及服務(wù)質(zhì)量標準的制定與監(jiān)督，建設(shè)主管部門負責(zé)對項目招投標和建設(shè)過程進行監(jiān)管，行業(yè)主管部門負責(zé)技術(shù)標準的制定、特許經(jīng)營權(quán)的授予及對服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)管，環(huán)保部門、安全監(jiān)督部門、物價部門對各自負責(zé)的部分有監(jiān)管的義務(wù)。

（二）該監(jiān)管體系的不足

1、政府監(jiān)管部門的職責(zé)邊界界定不清晰，監(jiān)管效率低下。這使得在工作中，各監(jiān)管部門因某些監(jiān)管行為無利益可圖而出現(xiàn)互相推諉的情況，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，不能做到有效監(jiān)管，并且使企業(yè)或項目公司負擔(dān)加大，逐步喪失投資信心。

2、監(jiān)管隊伍整體素質(zhì)不高。公共項目這一概念所涵蓋的領(lǐng)域很廣，從能源、水利到交通、醫(yī)療，覆蓋了社會公眾生活所必需的大部分行業(yè)，由于各行業(yè)在技術(shù)經(jīng)濟上均有各有的特點，需要監(jiān)管者既要精通法律法規(guī)，又要懂得投資、項目管理及公共管理等各項知識。但是，目前監(jiān)管的隊伍延續(xù)自舊的監(jiān)管體制，沒有經(jīng)過系統(tǒng)培訓(xùn)，技術(shù)、經(jīng)濟、管理等知識均十分缺乏，無法在項目運行中對質(zhì)量、價格等內(nèi)容進行預(yù)見性的監(jiān)管。

3、社會監(jiān)管體系形同虛設(shè)。在實際監(jiān)管工作中，缺乏公眾參與，消費者的心聲無法傳達。即使有聽證制度，也由于社會監(jiān)督中成員的構(gòu)成不合理、消費者代表確定方法不科學(xué)、政府在聽證過程中的強勢言論等，使得聽證制度流于形式，無法理想地發(fā)揮其作用。

4、政策法規(guī)體系尚未完善。重慶市處于公共事業(yè)市場化的初級階段，舊體制的影響很深，當(dāng)進行市場化后，隨著公共項目公私合作的發(fā)展，針對私營投資方的監(jiān)管制度還沒有建立，形成了先改革后立法的局面，監(jiān)管過程中各監(jiān)管部門僅憑主觀經(jīng)驗進行監(jiān)管，缺乏監(jiān)管的法律依據(jù)。

要解決以上這些問題，必須建立新型的監(jiān)管體系，從制度上消除問題的根源。那么，這個體系應(yīng)該怎么建立，它建立的理論依據(jù)是什么呢，要回答這些問題，我們先從基礎(chǔ)理論入手，探究該體系設(shè)計的理論依據(jù)。

二、PPP項目新型監(jiān)管體系設(shè)計思路

（一）監(jiān)管機構(gòu)設(shè)計思路。依據(jù)公共利益理論，市場機制自身存在著失靈和無效性，公共事業(yè)因為其外部性，如果任由自由市場機制作用，必將損害社會公眾利益。政府是公眾的代表，并有著強大的權(quán)利，因此，政府應(yīng)該作為監(jiān)管的主導(dǎo)力量，對公共事業(yè)公私合作進行全面監(jiān)管，保障公共利益。所以，我們在構(gòu)建管制體系時，必須把監(jiān)管的權(quán)利分配更傾向于政府。

在監(jiān)管體系的設(shè)計中，首先要解決的便是機構(gòu)設(shè)置的問題。筆者通過總結(jié)國外發(fā)達國家的成功經(jīng)驗得出，機構(gòu)的設(shè)置必須滿足以下關(guān)鍵要素，才能更好地實現(xiàn)其監(jiān)管的職能。

1、公平。以公平的原則來協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者之間的利益沖突。

2、專業(yè)化。應(yīng)構(gòu)建專業(yè)化的監(jiān)管隊伍和標準化的程序操作以提高監(jiān)管效率和減少監(jiān)管機構(gòu)和被監(jiān)管企業(yè)之間的信息不對稱。

3、獨立。監(jiān)管機構(gòu)必須有相當(dāng)程度上的獨立性，獨立于該行業(yè)的企業(yè)，負責(zé)政策的貫徹執(zhí)行。

（二）監(jiān)管制度設(shè)計思路。依據(jù)政府監(jiān)管俘虜理論，企業(yè)利益集團對政府監(jiān)管主體的影響遠大于公眾利益集團，由于政府監(jiān)管主體也是“經(jīng)濟人”，有追逐私利的潛在動機，導(dǎo)致政府監(jiān)管最終被企業(yè)利益集團所左右。這即是政府監(jiān)管俘虜理論，它為引入社會監(jiān)管，完善監(jiān)管體系提供了理論依據(jù)。所以，在監(jiān)管制度的設(shè)計中應(yīng)包含以下要素：

1、公正、透明。監(jiān)管的內(nèi)容、過程和結(jié)果必須公開，讓消費者享有更多的知情權(quán)，同時對于監(jiān)管的行為也是一種約束。

2、一致性。監(jiān)管的內(nèi)容和程序一旦確定，就要保持其連續(xù)性和一致性，以使得被監(jiān)管者可以在穩(wěn)定的監(jiān)管制度下制定長期的經(jīng)營策略。

3、監(jiān)管行為的監(jiān)管。應(yīng)該對監(jiān)管者的行為進行嚴格的程序要求、信息公開以及引入司法審查，以保證監(jiān)管者不濫用監(jiān)管權(quán)利。

三、重慶市PPP項目新型監(jiān)管體系構(gòu)建研究

（一）監(jiān)管主體的設(shè)想。監(jiān)管主體由四個部分構(gòu)成：①政府監(jiān)管部門；②專業(yè)性獨立監(jiān)管機構(gòu)；③社會監(jiān)管力量；④司法監(jiān)管。我們來討論四個部分的組成和各自的職責(zé)：

1、劃清政府行政監(jiān)管部門的監(jiān)管邊界，明確監(jiān)管范圍。發(fā)改委、建委、市政管理局、財政局、審計局等行政部門在現(xiàn)行監(jiān)管體系中扮演著非常重要的角色，但也暴露出不少問題，所以，我們在設(shè)計中要對其監(jiān)管邊界進行明確劃分。政府行政監(jiān)管更重要的是加強法規(guī)、政策和技術(shù)規(guī)范的管理，重點應(yīng)放在PPP項目的市場規(guī)則的公平、公開和公正的競爭協(xié)調(diào)，維護公共項目公私合作的政策環(huán)境上。發(fā)改委是公共項目發(fā)起市場的重要監(jiān)管主體，城鄉(xiāng)建委是公共項目建設(shè)市場重要的監(jiān)管主體，財政和審計則是政府投資資金的監(jiān)管主體。政府應(yīng)協(xié)調(diào)各行政監(jiān)管主體的行為，保證監(jiān)管效率的實現(xiàn)。

2、可設(shè)立綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)。由于PPP項目公私合作涉及政府公共項目管理體制及運行機制的創(chuàng)新與改革，依據(jù)公共管理體制集約管理、提高公共項目管理效率出發(fā)，可創(chuàng)新新型的監(jiān)管機構(gòu)。借鑒香港模式，由市政府成立獨立于傳統(tǒng)行政監(jiān)管部門的公共事業(yè)監(jiān)管局（筆者暫定名），屬于政府監(jiān)管機構(gòu)。局長由市政府提名，由市人大投票選舉，盡量選擇黨外人士。局內(nèi)下屬各行業(yè)監(jiān)管辦公室，工作人員由各公共事業(yè)部門抽調(diào)技術(shù)骨干以及由社會知名技術(shù)、經(jīng)濟、法律等專家組成。該局擁有的權(quán)限包括準立法權(quán)和行政權(quán)，它能夠在市政府授權(quán)下制定各項監(jiān)管的規(guī)章制度，并有權(quán)執(zhí)行各項規(guī)章制度，還可以對傳統(tǒng)行政監(jiān)管部門的監(jiān)管行為是否合理進行監(jiān)督。

3、設(shè)立社會監(jiān)管體系。社會監(jiān)管體系的建立，對于PPP項目模式是非常重要的，它不但體現(xiàn)了公眾參與的公平、公正性，更是公共項目監(jiān)管機制良性發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的必然需要。社會監(jiān)管體系的建立主要由以下兩部分組成：

（1）建立公眾投訴及建議平臺。公共事業(yè)的受眾群體十分龐大，遠大于一般商品的交易，但是消費者對于普通商品交易和使用中所出現(xiàn)的問題，可以在消協(xié)處投訴以保護其利益，而公共產(chǎn)品和服務(wù)卻沒有這樣的平臺，使得消費者得不到應(yīng)有的保護。筆者認為，應(yīng)借鑒國外發(fā)達國家的做法，并結(jié)合重慶市特點，創(chuàng)新式地建立這樣的平臺。該平臺由兩部分構(gòu)成：第一，成立專業(yè)組織。在消協(xié)中成立一個專門的公共事業(yè)投訴建議部門，由經(jīng)濟、法律方面的人員任職，并使用獨立的舉報電話；第二，建立網(wǎng)絡(luò)投訴平臺。在重慶市公共事業(yè)監(jiān)管局的網(wǎng)站上（需要向公眾進行告知）或者主流網(wǎng)絡(luò)媒體（如華龍網(wǎng)、大渝網(wǎng)等）的網(wǎng)頁上建立投訴及建議平臺。通過這些平臺的建立，公共服務(wù)中一些影響范圍小的不足之處可以及時地調(diào)整，而影響較大的缺陷需要進行法規(guī)、制度改變的，則進行聽證。

（2）健全聽證會制度。現(xiàn)階段重慶普遍實行的聽證會制度有不少缺陷。首先，大部分聽證會人員由政府主管部門指定，缺乏廣泛代表性；其二，聽證會大多不夠公開，大多公眾并不知情；其三，一個決議的聽證會只開一次就早早定出結(jié)果，并非多次討論，博采眾長。所以，要健全聽證會制度首先就是要建立聽證人員甄選制度，公正廣泛地選取聽證成員；其次，聽證的主要議題應(yīng)在媒體上公示，并開放實時網(wǎng)絡(luò)討論，經(jīng)由聽證現(xiàn)場的媒體工作人員實時向聽證主持方通告，真正做到公眾參與。

4、司法監(jiān)管。司法監(jiān)管的設(shè)立主要是對獨立監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管行為的合法性進行審查，并裁決獨立監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管對象之間的重大分歧。被監(jiān)管企業(yè)如果不同意獨立監(jiān)管機構(gòu)的決議，有權(quán)向法院上訴，由法院進行裁決。

（二）監(jiān)管體系及監(jiān)管流程設(shè)計。根據(jù)上述分析以及重慶市城市供水PPP項目的運行特點，重慶市PPP項目監(jiān)管體系及監(jiān)管流程設(shè)計如下：

1、項目規(guī)劃立項階段。在“重慶模式”（對重慶市成立八大投資集團壟斷公共項目經(jīng)營的模式的簡稱）中，城市供水項目的發(fā)起人可以是市政管理局、市發(fā)改委還可以是重慶水務(wù)集團。發(fā)改委負責(zé)對項目的可研方案、合作方式以及合作者進行行政審查，財政局負責(zé)對項目的資金使用計劃進行審查，國土局、環(huán)保局等對項目的各項條件是否符合標準進行審查。公共事業(yè)監(jiān)管局全程監(jiān)督，對合作者準入條件、協(xié)議內(nèi)容等進行監(jiān)管，并向發(fā)改委、財政局等部門提供專業(yè)建議，項目通過審查后，向私營企業(yè)方授予特許經(jīng)營權(quán)，并把項目基本信息公示，之后進入建設(shè)階段。

2、項目建設(shè)階段。項目招投標由市建委進行初審，公共事業(yè)監(jiān)管局終審，項目的設(shè)計方案由市政管理局、水務(wù)集團和財政局審查，建設(shè)過程由建委監(jiān)管，資金的使用由審計局審查，公共事業(yè)監(jiān)管局對招投標及建設(shè)過程實施全面監(jiān)管，對行政監(jiān)管部門的行為進行監(jiān)督，并對相關(guān)信息進行公示。

3、項目運營階段。重慶公共事業(yè)監(jiān)督局對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、價格以及企業(yè)市場行為進行全面監(jiān)管，審計局負責(zé)對企業(yè)提供的成本信息進行審查，重慶水務(wù)集團作為政府企業(yè)，雖無監(jiān)管職能，但政府應(yīng)賦予其供水質(zhì)量義務(wù)監(jiān)督的責(zé)任。公眾對自來水供水服務(wù)的各種意見可以在公共事業(yè)監(jiān)管局網(wǎng)站進行投訴和提出建議，監(jiān)督局對反映比較集中的問題進行整理，制定相應(yīng)的規(guī)章制度并進行聽證討論，不斷完善監(jiān)管。

4、推出移交階段。重慶公共事業(yè)監(jiān)督局負責(zé)對合作企業(yè)按協(xié)議內(nèi)容應(yīng)該提交的各種資料進行完整性監(jiān)管，對項目進行臨時接管，并重新開始新合作者的選擇。審計局與國資委對移交資產(chǎn)進行審查，查看是否有國有資產(chǎn)流失的情況。公共事業(yè)監(jiān)管局還要對移交的條件和程序是否合法進行監(jiān)管，對項目進行后評價并將評價結(jié)果予以公示。

四、結(jié)束語

總之，新型監(jiān)管體系的建立，使多年以來政府監(jiān)管部門多重監(jiān)管、權(quán)責(zé)不明、效率低下等問題由更具專業(yè)性的獨立監(jiān)管機構(gòu)和社會監(jiān)管力量共同監(jiān)管得以逐步解決。它更加注重公平與效率，是公共事業(yè)市場化改革中的創(chuàng)新制度設(shè)計。

（作者單位：重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院）

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