上海市一次性塑料飯盒的管理現(xiàn)狀分析及建議

王曉紅，傅麗萍，毛倩倩

（上海市廢棄物管理處，上海 200001）

以廢棄的一次性塑料飯盒為主的“白色污染”曾經(jīng)是破壞城市環(huán)境的罪魁禍?zhǔn)祝凇渡虾Ｊ幸淮涡运芰巷埡泄芾頃盒修k法》（84號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）出臺(tái)以前，上海市管理部門(mén)就對(duì)全國(guó)各地的一次性塑料飯盒管理工作進(jìn)行了調(diào)研，從全國(guó)范圍來(lái)看，由于發(fā)泡飯盒有其廣泛的市場(chǎng)需求，單靠禁止令難以達(dá)到目的，各地都有禁而不止的現(xiàn)象。于是結(jié)合實(shí)際，確定了疏堵結(jié)合、加強(qiáng)管理的治理模式。2000年《辦法》正式頒布并實(shí)施，《辦法》以國(guó)際上通行的“誰(shuí)污染，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的環(huán)境管理原則作為立法基礎(chǔ)，采取“源頭控制、回收利用、逐步禁止、鼓勵(lì)替代”的管理原則，將一次性發(fā)泡塑料飯盒的回收處置納入了管理渠道。通過(guò)征收回收處置費(fèi)用來(lái)刺激生產(chǎn)者環(huán)境責(zé)任感產(chǎn)生，將征收的回收處置費(fèi)再用于促進(jìn)塑料飯盒的回收和處置，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，促使廢棄塑料飯盒的物流和資金流運(yùn)轉(zhuǎn)，積極推進(jìn)上海市廢棄一次性塑料飯盒的回收、處置和再利用。

1 現(xiàn)狀

1.1 登記和收費(fèi)

根據(jù)《辦法》規(guī)定，上海市生產(chǎn)一次性塑料飯盒的廠家需向上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門(mén)登記，并繳納回收處置費(fèi)。外省市生產(chǎn)的一次性塑料飯盒由銷售單位向所在地環(huán)衛(wèi)管理部門(mén)登記，并繳納回收處置費(fèi)。

上海市財(cái)政局、物價(jià)局關(guān)于同意繼續(xù)收取一次性塑料飯盒回收處置費(fèi)的復(fù)函中明確，為每只飯盒注入3分錢(qián)的價(jià)值。為使收費(fèi)工作更具有實(shí)際可操作性，管理部門(mén)經(jīng)過(guò)對(duì)生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品計(jì)數(shù)及監(jiān)管，確定以企業(yè)生產(chǎn)流水線的條數(shù)作為收費(fèi)單位，每條收費(fèi)4萬(wàn)元/月。產(chǎn)品銷售外省市的單位按每大包（600只/包）繳費(fèi)15元回收處置費(fèi)。

上海市一次性塑料飯盒生產(chǎn)廠家已由2000年的6家15條流水線萎縮到現(xiàn)在的3家5條流水線，因近幾年來(lái)銷售單位都改為隱蔽式銷售，區(qū)縣管理部門(mén)沒(méi)有收到過(guò)一筆主動(dòng)上繳的回收處置費(fèi)。

1.2 一次性塑料飯盒治理系統(tǒng)介紹

按照一次性塑料飯盒從廢棄到回收、處置的過(guò)程，上海市建立了一次性塑料飯盒治理系統(tǒng)，包括回收處置、管理、執(zhí)法以及資金管理四大網(wǎng)絡(luò)。

1.2.1 回收利用網(wǎng)絡(luò)

由市級(jí)管理部門(mén)指導(dǎo)區(qū)縣管理部門(mén)建立了一次性塑料飯盒回收網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展了多渠道的回收工作。主要有：環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員清道作業(yè)時(shí)的回收；社區(qū)垃圾廂房管理人員的回收；社會(huì)單位、個(gè)人的回收。經(jīng)回收的一次性塑料飯盒交投至垃圾中轉(zhuǎn)站后，集中轉(zhuǎn)運(yùn)至再生利用處置廠進(jìn)行資源再利用。自2008年一次性塑料飯盒回收處置系統(tǒng)出現(xiàn)資金斷層后，部分區(qū)縣的回收利用系統(tǒng)幾近缺失。

1.2.2 管理網(wǎng)絡(luò)

為切實(shí)落實(shí)治理白色污染的工作，在《辦法》頒布之初的幾年，市級(jí)管理部門(mén)每年都給各區(qū)縣管理部門(mén)下達(dá)一次性塑料飯盒回收處置的年度指標(biāo)，并將此項(xiàng)工作的整治率納入了創(chuàng)建全國(guó)文明城區(qū)的指標(biāo)中，得到了各級(jí)管理部門(mén)的高度重視。各區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)管理部門(mén)結(jié)合本區(qū)的實(shí)際情況，積極發(fā)揮街道層面的管理功能，使管理網(wǎng)絡(luò)縱向基層延伸，橫向基本覆蓋了全市城市化區(qū)域。同時(shí)，市級(jí)管理部門(mén)對(duì)生產(chǎn)廠家及處置廠進(jìn)行監(jiān)管，確?；厥仗幹觅M(fèi)得以上繳。經(jīng)多年的治理，以及市容環(huán)衛(wèi)管理工作重心的轉(zhuǎn)移，由一次性塑料飯盒引起的視覺(jué)污染已經(jīng)不是影響市容環(huán)境的主要問(wèn)題，因此，近幾年來(lái)的回收量自發(fā)地依靠經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)調(diào)節(jié)，不需要市級(jí)管理部門(mén)專門(mén)下達(dá)行政指標(biāo)。

1.2.3 執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)

目前一次性塑料飯盒的執(zhí)法職責(zé)主要由市、區(qū)、街道三級(jí)城管執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)，分別依據(jù)職責(zé)負(fù)責(zé)對(duì)一次性塑料飯盒生產(chǎn)、銷售、使用和回收利用過(guò)程中違規(guī)行為的查處。在《辦法》實(shí)施之初，市廢管處和陸管處建立了入滬主要道口的聯(lián)動(dòng)檢查機(jī)制，相關(guān)部門(mén)遵循分工明確、相互配合、嚴(yán)守程序、公正執(zhí)法的原則，在職責(zé)范圍內(nèi)開(kāi)展監(jiān)察執(zhí)法工作。

隨著視覺(jué)污染的逐步控制及管理重心的轉(zhuǎn)移，以及前幾年實(shí)行的管理和執(zhí)法體制改革，專項(xiàng)執(zhí)法責(zé)任在部分區(qū)縣難以得到落實(shí)。

1.2.4 資金管理網(wǎng)絡(luò)

按照上海市物價(jià)局、市財(cái)政規(guī)定，由生產(chǎn)單位通過(guò)銀行繳納回收處置費(fèi)到市財(cái)政專戶，市廢管處根據(jù)處置廠的處置量對(duì)各區(qū)縣的回收處置數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，經(jīng)請(qǐng)示后，由市財(cái)政下?lián)芙?jīng)費(fèi)，補(bǔ)貼至各區(qū)縣回收單位及處置廠。市財(cái)政在資金運(yùn)作中嚴(yán)格遵循收支兩條線、?？顚Ｓ?、統(tǒng)一管理、量入為出的原則，有序推進(jìn)了整個(gè)回收處置工作（圖1）。

圖1 資金管理網(wǎng)絡(luò)

按照法規(guī)執(zhí)行初期制定的原則，回收處置費(fèi)支出范圍為三部分：（1）回收費(fèi)用支出：撥付給各區(qū)（縣）、處置廠委托在本市進(jìn)行社會(huì)回收的企業(yè)；（2）處置補(bǔ)貼支出：撥付對(duì)象為處置廠；（3）回收處置協(xié)助執(zhí)法管理補(bǔ)貼和其他：主要撥付給區(qū)縣管理部門(mén)及用于回收袋使用等。但是，自2008年起，由于上繳的回收處置費(fèi)難以支付以上三部分費(fèi)用，補(bǔ)貼只用于回收費(fèi)用支出。

2 主要成效

2.1 促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源化

上海市一次性塑料飯盒治理走的是資源循環(huán)利用之路，使混在生活垃圾中的廢棄物，通過(guò)生產(chǎn)者付費(fèi)注入回收價(jià)值，轉(zhuǎn)化為資源重新進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域，由此節(jié)省自然資源的消耗，實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)的循環(huán)再生。一次性塑料飯盒經(jīng)回收處置后再生造粒，可制造各種塑料制品及作為建筑材料的原料，實(shí)現(xiàn)了垃圾的資源化利用及無(wú)害化處置。

2.2 促進(jìn)生活垃圾減量化，視覺(jué)污染得到有效控制

一次性塑料飯盒的回收系統(tǒng)使廢棄物成為可利用的再生資源。如果沒(méi)有該系統(tǒng)，垃圾填埋場(chǎng)的填埋量就會(huì)上升，浪費(fèi)土地資源，而且廢棄的泡沫飯盒還會(huì)對(duì)土壤造成危害；垃圾焚燒廠在焚燒泡沫塑料時(shí)，會(huì)產(chǎn)生有毒氣體和二惡英，影響空氣環(huán)境和市民身體健康。從2000年啟動(dòng)該項(xiàng)治理工作至2010年底，上海市共回收飯盒22.37億只，回收處量14 538 t，再生造粒7 270 t，見(jiàn)表1。將一次性塑料飯盒納入管理，不但使“視覺(jué)污染”得到有效控制，而且促進(jìn)了生活垃圾的減量化。

表1 上海市一次性塑料飯盒回收處置表

3 主要問(wèn)題及分析

《辦法》頒布之初的幾年，一次性塑料飯盒的回收量基本處于穩(wěn)步態(tài)勢(shì)，但是自2008年起，出現(xiàn)收繳回收處置費(fèi)困難、收不抵支的情況，治理系統(tǒng)陷入困境，主要原因如下。

3.1 全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)不一，上海市產(chǎn)品受到?jīng)_擊

目前全國(guó)范圍內(nèi)只有上海出臺(tái)了《上海市一次性塑料飯盒管理暫行辦法》，該辦法是基于“生產(chǎn)者付費(fèi)”原則制訂的，無(wú)形中增加了廠家的生產(chǎn)成本，相應(yīng)降低了其產(chǎn)品與外地產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，影響了上海市企業(yè)的銷售量，《辦法》實(shí)施之初，上海共有6家生產(chǎn)企業(yè)、15條生產(chǎn)線，總體產(chǎn)能約占到上海市場(chǎng)需求的85％以上。10年來(lái)，生產(chǎn)企業(yè)為降低成本，有的搬遷至江蘇，有的轉(zhuǎn)產(chǎn)停產(chǎn)，剩存的廠由于缺乏價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，銷售狀況不良，產(chǎn)能逐年減少，目前上海市尚存3家生產(chǎn)企業(yè)和5條生產(chǎn)線，整體產(chǎn)能不足全市市場(chǎng)份額的25％。

同時(shí)，隨著時(shí)間的推移，外省市在“禁白令”執(zhí)行上缺乏有力監(jiān)督，上海周邊生產(chǎn)企業(yè)逐步復(fù)蘇。據(jù)調(diào)查，上海周邊地區(qū)的一次性塑料飯盒生產(chǎn)廠家有20余家。這些企業(yè)的產(chǎn)品通過(guò)各種方式銷往上海市，但卻從未上繳過(guò)回收處置費(fèi)。而上海市的生產(chǎn)廠家繳付的回收處置費(fèi)卻要用于包括外地產(chǎn)品在內(nèi)的回收處置，顯而易見(jiàn)，回收處置費(fèi)必然會(huì)出現(xiàn)捉襟見(jiàn)肘的狀況，影響了上海市生產(chǎn)企業(yè)繳費(fèi)的積極性，繳費(fèi)基數(shù)越來(lái)越低，對(duì)回收處置系統(tǒng)帶來(lái)很大壓力。

3.2 執(zhí)法環(huán)境差，對(duì)外地進(jìn)滬產(chǎn)品管理難度加大

《辦法》規(guī)定，外地企業(yè)生產(chǎn)的一次性塑料飯盒在上海市銷售的，由銷售單位到所在地的區(qū)（縣）綠化市容管理部門(mén)進(jìn)行登記并繳費(fèi)。實(shí)際上，一次性飯盒的銷售商部分為無(wú)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的單位或個(gè)人，多數(shù)屬弱勢(shì)群體。在《辦法》執(zhí)行初期，一次性塑料飯盒以固定門(mén)店的銷售方式進(jìn)行批發(fā)和零售，管理部門(mén)能夠通過(guò)排除摸底及執(zhí)法，以整改補(bǔ)繳的形式讓銷售者繳納回收處置費(fèi)，從歷年入賬情況看，各區(qū)（縣）此部分收到的費(fèi)用占總體征繳費(fèi)用的極小部分。為躲避繳費(fèi)和執(zhí)法，銷售商與執(zhí)法部門(mén)展開(kāi)游擊戰(zhàn)，在銷售方式上，外地入滬銷售形式由以前的門(mén)店、倉(cāng)儲(chǔ)式轉(zhuǎn)為集卡臨時(shí)通知銷售地址的方式；在時(shí)間上，多在半夜或凌晨；在地點(diǎn)選擇上多為城郊或兩區(qū)結(jié)合部，銷售商能在很短的時(shí)間內(nèi)將貨物銷售一空。因此，自2005年以后，各區(qū)（縣）管理部門(mén)幾乎收不到銷售單位繳納的回收處置費(fèi)。

由于非法銷售行為的變化，執(zhí)法與管理分離的體制，以及信息滯后、時(shí)效性差，管理與執(zhí)行部門(mén)無(wú)法打擊“速度快、時(shí)間短”的非法銷售行為。同時(shí)，由于近年來(lái)白色污染的狀況已不明顯，一次性塑料飯盒專項(xiàng)執(zhí)法沒(méi)有納入到各區(qū)縣城管執(zhí)法的工作重點(diǎn)和全市考核評(píng)價(jià)體系，每年幾次的聯(lián)合執(zhí)法抑制不了頻繁的非法銷售行為，收效甚微，難以形成長(zhǎng)效管理機(jī)制。在具體立案中又往往牽涉城管執(zhí)法的執(zhí)法權(quán)限，執(zhí)法成本高、查處難度大、執(zhí)法環(huán)境差、執(zhí)法力量跟不上等綜合因素，造成上海市對(duì)外地產(chǎn)品的管理難度加大。

3.3 回收產(chǎn)品單一，各項(xiàng)成本不斷提高

一次性發(fā)泡塑料飯盒的特點(diǎn)是質(zhì)量輕、體積大，俗稱“泡貨”，運(yùn)輸成本高。隨著近年來(lái)人工、物價(jià)等各種費(fèi)用的提高，回收成本增加，處置產(chǎn)品的利用率和價(jià)值相對(duì)較低，回收處置費(fèi)的收繳困難及上海市對(duì)外省市產(chǎn)品難以管理等因素，導(dǎo)致上海市的回收處置系統(tǒng)難以維持。同時(shí)，新型材料（如PP材質(zhì)）的飯盒可重復(fù)使用的特性，及可降解的飯盒等產(chǎn)品正在逐步取代一次性塑料發(fā)泡（PS）飯盒在市面上的主導(dǎo)地位，一次性塑料飯盒的生產(chǎn)面臨著生存的危機(jī)。

目前，針對(duì)塑料廢棄物管理的項(xiàng)目十年來(lái)仍只局限于一次性發(fā)泡聚苯乙烯（PS）飯盒，其他幾類的塑料飯盒尚未納入回收處置范圍，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)講，管理品種單一，管理范圍狹窄，使社會(huì)管理成本過(guò)高。

4 建議

4.1 建立全國(guó)一盤(pán)棋的治理機(jī)制

從全國(guó)范圍來(lái)看，長(zhǎng)期存在一次性塑料飯盒禁而不止的現(xiàn)象，主要是由于其價(jià)格低廉，符合當(dāng)前國(guó)民的經(jīng)濟(jì)狀況及需求。對(duì)于一次性塑料飯盒的爭(zhēng)議已經(jīng)多年，國(guó)家權(quán)威部門(mén)應(yīng)盡快明確對(duì)一次性塑料飯盒的產(chǎn)業(yè)政策。要建立全國(guó)一盤(pán)棋的統(tǒng)一政策，制定全國(guó)性法規(guī)，明確治理一次性塑料飯盒的統(tǒng)一原則和管理模式，徹底打擊非法生產(chǎn)行為，擺脫上海市一次性飯盒治理孤軍奮戰(zhàn)的境況。

4.2 改建現(xiàn)有系統(tǒng)，建成廢塑料回收處置系統(tǒng)

隨著人民生活水平的提高，其他材質(zhì)的飯盒在非禁白區(qū)域已替代原有的一次性發(fā)泡塑料飯盒，《辦法》并沒(méi)有將此類飯盒納入管理和征收回收處置費(fèi)范圍，但實(shí)際上這部分產(chǎn)品已有小部分進(jìn)入了回收系統(tǒng)。從社會(huì)回收力量來(lái)看，回收品種單一，不利于成本的分?jǐn)?。因此，只有賦予系統(tǒng)新的管理項(xiàng)目，逐步將其他塑料廢棄物納入回收處置體系，才能充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低社會(huì)管理成本；從視覺(jué)污染的情況來(lái)看，一次性塑料飯盒已經(jīng)不是主要城市視覺(jué)污染物了，取而代之的是塑料馬夾袋、農(nóng)用地膜、包裝塑料之類的廢塑料；從對(duì)環(huán)境的影響角度來(lái)看，這類廢棄物無(wú)論是填埋還是焚燒，都會(huì)嚴(yán)重影響土地資源和空氣環(huán)境；從垃圾資源化、減量化角度來(lái)看，在條件成熟的情況下，擴(kuò)大管理范圍，逐步將更多的塑料廢棄物納入政府管理的范疇，將更大規(guī)模地促進(jìn)生活垃圾的減量化和資源化。

4.3 建立廢塑料回收處置獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼機(jī)制

借鑒上海市治理一次性塑料飯盒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索研究和利用廢塑料的先進(jìn)技術(shù)，對(duì)于承擔(dān)廢塑料回收、處置的企業(yè)，政府應(yīng)在稅收、再利用產(chǎn)品銷售等方面予以一定的政策扶持，可采取獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼的方式，對(duì)廢塑料注入回收價(jià)值，刺激社會(huì)企業(yè)參與廢塑料的回收和處置，繼續(xù)控制視覺(jué)污染和促進(jìn)生活垃圾減量化和資源化。