國外主要國家水電發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)

中國水力發(fā)電工程學(xué)會

中國大壩協(xié)會

中國水利水電科學(xué)研究院

它山之石，可以攻玉，學(xué)習(xí)和借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗，可以更好地促進(jìn)我國水電開發(fā)的快速健康發(fā)展。

合適的流域開發(fā)模式和合理的流域管理體制，是解決好流域水電開發(fā)中復(fù)雜的權(quán)益分配關(guān)系，調(diào)動有關(guān)各方積極性加快流域開發(fā)步伐，實現(xiàn)流域整體效益最大化的重要保證。探索和創(chuàng)新流域水電開發(fā)模式、流域管理體制，對于我們這個水力資源大國加快水電開發(fā)，尤其是西部地區(qū)水電開發(fā)，有著重要意義。

總體來講，無論哪個國家，流域的開發(fā)模式和管理體制都不盡相同，甚至一個國家（如美國）內(nèi)部流域之間的開發(fā)模式和管理體制也不同，不存在每個國家、各個流域通用的開發(fā)模式和管理體制。但是，總結(jié)水電資源開發(fā)強(qiáng)國各個流域開發(fā)和管理的成功經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，很多做法和經(jīng)驗還是共通的，得到了普遍認(rèn)同，并逐漸成為共識。

全流域統(tǒng)一規(guī)劃與綜合利用的水電開發(fā)目標(biāo)

無論開發(fā)模式如何，開發(fā)河段怎樣排序，開發(fā)過程必須按照統(tǒng)一的流域規(guī)劃有序進(jìn)行。

編制流域綜合規(guī)劃是流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行流域綜合管理的前提和重要手段。

綜合開發(fā)幾乎是世界所有國家進(jìn)行河流開發(fā)的根本原則。

水電開發(fā)中的全流域綜合規(guī)劃與開發(fā)

全流域的開發(fā)是一個協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、權(quán)衡的過程，各個河段或者單個工程開發(fā)的效益最優(yōu)化并不能造成整個流域的效益最優(yōu)化，必須要有基于全流域效益最大化原則上的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。而要做到這一點(diǎn)，流域規(guī)劃就至關(guān)重要。

大多數(shù)國家對于河流水資源的開發(fā)都非常注重統(tǒng)一的流域規(guī)劃，對大江大河尤其如此。無論開發(fā)模式如何，開發(fā)河段怎樣排序，開發(fā)過程必須按照統(tǒng)一的流域規(guī)劃有序進(jìn)行。有些河流如哥倫比亞河，建設(shè)單位有多個，但都必須遵循統(tǒng)一的流域規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。一個好的流域規(guī)劃也是進(jìn)行流域綜合管理的基礎(chǔ)。美國田納西河、法國羅納河的成功開發(fā)，在其一開始便制訂了一個綜合的、長遠(yuǎn)的流域規(guī)劃，然后幾十年堅持不懈地按照規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)治理，從而取得了舉世矚目的成就。墨累－達(dá)令河流域在流域機(jī)構(gòu)建立之初，就編制了《墨累－達(dá)令河自然資源管理戰(zhàn)略》，近期又將之更新為《墨累－達(dá)令河流域綜合管理策略》，并編制了《鹽堿化防治規(guī)劃》等專項規(guī)劃。在1996年洪水之后，萊茵河流域編制完成了《萊茵河洪水防御計劃》等規(guī)劃?！稓W盟水框架指令》的核心也是編制流域綜合管理規(guī)劃。根據(jù)該《指令》，所有國家的流域（管理）區(qū)必須每六年制訂一次流域管理規(guī)劃與行動計劃。

編制流域綜合規(guī)劃是流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行流域綜合管理的前提和重要手段。幾乎所有的流域管理機(jī)構(gòu)都將編制流域綜合規(guī)劃作為最重要和最核心的工作，通過流域綜合規(guī)劃對支流和地方的流域管理進(jìn)行指導(dǎo)，而且規(guī)劃的目標(biāo)和指標(biāo)常常是有法律效力的。這是因為，規(guī)劃單位是通過國家立法機(jī)構(gòu)授權(quán)的，或者規(guī)劃本身也是經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)討論批準(zhǔn)的。所以，無論任何部門或地方在進(jìn)行河流的開發(fā)建設(shè)時，都必須以統(tǒng)一的流域規(guī)劃為指導(dǎo)。流域綜合規(guī)劃的內(nèi)容包括被廣泛接受的遠(yuǎn)景目標(biāo)、近期目標(biāo)、規(guī)劃期限、組織方式、規(guī)劃咨詢與實施等。從流域管理規(guī)劃的內(nèi)容來看，傳統(tǒng)的規(guī)劃比較注重工程與項目規(guī)劃，而近期的流域綜合規(guī)劃則更加注重目標(biāo)的設(shè)定、重要領(lǐng)域的選擇、優(yōu)先區(qū)與優(yōu)先行動的設(shè)定，而很少會涉及單個具體的工程項目計劃。共同的被廣泛接受的遠(yuǎn)景目標(biāo)對于實現(xiàn)流域綜合管理是至關(guān)重要的。歐洲人能夠清晰地表述萊茵河流域治理的目標(biāo)，例如“讓大馬哈魚重返萊茵河”、“到萊茵河洗澡”等。

水電開發(fā)中的綜合開發(fā)利用

不同的流域，由于自身特征、自然條件和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的特殊性，經(jīng)常必須突出一項或幾項主要開發(fā)目標(biāo)。但同時，綜合開發(fā)幾乎是世界所有國家進(jìn)行河流開發(fā)的根本原則。流域的開發(fā)與管理不僅要提供防洪安全保障，提供充足、優(yōu)質(zhì)的供水，同時要統(tǒng)籌生產(chǎn)生活用水、水力發(fā)電、漁業(yè)、航運(yùn)、水上娛樂、水質(zhì)保護(hù)等多方面的利益。隨著流域水資源的逐步開發(fā)利用和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的變化，有時開發(fā)主要目標(biāo)會發(fā)生變化，但綜合開發(fā)利用的原則始終都是一致的。

澳大利亞，墨累—達(dá)令河流域正處于它的枯水期。 攝影/Robert Cianflone/Getty Images/CFP

流域梯級綜合滾動的授權(quán)式水電開發(fā)模式

因河制宜可以收到良好的經(jīng)濟(jì)效益。

梯級滾動開發(fā)和聯(lián)合調(diào)度能夠提高水資源的利用效率。

流域開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)與監(jiān)控權(quán)在政府，開發(fā)主體根據(jù)授權(quán)進(jìn)行開發(fā)。

因河制宜靈活開發(fā)

水力資源的開發(fā)是流域開發(fā)的重點(diǎn)，也是大多數(shù)流域開發(fā)的出發(fā)點(diǎn)，從國際上各大流域的經(jīng)驗看，大都十分注重因地制宜、因河制宜，從流域自然特征和地區(qū)發(fā)展的要求出發(fā)，靈活選擇適宜的水電工程開發(fā)方式。一般都在干流上游和支流上建高壩大庫，在干流下游則建低壩和徑流電站（如哥倫比亞河）。當(dāng)航運(yùn)要求比較突出時，則采取多級低壩，以渠化河道為主要目標(biāo)，水電站為徑流電站（如多瑙河）。有時為了減少淹沒損失，增加開發(fā)梯級數(shù)，降低各級的淹沒水位（如羅訥河）。北歐一些國家如芬蘭、瑞典，湖泊較多，則利用天然湖泊作為龍頭水庫，下游各級多修成徑流電站。還有的規(guī)劃利用河流干支流流向平行、距離靠近但高差較大的特點(diǎn)，在干流和支流同時建壩，既可作為常規(guī)電站，又可分別作為抽水蓄能電站的上庫和下庫，進(jìn)行蓄能和調(diào)峰（如日本天龍川梯級）。這些因河制宜的開發(fā)方式，都收到良好的經(jīng)濟(jì)效益。

梯級滾動開發(fā)和聯(lián)合調(diào)度

梯級、滾動開發(fā)，可取長補(bǔ)短，聯(lián)合調(diào)度，提高水資源的利用效率；可以協(xié)調(diào)水資源不同目標(biāo)綜合利用之間的矛盾；可縮短總體工期，減少總投資，加速實現(xiàn)梯級效益。從而提高整個流域的開發(fā)效率。歐洲、美國、日本等水利資源開發(fā)程度較高的國家，在流域的梯級開發(fā)上，都做得較為成功，提高了流域水資源的開發(fā)利用效率。梯級、滾動開發(fā)已成為成功的流域開發(fā)的通行模式。

政府主導(dǎo)下授權(quán)開發(fā)

對于流域的開發(fā)主體，國內(nèi)外沒有統(tǒng)一的模式。對于一個流域，單一主體開發(fā)的、多主體聯(lián)合開發(fā)的、多主體分河段開發(fā)的，都有成功的先例。但是，不管流域的開發(fā)主體是單一的還是多元的，有一點(diǎn)需要明確，那就是流域開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)與監(jiān)控權(quán)在政府，開發(fā)主體根據(jù)授權(quán)進(jìn)行開發(fā)。國外大多數(shù)河流開發(fā)建設(shè)的機(jī)構(gòu)都是經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)或政府主管部門授權(quán)批準(zhǔn)，而不能各行其是。如田納西流域管理局是美國國會授權(quán)；羅訥河國有公司是法國政府授權(quán)；科羅拉多河的開發(fā)也是由美國國會授權(quán)墾務(wù)局，開發(fā)方案經(jīng)國會討論通過、總統(tǒng)批準(zhǔn)。有些國家是根據(jù)規(guī)模大小將河流進(jìn)行分級管理、分級授權(quán)。如法國，其水資源管理機(jī)構(gòu)就分為國家級、流域級、地區(qū)級、地方級和國際級共五級，在相應(yīng)的具體流域范圍內(nèi)，由流域機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

政府主導(dǎo)、授權(quán)開發(fā)有利于國家對流域資源的宏觀管理，保證了對資源合理開發(fā)、利用和保護(hù)。同時，也減少了開發(fā)建設(shè)過程中的矛盾和阻力。

挪威江河景致 攝影/CFP/CFP

匈牙利首都布達(dá)佩斯，流經(jīng)市區(qū)的多瑙河景。 攝影/童國強(qiáng)/CFP

統(tǒng)一監(jiān)管的流域綜合管理機(jī)制

對于流域內(nèi)的開發(fā)、經(jīng)營等進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，已經(jīng)成為國際上大江大河管理的普遍做法。傳統(tǒng)的流域管理必須向基于生態(tài)系統(tǒng)的流域綜合管理轉(zhuǎn)變。

在傳統(tǒng)流域管理機(jī)制內(nèi)，實行的是“多龍治水”，多種管理機(jī)構(gòu)同時分頭管理的流域治理。在政府層面，有多個管理機(jī)構(gòu)譬如水資源管理部門、環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)、航運(yùn)交通部門，對自己職權(quán)范圍內(nèi)的流域事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，是必然的，也是合理的，不能將“多龍治水”一概否定。但具體到一個流域，對于流域內(nèi)的開發(fā)、經(jīng)營等進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，已經(jīng)成為國際上大江大河管理的普遍做法。流域綜合管理提供了一個能將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會福利和環(huán)境的可持續(xù)性整合到?jīng)Q策過程中的制度與政策框架。歐盟各國、美國、加拿大、澳大利亞和南非等的管理者已經(jīng)認(rèn)識到，傳統(tǒng)的流域管理必須向基于生態(tài)系統(tǒng)的流域綜合管理轉(zhuǎn)變，這些國家在實施流域綜合管理過程中積累的經(jīng)驗值得我國借鑒。

健全的流域管理立法

立法是流域綜合管理的基礎(chǔ)。立法對流域綜合管理的重要性在于：立法確立了流域管理的目標(biāo)、原則、體制和運(yùn)行機(jī)制，并對流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。例如南非《水法》依據(jù)可持續(xù)性、公平與公眾信任的原則，通過水所有權(quán)國有化與重新分配水使用權(quán)，公平利用水資源，確保水生態(tài)系統(tǒng)的需水量，將決策權(quán)分散到盡可能低的層次，并建立新的行政管理機(jī)構(gòu)?！稓W盟水框架指令》的主要目標(biāo)是在2015年以前實現(xiàn)歐洲的“良好水狀態(tài)”，整個歐洲將采用統(tǒng)一的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，地下水資源超采現(xiàn)象將被遏制。

美麗富饒的萊茵河攝影/Billin/CFP

有效的流域管理機(jī)構(gòu)

這是實施流域綜合管理的體制保證。按流域組建開發(fā)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)該流域或該河段的規(guī)劃與開發(fā)建設(shè)，以及建成后的運(yùn)行管理，是國外進(jìn)行流域統(tǒng)一管理的一般模式。當(dāng)然，對于大型河流（如哥倫比亞河），由于所跨地域太大，不一定有全河流的統(tǒng)一開發(fā)管理機(jī)構(gòu)，但其規(guī)劃則是由一、二個單位統(tǒng)一負(fù)責(zé)進(jìn)行的。而且，對于某河段或某支流的開發(fā)建設(shè)，也是由一個機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)的。有的大型河流，雖沒有明確的統(tǒng)一開發(fā)管理機(jī)構(gòu)，但實際上常常是由一個單位對全河（或一個河段）的各梯級開發(fā)負(fù)責(zé)到底（如葉尼塞河和安加拉河）。而美國田納西河、法國羅訥河、奧地利多瑙河（奧境內(nèi)河段）、加拿大拉格朗德河梯級開發(fā)的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，則在統(tǒng)一管理方面最有特色和代表性。對于管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，雖然各國都強(qiáng)調(diào)流域管理機(jī)構(gòu)是自治機(jī)構(gòu)，給予很大的自主權(quán)。但是，西班牙的流域機(jī)構(gòu)是國家機(jī)關(guān)；美國田納西流域管理局和英國的流域管理機(jī)構(gòu)是法律賦予很大行政管理權(quán)力的主體，但實行自負(fù)盈虧；而法國的流域管理機(jī)構(gòu)則帶有財政金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。

各國流域管理機(jī)構(gòu)均根據(jù)相關(guān)立法、協(xié)議或政府授權(quán)而建。例如萊茵河流域的管理機(jī)構(gòu)就通過國際協(xié)議建立了萊茵河航運(yùn)中央委員會、萊茵河國際保護(hù)委員會（1950年）和萊茵河國際水文委員會（1951年）。墨累－達(dá)令河流域通過聯(lián)邦政府與州政府的《墨累－達(dá)令河流域動議》建立了部級理事會、流域管理委員會和社區(qū)咨詢委員會。美國根據(jù)流域法律成立了田納西河流域管理局，通過聯(lián)邦政府與州政府的協(xié)議建立了特拉華河流域委員會。加拿大弗雷澤河流域根據(jù)廣泛接受的《可持續(xù)發(fā)展憲章》建立流域理事會。美國和加拿大通過國際協(xié)定建立了國際聯(lián)合委員會，處理兩國跨界河流問題。

流域機(jī)構(gòu)和管理模式的多樣化反映了流域獨(dú)特的自然人文特點(diǎn)、歷史變化和國家政治體制。流域管理機(jī)構(gòu)是流域綜合管理的執(zhí)行、監(jiān)督與技術(shù)支撐的主體，但不同的流域管理機(jī)構(gòu)在授權(quán)與管理方式上有較大的差別。流域管理機(jī)構(gòu)作為利益相關(guān)方參與的公共決策平臺，其權(quán)威性往往是各種利益平衡的結(jié)果與反映。有效的流域管理機(jī)構(gòu)通常有法定的組織結(jié)構(gòu)、議事程序與決策機(jī)制，其決策對地方政府有制約作用。雖然流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍會隨著流域問題的演變而有所調(diào)整，其權(quán)威性也會受到來自地方與部門的挑戰(zhàn)，但符合國情與流域特點(diǎn)的流域機(jī)構(gòu)依然是流域綜合管理的體制保障。

俄羅斯：葉尼塞河流域居民收獲大馬哈魚攝影/Tass/Photocome/CFP

在流域綜合管理的框架下，對支流與地方的適當(dāng)分權(quán)是流域管理落到實處的重要保障。例如萊茵河流域管理機(jī)構(gòu)建立了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化機(jī)制，但責(zé)任分?jǐn)?；墨累－達(dá)令河流域有18個屬于非營利機(jī)構(gòu)的支流委員會，負(fù)責(zé)所在流域生態(tài)恢復(fù)計劃的制定與項目設(shè)計等，每個支流委員會的主席是流域社區(qū)咨詢委員會的委員；南非成立了19個流域管理區(qū)，每個流域管理區(qū)由9至18位利益相關(guān)方與專家組成一個流域管理機(jī)構(gòu)，他們根據(jù)各自的需要提出流域管理策略，并負(fù)責(zé)具體執(zhí)行與實施。

完善的投融資機(jī)制

投資主體可以多元。

融資手段多種多樣。

用經(jīng)濟(jì)手段引入投資金融機(jī)制是完善和實施流域綜合管理的重要方面。流域管理的經(jīng)濟(jì)手段是多種多樣的。澳大利亞通過聯(lián)邦政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，來推進(jìn)各省的流域綜合管理工作。萊茵河流域管理機(jī)構(gòu)與歐盟則采用補(bǔ)貼原則，如果某國達(dá)不到所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，歐盟委員會將對該國進(jìn)行處罰。加拿大哥倫比亞河流域則把水電開發(fā)的部分收益對原住民進(jìn)行補(bǔ)償，用于社區(qū)流域保護(hù)與教育活動。荷蘭通過規(guī)范河漫灘的采砂權(quán)來籌措河流生態(tài)恢復(fù)的資金。南非則將流域保護(hù)與恢復(fù)行動與扶貧有機(jī)地結(jié)合起來，每年投入約1.7億美元雇用弱勢群體來進(jìn)行流域保護(hù)，改善水質(zhì)，增加水供給。

流域管理的融資手段也是多種多樣的。流域管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，可以使流域或河段的規(guī)劃科學(xué)、開發(fā)合理、建設(shè)經(jīng)濟(jì)。開發(fā)管理的統(tǒng)一不一定意味著投資主體的單一。投資主體仍然可以多元化，但這將只涉及電站所有權(quán)和利益的多元化，與管理一體化并不矛盾。在流域管理中，政府投入、項目投入與流域機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)是流域管理的主要融資渠道。加拿大弗雷澤河流域通過流域內(nèi)對居民每人每年征收0.07加元作為流域理事會的經(jīng)費(fèi)來源，而墨累－達(dá)令河流域管理機(jī)構(gòu)規(guī)定不能接受私人或私營部門的捐款。

利益相關(guān)方的廣泛參與

所有利益相關(guān)方的積極參與，增加決策的透明度、推動利益相關(guān)方的平等對話，是解決水沖突的最佳方法。

利益相關(guān)方的參與是流域綜合管理的基本要求，也是保障社會公平性的基本形式。所有利益相關(guān)方的積極參與，實現(xiàn)信息互通、規(guī)劃和決策過程透明，是流域綜合管理能否實施的關(guān)鍵。增加決策的透明度、推動利益相關(guān)方的平等對話（包括所有水用戶）是解決水沖突的最佳方法。按照澳大利亞昆士蘭省《水法案》，在制定流域規(guī)劃時需要進(jìn)行兩次對公眾的咨詢過程，并要有書面咨詢報告?！稓W盟水框架指令》提出了關(guān)于在《指令》實施中積極鼓勵公眾參與的總體要求，要求在規(guī)劃過程中進(jìn)行三輪書面咨詢，并要求給公眾提供獲取基本信息的渠道。根據(jù)流域管理的內(nèi)容與要求不同，利益相關(guān)方參與的機(jī)制也有所不同，例如參加流域決策機(jī)構(gòu)、流域管理機(jī)構(gòu)或流域咨詢機(jī)構(gòu)，參與規(guī)劃的制定，參與規(guī)劃的咨詢，參加規(guī)劃的聽證會，以及及時告知受影響群體等。

國家立法與環(huán)境監(jiān)管并行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

先行立法協(xié)調(diào)各方利益沖突，水電環(huán)境影響認(rèn)證制度卓有成效。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施不斷改進(jìn)。

日益完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)

發(fā)達(dá)國家在對大江大河開發(fā)時一般都先制定相關(guān)法律，這是法制社會在流域開發(fā)與管理方面的體現(xiàn)。這樣不僅使開發(fā)有章可循，有法律保障，更重要的是，可以避免政策易受形勢左右而出現(xiàn)朝令夕改的現(xiàn)象，協(xié)調(diào)各方面利益沖突，約束流域內(nèi)相關(guān)主體的行為，保證流域開發(fā)健康有序進(jìn)行。

法律保障的優(yōu)勢在于法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，一旦確立就不能隨意更改。法律保障不到位，就只能依靠個案處理的政策來調(diào)整各種關(guān)系。沒有權(quán)威的法律依據(jù)，政策很容易受到外界的各種干擾，發(fā)生“朝令夕改”的不穩(wěn)定情況。像我國怒江開發(fā)等諸多工程爭執(zhí)多年無法開工，一些項目開工后又被叫停擱置，一個重要原因就是缺少確定的法律依據(jù)。

挪威頒布了水資源法，從法律的形式確保水資源開發(fā)中對環(huán)境生態(tài)的保護(hù)，這也是國際趨勢。根據(jù)這個法，所有新規(guī)劃的水電開發(fā)項目必須進(jìn)行環(huán)境影響和管理的評價工作，只有得到了挪威水利電力局批準(zhǔn)后才能實施。日本國際協(xié)力銀行在與國內(nèi)的立法者、商務(wù)部門、非政府組織以及受援國政府討論制定了“水電開發(fā)的環(huán)境和社會指南”，來重新評價以往技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，降低水電發(fā)展的不良環(huán)境影響。

除了法律以外，政府還制定了關(guān)于水電開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，用于應(yīng)對水電建設(shè)運(yùn)行中的突出環(huán)境問題。美國已建電站面臨的主要問題是對洄游性魚類的保護(hù)和河道生態(tài)調(diào)度與修復(fù)。美國水電站只有獲得許可證才有運(yùn)營資格。水電站的運(yùn)行必須服從嚴(yán)格的環(huán)境調(diào)度規(guī)定，如清潔河流法、瀕危物種保護(hù)法等。為此，在新一輪的許可證換發(fā)評估工作中，將工程的環(huán)境影響評價與大壩安全評估列為同等重要的位置，只有兩者都通過評估，才能獲得新的運(yùn)營許可證。

卓有成效的水電環(huán)境影響認(rèn)證制度

發(fā)達(dá)國家在綠色水電方面的技術(shù)認(rèn)證和管理經(jīng)驗可以為我國在水電工程的規(guī)劃、設(shè)計、施工和運(yùn)行管理過程中制定有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施提供有益的借鑒。西方發(fā)達(dá)國家通過建立對水電的綠色認(rèn)證制度，倡導(dǎo)消費(fèi)者對綠色水電的消費(fèi)，使水電開發(fā)商們能自覺地進(jìn)行綠色水電建設(shè)，以期達(dá)到對生態(tài)與環(huán)境多方面的保護(hù)。為了讓綠色水電認(rèn)證有法可依，美國低影響水電研究所提出了8個方面“低影響水電”應(yīng)該滿足的條件并且推廣到加拿大。瑞士聯(lián)邦環(huán)境科學(xué)與技術(shù)研究所在2001年提出了綠色水電認(rèn)證的技術(shù)框架，建立了綠色水電認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)。國外類似這樣的研究機(jī)構(gòu)在這些基礎(chǔ)上還在繼續(xù)為解決水電能源開發(fā)過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題作出努力。

不斷改進(jìn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施

流域開發(fā)為振興經(jīng)濟(jì)帶來了巨大效益，但大型水利水電工程也造成一些不利影響，主要是：庫區(qū)淹沒帶來的生態(tài)變化，水庫淤積，地下水位變化，混濁水層變化，水庫富營養(yǎng)化，對河流魚類水生生物的影響，可能誘發(fā)地震等。因此，各國在研究開發(fā)規(guī)劃時，都注意對環(huán)境影響的評價。在制定開發(fā)方案時，把環(huán)境目標(biāo)列為重要內(nèi)容。同時，對于流域的生態(tài)環(huán)境治理也越來越受到多數(shù)國家的重視。

國際上，很多流域的開發(fā)一開始并沒有對保護(hù)生態(tài)環(huán)境給予足夠的重視，吃了很多虧，使得整個流域的其他開發(fā)難以成功進(jìn)行。歐洲的萊茵河就是一個典型。萊茵河以后的成功開發(fā)與綜合效益的取得，同大力進(jìn)行環(huán)境整治、生態(tài)恢復(fù)并加大監(jiān)管力度，注重開發(fā)與環(huán)境并舉是分不開的。日本則注重通過科技創(chuàng)新，大量使用新技術(shù)、新設(shè)備，努力減少流域水電開發(fā)建設(shè)對環(huán)境造成的損害。進(jìn)入20世紀(jì)中期后，大多數(shù)的流域開發(fā)中，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)都是重點(diǎn)考慮的問題，也成為考量一個流域開發(fā)是否成功的重要依據(jù)。

減緩水利水電工程的建設(shè)對生態(tài)系統(tǒng)干擾，目前可行的做法：一是采取環(huán)境友好的工程技術(shù)和管理方式，對河道生態(tài)進(jìn)行修復(fù)，減少或減免其影響，另一種是對造成的難以減免的影響采取補(bǔ)償，包括河流生物棲息地的建設(shè)、魚類的人工繁殖、瀕危物種或特殊物種的恢復(fù)等，在大尺度范圍內(nèi)達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，保護(hù)河流生物多樣性及其結(jié)構(gòu)功能。發(fā)達(dá)國家已進(jìn)入工程的全面管理與河道生態(tài)修復(fù)階段，經(jīng)過多年的生態(tài)調(diào)度的實踐，提出了“適應(yīng)性管理”的概念，即由“評價—規(guī)劃—設(shè)計—實施—監(jiān)測”形成一個完整的良性循環(huán)。這些都需要我們加大調(diào)研力度，系統(tǒng)完整地學(xué)習(xí)并研究分析，借鑒其先進(jìn)的經(jīng)驗與理念，并結(jié)合我國的國情和特點(diǎn)，提出未來我國水利水電工程建設(shè)和運(yùn)行管理中的環(huán)境保護(hù)及河道生態(tài)修復(fù)的發(fā)展戰(zhàn)略。

經(jīng)濟(jì)社會良性互動的水電開發(fā)利益共享機(jī)制

以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。

充分利用流域電力資源發(fā)展高載能產(chǎn)業(yè)。

流域開發(fā)主體與流域所在地共享流域開發(fā)收益。

一方面，流域開發(fā)的目的是開發(fā)、利用、保護(hù)流域的資源，進(jìn)而推動流域經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，并為整個社會的發(fā)展提供資源、創(chuàng)造條件。另一方面，流域所在地是流域資源的實際所有者，流域開發(fā)主體是流域資源的使用者。因此，在流域開發(fā)中如何處理好開發(fā)主體的利益與流域區(qū)域的利益關(guān)系，促進(jìn)共同發(fā)展，就成為各方關(guān)注的問題。國外流域開發(fā)的過程中在這方面做了不少有益探索。

云南省怒江 攝影/tw/CFP

以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展

加強(qiáng)交通、輸電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)流域工農(nóng)業(yè)及經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。無論哪個國家，在流域開發(fā)中，都希望通過流域資源的開發(fā)、利用和保護(hù)，促進(jìn)整個流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步，因此都十分注重加強(qiáng)流域內(nèi)交通、輸電線路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如開挖運(yùn)河溝通江、河、湖、海運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，修建鐵路、公路、港口等樞紐設(shè)施建設(shè)，架設(shè)遠(yuǎn)程輸電線路等，從而為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造便利、做出貢獻(xiàn)。

現(xiàn)在來看，加快流域開發(fā)建設(shè)中，對于流域的道路、交通、輸變電設(shè)備等等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有很大的拉動作用，但其中很大一部分設(shè)施是服務(wù)于流域開發(fā)建設(shè)需要的。如何在基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)中，將服務(wù)流域開發(fā)需要與發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)需要有機(jī)結(jié)合起來，美國的田納西流域以及歐洲的萊茵河流域提供了一些成功的經(jīng)驗。

充分利用流域電力資源發(fā)展高載能產(chǎn)業(yè)

流域水電資源的開發(fā)是流域開發(fā)的一個重要方面，同時也為流域開發(fā)和發(fā)展提供了可靠的能源保證與競爭優(yōu)勢。利用流域開發(fā)所提供的豐富水電資源，在流域內(nèi)通過直供電或優(yōu)惠電價的方式，提供廉價電力供應(yīng)，吸引高載能產(chǎn)業(yè)投資，推動流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是國內(nèi)外很多流域開發(fā)過程中取得良好效果的做法。世界上水能資源開發(fā)利用程度最高的國家——瑞士，充分利用豐富的水電優(yōu)勢，為萊茵河流域提供廉價電力，使瑞士的煉鋁和化學(xué)工業(yè)得到長足的發(fā)展。美國田納西流域提供的廉價水電也在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了很大作用，在流域內(nèi)形成了一條“工業(yè)走廊”。

流域開發(fā)主體與流域所在地共享流域開發(fā)收益

支付資源使用費(fèi)，與流域所在地利益共享。流域所在地的經(jīng)濟(jì)主體是流域資源的所有者，流域開發(fā)主體是流域資源的使用者，二者的利益關(guān)系協(xié)調(diào)是流域開發(fā)成功，流域資源確實得到利用、保護(hù)與發(fā)展的保障。既要保障流域開發(fā)主體的投資收益，也要保證流域所在地對資源的正當(dāng)權(quán)益，避免“飛地經(jīng)濟(jì)”，造成二者的對立與矛盾。世界各國都把發(fā)展流域所在地經(jīng)濟(jì)作為流域開發(fā)的一個重要目標(biāo)，在稅收分配、轉(zhuǎn)移支付等方面都對當(dāng)?shù)赜兴鶅A斜。同時，征收水資源使用費(fèi)，并將資源使用費(fèi)大部分留在流域所在地，也成為很多國家的做法，從而使流域所在地能夠更多分享流域資源開發(fā)的收益。

讓利于流域居民，流域開發(fā)主體直接參與流域當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)。如何讓利于流域居民，使流域居民通過流域開發(fā)真正富裕起來，歐洲一些水電開發(fā)主體的做法值得借鑒。一些歐洲大型水電企業(yè)，在流域開發(fā)的前若干年，不從流域開發(fā)提取利潤，利潤全部返還當(dāng)?shù)鼐用?，用于?dāng)?shù)匕l(fā)展。等當(dāng)?shù)鼐用裨诹饔蜷_發(fā)中的損失得到補(bǔ)償，并分享到流域開發(fā)的實際利益后，再謀求長遠(yuǎn)的共贏與發(fā)展。美國的TVA則直接撥出專項資金，資助流域的化肥研究、土壤改良、發(fā)展旅游等，并為流域所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基金、金融信貸等方面的支持。