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    預(yù)算改革:從“公開”到“公共”

    2011-05-14 17:16:28沈茜蓉
    中國新聞周刊 2011年4期
    關(guān)鍵詞:公開溫嶺新聞周刊

    王 婧 沈茜蓉

    無論是白廟鄉(xiāng)還是溫嶺的財政改革,其背后都有世界與中國研究所所長李凡的身影。

    1992年,43歲的李凡從國務(wù)院所屬的國際問題研究中心自動離職,并在一年后創(chuàng)辦了世界與中國研究所——中國第一個非政府民間智庫。他們通過和地方富有創(chuàng)新精神的官員合作,在中國大地上展開了一系列政治改革試點,其中知名事件包括步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長直選、廣西和寧波的社區(qū)直選等。

    地方政府公共預(yù)算改革是該團(tuán)隊近年來的關(guān)注重點?!吨袊侣勚芸肪痛藢TL世界與中國研究所所長李凡。

    中國新聞周刊:在大多數(shù)人的觀念中,公共預(yù)算是政府的事情。但無論是白廟鄉(xiāng)還是溫嶺,改革的實質(zhì)都是讓公眾參與進(jìn)來,監(jiān)督也是參與的一種。

    李凡: 對于政府來講,它的資金已經(jīng)主要不是來源于國有企業(yè)的收入,而是來自于社會群眾的稅收,因此,政府財政如何開銷,已經(jīng)不能再由政府單獨(dú)說了算,而必須有社會的介入,政府也必須對社會負(fù)責(zé)。所謂公共預(yù)算改革,就是政府預(yù)算要公開,不僅信息要公開,而且要允許社會對預(yù)算過程的介入和參與。

    中國新聞周刊:很少有人愿意讓別人盯著自己的口袋,看自己的錢怎么花。那么對于地方政府而言,財務(wù)公開的動力來自哪里?比如溫嶺,不但預(yù)算公開,還主動讓公眾參與預(yù)算的制定。

    李凡:政府有壓力啊,特別是沿海,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算每年就可以達(dá)到幾千萬甚至幾個億,上級政府需要詳細(xì)了解開銷,怕下面腐??;社會也想監(jiān)督,尤其是東部沿海,民營企業(yè)多,各個都納稅,當(dāng)然想知道自己的錢花在什么地方了。所以基層政府也有空前的壓力,這些錢要怎么花,才能不讓上級和公眾對這些錢的使用產(chǎn)生疑問和批評。

    中國新聞周刊:那對于中西部地區(qū)呢?比如白廟鄉(xiāng),事實上他們不會有這樣的壓力,他們的動力來自哪里?

    李凡:白廟和浙江不一樣。白廟是貧困鄉(xiāng),依靠財政轉(zhuǎn)移支付。浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的錢主要是自己的,怎么用自己可以拿主意,上級不會管;而四川的錢是省里或市里撥給的,每一筆錢都有規(guī)定的用途,不能自由分配。因此,溫嶺的經(jīng)驗完全不能夠復(fù)制。

    我去考察的時候,曾經(jīng)建議,在這種支付權(quán)自由度有限的情況下,把白廟的老百姓叫在一起商量,鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為有什么錢應(yīng)該要用,如水、電、路的問題,就形成一個預(yù)算的要求,請求區(qū)里制定預(yù)算的時候重點解決這幾個問題。

    這也是西部地方預(yù)算改革的思路:不能直接分錢,但是提出需求,這是請上級在制定預(yù)算的時候 盡可能得滿足需要。這也是一種參與式預(yù)算改革。

    但他們后來走得有點遠(yuǎn),直接“曬賬本”。這給上級官員很大的壓力,我去的時候他們就說,財政公開是個好事情,但是我們這個地方有我們自己的問題,錢都在上級手里,上級來我們這考察,來了以后我們不好好招待,不吃不喝行嗎?我們什么(撥款)都拿不到了。結(jié)果老百姓最關(guān)心的水、電、路,都沒有解決。

    但我們還是應(yīng)該給他們掌聲,曬賬本的勇氣可嘉。預(yù)算改革,首先是公開,公開了才能走向公共。不過,在中國現(xiàn)有狀況下,還是先從預(yù)算公開和參與做比較好,滿足百姓的需求,這樣可以持續(xù)發(fā)展。

    相比溫嶺這樣富裕地區(qū)的民意壓力,白廟這樣經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的改革動力,更多來自政府官員的職業(yè)理想。

    民意壓力更容易形成制度,比如,溫嶺的書記已經(jīng)換了三任,市長三任,人大主任兩任,民主懇談和參與式預(yù)算依然能持續(xù),并且每年都有點新的進(jìn)步,這就形成了基本確認(rèn)下來的制度。但僅僅源于黨政官員職業(yè)理想的變革,下一任干部來了,對于上一任的東西可能就會不愿意做,就無法持續(xù)下來,形成制度。

    中國新聞周刊:公眾當(dāng)然歡迎這樣的改革,這是政府還權(quán)于民的表現(xiàn)。但這樣的改革,是不是對政府自身也是有益的?

    李凡:我曾經(jīng)私下問過一個鎮(zhèn)長,預(yù)算改革對你這個政府首長好不好,他說了三條:第一,原來我們政府制定的預(yù)算,不管做得好壞,人大代表一片罵聲,你做得再好也沒有人說你好,因為預(yù)算不公開,人家不知道你錢怎么花的,人家說你吃喝玩樂浪費(fèi)?,F(xiàn)在整個完全透明,指責(zé)的聲音就小了。

    第二,原來在預(yù)算的執(zhí)行過程中,上級、平級各種各樣的人和關(guān)系來找政府要錢,這個是中國的普遍現(xiàn)象,要我批條子,這讓我們很為難?,F(xiàn)在預(yù)算做好了,誰來要錢,我就看看預(yù)算上面有沒有,有就給,沒有就對不起了。

    第三,現(xiàn)在的參與式預(yù)算,等于是人大和政府共同承擔(dān)了責(zé)任,現(xiàn)在政府的工作強(qiáng)度某種意義上降低了,會覺得比過去負(fù)擔(dān)輕。我覺得他說的這三條非常有概括性。

    中國新聞周刊:我們在溫嶺的民主懇談的現(xiàn)場采訪中也注意到,人大在這里面確實起到了非常積極的作用。

    李凡:其實我們從一開始,就準(zhǔn)備用預(yù)算改革把人大拉進(jìn)來。人大在中國政治體制上是一個非常重要的機(jī)構(gòu),但是很少能起作用。在溫嶺,人大代表們在預(yù)算改革的過程中學(xué)會了參與,特別是學(xué)會了為自己爭取利益。我給他們講,你們已經(jīng)學(xué)會了要為自己爭取利益,但還沒有學(xué)會怎么去爭取,你們要想增加自己的預(yù)算,和政府就要有一個溝通的過程。現(xiàn)在就比最初的時候好多了,他們都很活躍。

    中國新聞周刊:像溫嶺的這種參與式預(yù)算,是否有可能在全國范圍內(nèi)推廣?

    李凡:溫嶺的意義是建立了一個公眾如何審議,如何參與的模式。前年,臺州市委書記表示要在臺州推廣,省委書記去年也表示要在浙江省推廣。如果能做,那就有意義了。但是目前還沒看到成效。浙江寧波有一個地方在學(xué)溫嶺,后來結(jié)論是,太難了,我們學(xué)不了。

    溫嶺的核心是,有一套完整、規(guī)范的程序。在溫嶺,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議至少開兩天以上。其他地區(qū)的人代會則是半天就開完了:預(yù)算念一遍,通過;政府工作報道念一遍,通過;分組討論,表決,散會。而在溫嶺,正式討論就一天半,再加上前期討論,要三天。

    這些復(fù)雜的程序哪個地方政府愿意做?而且開會需要經(jīng)費(fèi),地方政府要增加開銷啊。2006年第二次參與式預(yù)算,溫嶺市給新河鎮(zhèn)悄悄撥款18萬,讓它做這個實驗。一般的地方根本開不起這個會。第二,很多官員想,老百姓又沒有提要求,我干嗎要主動公開呀。這也是一重考慮。

    政治改革的思路,一般是地方先做,并且往往是秘密進(jìn)行,只做不說,我們在溫嶺的實驗可以說是民間版本,所以我們就希望公開一些。我們做出來一個比較完美的試點,經(jīng)歷了幾任領(lǐng)導(dǎo)都堅持下來,沒人說他不好,這個試點任務(wù)完成。不管怎樣,他現(xiàn)在國際國內(nèi)、上層下層都是高度評價,達(dá)到可以推廣的程度。

    但這個東西在溫嶺產(chǎn)生,有它特殊情況,要在另一個地方自發(fā)產(chǎn)生就很難。所以要在更高層擴(kuò)展,就必須有人推。如果中央不推,沒有人會做,這里的核心就是官員本身沒有意愿公開,而且也沒有足夠的資源。

    中國新聞周刊:你認(rèn)為預(yù)算公開的未來目標(biāo)是什么?

    李凡:從行政預(yù)算到公共預(yù)算,這就是走民主道路。公共預(yù)算,預(yù)算目的是為老百姓服務(wù),我們原來預(yù)算是為政府服務(wù)。你要把錢用在社會公共福利,而不是政府上。國外政府開銷是很少的一部分,要削減政府開銷為社會服務(wù)。我們是政府機(jī)關(guān)越來越大,把預(yù)算吃掉了。第二是要有公眾參與,要公開,要參與。這才叫公共預(yù)算。

    預(yù)算改革總的來講是個中性改革,不涉及直選,只涉及政府怎么花我的錢。從老百姓的角度看,這很合理;從官員的角度講,風(fēng)險小得多,雙方都可以接受。從中央的角度看,這個方案也可控制地方官員貪污腐敗。所以我們認(rèn)為,從中央到老百姓,都能夠認(rèn)可這個中性改革的方案,而且官員的行為也會發(fā)生變化,不會像選舉那樣大,但也會變化。比如,溫嶺的官員對老百姓就客氣得多。

    當(dāng)然,所有這些變革都不能一蹴而就,慢慢改變,慢慢推廣,漸漸形成制度。也許有一天,我們會突然發(fā)現(xiàn),呀!全國都在做這件事情?!?/p>

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