周政華
從2008年到2011年,幾乎每年鐵道系統(tǒng)內(nèi)部都要進(jìn)行安全大檢查,但溫州動(dòng)車追尾悲劇還是發(fā)生了。這種內(nèi)部監(jiān)督的失控,最終凸顯了外部監(jiān)督的必要性
7月23日晚發(fā)生在浙江溫州的動(dòng)車追尾事故,為中國(guó)鐵路事故史新添了一筆殘酷的紀(jì)錄。此時(shí),距“4·28”膠濟(jì)鐵路特大事故,不過(guò)三年零三個(gè)月。
但這起動(dòng)車追尾事故,只是國(guó)內(nèi)近期的鐵路事故中最為嚴(yán)重的一起。僅從7月10日到7月25日兩周之內(nèi),經(jīng)媒體公開(kāi)報(bào)道的動(dòng)車故障累計(jì)7起,導(dǎo)致超過(guò)50趟以上的列車晚點(diǎn),所幸其他事故未造成人員死亡。
鐵路是僅次于飛機(jī)的第二安全的交通工具,然而近期頻繁發(fā)生的列車事故,正在迅速透支公眾對(duì)于鐵路的信任。7月25日,在新浪微博上,一張被涂改成骷髏頭形狀的中國(guó)鐵路標(biāo)志,被數(shù)十萬(wàn)網(wǎng)友轉(zhuǎn)載。次日,投資者選擇了用腳投票:當(dāng)天滬市,高鐵概念股大跌,航空股逆勢(shì)大漲。
改革的議題再次被拋向了鐵道部。鐵道部集鐵路運(yùn)營(yíng)和管理于一身,這種政企合一的模式被詬病多年,自1980年代以來(lái),鐵道部?jī)?nèi)外就已出現(xiàn)改革呼聲。但三十多年后,鐵道部的管理體制依然沒(méi)有根本改變。
此次溫州動(dòng)車追尾特大事故,能否重啟中國(guó)鐵路改革的閘門(mén),目前尚不明朗。
又見(jiàn)“內(nèi)部整改”
溫州動(dòng)車追尾事故發(fā)生24小時(shí)后,鐵道部黨組書(shū)記、鐵道部部長(zhǎng)盛光祖宣布要發(fā)起一場(chǎng)持續(xù)兩個(gè)月的安全生產(chǎn)大檢查。
7月25日晚,在溫州香格里拉大酒店會(huì)議室里,盛光祖布置了這場(chǎng)整改內(nèi)容的重點(diǎn):以高鐵安全和客車安全為重點(diǎn),采取拉網(wǎng)式檢查的方法,全面排查問(wèn)題,制定針對(duì)性的措施逐項(xiàng)整改。
一位接近鐵道部的投資人士告訴《中國(guó)新聞周刊》,這次會(huì)上,盛光祖要求他的下級(jí),“迅速深入運(yùn)輸一線,對(duì)安全工作進(jìn)行全方位的包?!?。
這是盛光祖上任后掀起的第二次安全大檢查。今年2月15日,盛光祖到任鐵道部的第三天,即掀起了一場(chǎng)為期一個(gè)半月的安全生產(chǎn)大檢查活動(dòng),檢查的重點(diǎn)也是高鐵線路。
但是,始于2月份的這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式的安全檢查活動(dòng),并未取得預(yù)期的效果。
就在檢查期內(nèi)的3月24日,一列從武漢開(kāi)往合肥的D3070動(dòng)車組因供電線路故障,晚點(diǎn)兩小時(shí)。檢查期后,高鐵事故仍未完全杜絕。4月15日和17日,合武客運(yùn)專線上再度發(fā)生供電接觸網(wǎng)故障。
隨著6月30日京滬高鐵開(kāi)通,高鐵安全又有了新焦點(diǎn)。
這條僅耗時(shí)兩年多即告建成的高鐵,開(kāi)通后便故障不斷。據(jù)媒體公開(kāi)報(bào)道,從7月10日到14日,四天發(fā)生四次故障,其中近三起事故系雷電導(dǎo)致供電系統(tǒng)失效,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),從開(kāi)通至今,京滬高鐵已經(jīng)累計(jì)發(fā)生五次大的行車故障。
安全大檢查——這種內(nèi)部整改的抓安全方式在鐵道部由來(lái)已久。
早在2008年膠濟(jì)鐵路4·28事故發(fā)生的次月,時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)劉志軍隨即開(kāi)展了安全大反思、大檢查活動(dòng);僅一個(gè)月之后,廣西柳州再度發(fā)生列車脫軌事故,導(dǎo)致4人死亡,此時(shí),鐵道部的安全大檢查仍未結(jié)束;2009年,湖南郴州發(fā)生的“6·29”列車相撞事故后,鐵道部同樣開(kāi)展了類似的內(nèi)部整改。
從2008年到2011年,幾乎每年鐵道系統(tǒng)內(nèi)部都要進(jìn)行安全大檢查,但溫州動(dòng)車追尾事故還是發(fā)生了。這種內(nèi)部監(jiān)督的失控,最終凸顯了外部監(jiān)督的必要性。
財(cái)經(jīng)評(píng)論人士葉檀建議,應(yīng)盡快拆分鐵道部門(mén),讓鐵道部變成鐵路監(jiān)督委員會(huì),成為徹底的監(jiān)管者,下屬鐵路公司、投資公司、設(shè)備公司成為徹底的市場(chǎng)主體,才能讓中國(guó)的鐵路建設(shè)擺脫在大干快上中噩夢(mèng)不斷的險(xiǎn)惡境地。
目前,全國(guó)18個(gè)地方鐵路局名義上都是獨(dú)立法人,但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中,它們?nèi)匀皇氰F道部各種行政命令的執(zhí)行端。
改不動(dòng)的“鐵老大”
“現(xiàn)在正是鐵道部門(mén)慌亂的時(shí)候,改革要慎重?!?/p>
楊洪年,國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所原研究員,幾乎經(jīng)歷了中國(guó)鐵路改革的全過(guò)程。他在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō),改革要是搞不好,安全情況可能比現(xiàn)在更糟糕。
楊洪年的觀點(diǎn),從某種程度上代表了政府對(duì)于鐵路系統(tǒng)改革的慎重態(tài)度。
早在2008年,國(guó)務(wù)院討論機(jī)構(gòu)改革時(shí),時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏就表示,考慮到我國(guó)鐵路建設(shè)和管理的特殊性,建議保留鐵道部。在當(dāng)時(shí)大范圍的機(jī)構(gòu)合并中,鐵道部保留了交通領(lǐng)域里獨(dú)立王國(guó)的地位,游離在大交通部之外。
中國(guó)鐵路的特殊性最早形成于1949年前后。當(dāng)時(shí),政府一改鐵路分路線分地區(qū)的分散管理方式,仿效前蘇聯(lián),建立了全國(guó)統(tǒng)一的調(diào)度指揮系統(tǒng),并沿用至今。在此過(guò)程中,鐵路系統(tǒng)也發(fā)展成為政企合一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)單位,實(shí)行半軍事化管理,擁有獨(dú)立的司法、教育、醫(yī)療系統(tǒng),在國(guó)內(nèi)交通格局中,占據(jù)了鐵老大的優(yōu)勢(shì)地位。
1980年代,隨著公路和航空的興起,鐵路的改革壓力也日漸增大。但此后的改革目標(biāo),大都圍繞著鐵道部對(duì)下級(jí)鐵路局放權(quán)讓利的內(nèi)部管理機(jī)制上。
據(jù)楊洪年回憶,中國(guó)鐵路改革最早也是始于上世紀(jì)80年代,時(shí)任鐵道部長(zhǎng)丁關(guān)根最早提出了“以路建路、以路養(yǎng)路”的“大包干”承包制改革思路。后來(lái),由于鐵道部不掌握鐵路客貨運(yùn)票價(jià)的決定權(quán),無(wú)法自負(fù)盈虧,再加上1988年丁關(guān)根在“1·24”特大鐵路安全事故后引咎辭職,這場(chǎng)試圖市場(chǎng)化試驗(yàn)才戛然而止。
政企分開(kāi)的改革口號(hào),直到2000年前后終于成為鐵道部?jī)?nèi)外的共識(shí)。
傅志寰在1998年至2003年擔(dān)任鐵道部長(zhǎng)期間,先提出了資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制,自1999年起,國(guó)內(nèi)的14個(gè)鐵路局全面實(shí)行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制,打破了大鍋飯核算體制。隨后,他又提出了以“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革思路,把具有自然壟斷屬性的國(guó)家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施,與具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的鐵路客貨運(yùn)輸分離,組建國(guó)家鐵路路網(wǎng)公司和若干家客、貨運(yùn)公司,并以此為基礎(chǔ)形成了《鐵路體制改革方案》(討論稿)。
“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革思路,某種程度上借鑒了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)電力、通訊行業(yè)的改革經(jīng)驗(yàn)。這份討論稿雖前后歷經(jīng)20多次修改,終未獲得國(guó)務(wù)批準(zhǔn)。鐵路改革栽在了“最后一公里”。
2003年3月劉志軍就任鐵道部部長(zhǎng)后,鐵路改革開(kāi)始讓位于“跨越式發(fā)展”。至此,國(guó)內(nèi)鐵路改革經(jīng)歷了從1980年代開(kāi)始的全路經(jīng)濟(jì)承包制、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、路網(wǎng)分離,鐵路改革再次經(jīng)歷階段性停頓。
“政企分開(kāi)尚未提上日程”
在楊洪年看來(lái),2008年那場(chǎng)改革沒(méi)有把鐵道部并入新成立的“大交通部”,還有一個(gè)重要原因是,“鐵路建設(shè)的工程任務(wù)很重,鐵道部直接管理使得工程進(jìn)度和質(zhì)量有保障”。
事實(shí)上,鐵道部政企合一的管理方式,與當(dāng)時(shí)的交通部、民航總局等的政企分離管理方式已存在較大差異。楊洪年對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示,當(dāng)時(shí)的建議是,等到鐵道部完成政企分離的改革之后,再并入新成立的大交通部。
但2008年以來(lái)中國(guó)鐵路系統(tǒng)所發(fā)生的行車事故,以及劉志軍、張曙光等高官的重大違紀(jì)行為,顯示出改革政企合一的運(yùn)作模式的迫切性?!叭绻l(fā)展不考慮改革,可能風(fēng)險(xiǎn)更大。”北方交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授趙堅(jiān)說(shuō),鐵道部政企不分是中國(guó)鐵路各種問(wèn)題的癥結(jié)所在。
政府也意識(shí)到這一問(wèn)題的重要性。今年4月14日,國(guó)家主席胡錦濤在乘坐海南東環(huán)線高鐵列車時(shí)提出,要加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式。
盛光祖就任鐵道部長(zhǎng)之后,也陸續(xù)釋放出來(lái)一些改革信號(hào),比如給予地方鐵路局一定的票價(jià)浮動(dòng)自主權(quán),建立鐵路職工工資增長(zhǎng)機(jī)制。但多位鐵路業(yè)內(nèi)人士預(yù)測(cè),因近期鐵路安全事故頻發(fā),考慮到諸多因素,短期內(nèi)鐵路改革不會(huì)有大動(dòng)作。
趙堅(jiān)曾多次參與發(fā)改委有關(guān)鐵路系統(tǒng)改革的課題研究,他在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示,近期,鐵路改革尚未提上政府日程,因此,所謂改革時(shí)間表則是更久遠(yuǎn)的事情。