“擴權強鎮(zhèn)”的紹興樣本

趙杰

擴權強鎮(zhèn)改革路徑，目的就是讓政府轉型速度與經(jīng)濟社會轉型速度相適應，通過擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權力，增加其在地方事務上的自主權，適應地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進新型城市化

“城市，讓生活更美好”。當許多大中城市在戶籍、社保、交通擁堵等問題與市民美好生活之間的矛盾中彷徨時，紹興一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已開始邁出“城市化”探索腳步。

店口便是其中之一。7月8日，浙江省紹興市店口鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長徐挺在接受《中國新聞周刊》采訪時，一再表達建設現(xiàn)代化“小城市”的構想，他甚至將“財智店口 和諧之城” 的八字理念印在其個人名片的背面。

“下一步的重點是加快小城市的內(nèi)涵建設，尤其在社保、醫(yī)療、教育和戶籍等制度改革上，會有新突破”，小鎮(zhèn)的負責人對未來躊躇滿志。

從鎮(zhèn)到城，一字之差，含義迥然有別，而這一切的前提是上一級市、縣政府的放權、授權。掌握一定的自主權之后，店口鎮(zhèn)得以推行十二年制義務教育、投融資體系建設，并打破傳統(tǒng)戶籍桎梏，探索外來務工人員及其子女的戶籍保障，困擾其十余年的“裹腳之痛”亦開始緩解。

“大腳穿小鞋”

2007年歲尾，一個名為“首屆中國小城鎮(zhèn)發(fā)展高層論壇暨中國強鎮(zhèn)鎮(zhèn)長峰會”的會議在紹興舉行，與會者包括全國政協(xié)經(jīng)濟委員會、國家發(fā)改委、國務院研究室等多部門負責人在內(nèi)共約300人。

時任紹興市委書記王永昌在會上宣布，該市將把培育發(fā)展中心鎮(zhèn)作為戰(zhàn)略任務來抓。隨后，時任市長張金如也作了題為《培育發(fā)展中心鎮(zhèn)，推進城鄉(xiāng)一體化》的報告，提出要“賦予中心鎮(zhèn)在經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)建設等方面的部分縣級管理權限”。為期三天的激烈討論中，圍繞中心鎮(zhèn)擴權改革的“紹興經(jīng)驗”成為熱詞。

“從‘十五大一直到‘十七大的報告，都提出要加快推進小城鎮(zhèn)發(fā)展，但是一直沒有突破，各地都頭疼，紹興也不例外”， 紹興市委黨校教授錢子健認為，沒有固有體制的突破，就難有亮點和實效。

紹興市現(xiàn)任市長錢建民在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，改革開放以來，一方面該市不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟快速發(fā)展，已初具“小城市”雛形；另一方面，受傳統(tǒng)管理體制影響，鎮(zhèn)的機構設置與城市管理要求不對等，行政審批權限與經(jīng)濟發(fā)展要求不對應，財權和事權不對稱，嚴重制約了發(fā)展。

一直參與中心鎮(zhèn)擴權改革的紹興市發(fā)改委城鄉(xiāng)體改處副處長范里，用“大腳穿小鞋”來描述這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展窘狀。“這些中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量占全市35%，已成農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化中心，但對社會保障、集鎮(zhèn)規(guī)劃、審批處罰等與經(jīng)濟同步出現(xiàn)的問題卻無法統(tǒng)籌解決，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在這些問題上反映日益強烈。”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的改革呼聲與主政者的改革熱情，在2006年匯成合力。這年下半年，紹興市開始探索中心鎮(zhèn)擴權改革，同年底，紹興縣在19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道中，選擇5個鎮(zhèn)進行“強鎮(zhèn)擴權”試點，將縣發(fā)改局、經(jīng)貿(mào)局、建管局等7個部門在鎮(zhèn)域內(nèi)的管理職權，全部委托給鎮(zhèn)政府直接行使。此后，同屬紹興市所轄的諸暨市、嵊州市、上虞市也先后選擇部分強鎮(zhèn)進行試點。

2009年初，紹興開始全面推開擴權強鎮(zhèn)改革，“紹興經(jīng)驗”引起各界關注。據(jù)錢子健回憶，當時剛剛走馬上任的廣東省委書記汪洋曾批示該省學習紹興經(jīng)驗，此后前往紹興取經(jīng)的廣東地方官員絡繹不絕。

2010年開始，全國層面的擴權強鎮(zhèn)試點啟動。中央編辦等部門聯(lián)合下發(fā)通知，在13個省的25個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行行政管理體制改革試點。全國試點之外，多個省份也公布相應的試點計劃：江蘇省宣布將在全省16個經(jīng)濟比較發(fā)達鎮(zhèn)開展試點；山東宣布在10個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)推出試點。

改革“南北之爭”

2007峰會開過之后，浙江省和紹興市多次就強鎮(zhèn)擴權培育模式進行討論、調(diào)研?！爱敃r也有不少爭議”，錢子健告訴本刊記者。

其實，早在上世紀90年代，溫州龍港鎮(zhèn)作為國家11個部委所列的小城鎮(zhèn)綜合改革試點，曾嘗試建成“鎮(zhèn)級市”，與其并列的還有其他四鎮(zhèn)，不過終究由于縣(市)鎮(zhèn)、各職能部門間的利益之爭，使得改革流產(chǎn)。

就全國而言，擴權強縣是主流和共識，而上一級和下一級政府被認為應予以淡化。在這樣的背景下，擴權強鎮(zhèn)的推出無疑受到質疑。

一直參與紹興中心鎮(zhèn)改革調(diào)研的錢子健，曾親身經(jīng)歷過面對面的批評。2009年，在一個相關論壇上，他和中國社科院一位著名農(nóng)村問題專家談起擴權強鎮(zhèn)改革，“對方瞪大眼睛問我：現(xiàn)在都講收權，你們怎么要擴權。語氣中滿是對我們的指責”。

“爭論分為‘北方派和‘南方派，前者主要是批評，后者則明確支持”，錢子健說，之所以會形成這樣的爭論，與南北小城鎮(zhèn)的差別有關。北部、西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展相對比較落后，沒有擴權基礎和要求；南部、東部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展程度足以和縣市比肩，改革要求迫切。

錢子健認為，兩種觀點沒有孰對孰錯，只是在不同區(qū)域，要因地制宜采取不同的改革方式。北方需要發(fā)展落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而南方更需要為發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)“松綁”。

“無論是發(fā)展大城市，還是擴權強鎮(zhèn)，最終都是‘城市化的路徑選擇問題”，錢建民認為，建國以來，中國的城市化戰(zhàn)略以政府管制逐步放松為演進路徑。上世紀80年代前，片面發(fā)展大城市，導致縣、鎮(zhèn)的基礎設施欠賬太多、建設太差，人為地造成城鄉(xiāng)二元隔閡。

改革開放以后，在長三角、珠三角一帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，民間和社區(qū)投資建設城鎮(zhèn)，自下而上地推動城鎮(zhèn)化。同時國家也在80年代初確立了小城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略?！皟烧咝纬珊狭?，共同推動縣、鎮(zhèn)的快速發(fā)展?！?/p>

到本世紀初，長三角和珠三角地區(qū)一些鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量甚至超過內(nèi)地一個地級市的水平。但同時也帶出不少問題，就是通常說的“小馬拉大車”，“大腳穿小鞋”，“責任如西瓜、權限如芝麻”，經(jīng)濟強鎮(zhèn)遭遇發(fā)展瓶頸。

“改革的目的就是讓政府轉型速度與經(jīng)濟社會轉型速度相適應，通過擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權力，增加其在地方事務上的自主權，適應地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進新型城市化?！绷ν品艡嗟慕B興市市長錢建民告訴《中國新聞周刊》。

他用數(shù)據(jù)來證明近四年紹興改革的實效：2010年，全市28個中心鎮(zhèn)的地區(qū)生產(chǎn)總值、財政總收入、農(nóng)民人均純收入分別比2006年增長66%、85%、47%，經(jīng)濟總量占全市35%左右。與2006年相比，基礎設施投入增長137.2%， 28個中心鎮(zhèn)建成區(qū)面積增加64.8平方公里、建成區(qū)人口集中度提高11.5個百分點（達到44.5%）。

“錢清規(guī)則”

擴權強鎮(zhèn)，最引人注目并惹起爭議的無疑是一個“權”字。從縣到鎮(zhèn)，權力轉移之后的有效使用、規(guī)制和監(jiān)督成為無可回避的重要課題。

在“紹興經(jīng)驗”中，尤其引起各界關注的是“錢清規(guī)則”。

錢清，這個因東漢會稽郡太守劉寵為官清廉而得名的54平方公里小鎮(zhèn)，目前擁有著亞洲最大的輕紡原料集散中心、6萬原住人口和10萬余外來人口，并與千年前的“一錢太守”遙相呼應，成為浙江省規(guī)范權力運作的重要試點。

2008年，紹興以該市紀委書記王文序和浙江大學教授余瀟楓為組長的課題組，以錢清為樣本，對中心鎮(zhèn)機關權力規(guī)范運行進行了研究，對中心鎮(zhèn)權力運作提出詳細規(guī)范，被稱作“錢清規(guī)則”。主要做法是在鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)大膽用權、敢于創(chuàng)新、提高效率的同時，通過定權力內(nèi)容、定權力規(guī)程和定權力責任，探索規(guī)范權力行使的機制和方法。

相應地，紹興在全國率先出臺《關于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權力規(guī)范透明運行的若干意見》，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權力規(guī)范透明運行工作列入黨風廉政建設責任制與黨委、政府工作目標責任制檢查的重要內(nèi)容，加大監(jiān)督、檢查和考核力度。

“擴權強鎮(zhèn)改革剛剛啟動，恰好中紀委提出權力要公開化，紹興紀委順勢跟進，對擴權全過程加大調(diào)研和評測?！卞X子健說。

錢建民告訴《中國新聞周刊》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力擴大的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力結構、用權方式一時卻沒有改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的編制數(shù)量、人員素質、業(yè)務能力等一時沒有相應跟上，同時擴權本身也可能帶來法律層面方面的一些問題，導致權責不夠明確。“這些都會造成廉政風險的加大”。

“事實上，隨著擴權強鎮(zhèn)改革的推進，確實在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了因不會用權或者濫用權力，帶來違規(guī)審批等廉政建設方面的問題?！卞X建民說。

從中心鎮(zhèn)到小城市

時至今日，“紹興經(jīng)驗”一直處于進行時狀態(tài)。自2007年首次在全國推出“強鎮(zhèn)擴權”改革試點以來，經(jīng)歷了強鎮(zhèn)擴權、擴權強鎮(zhèn)，目前以打造小城市為核心理念。

紹興市發(fā)改委城鄉(xiāng)體改處副處長范里告訴《中國新聞周刊》，擴權的方式各縣并不相同，最初的紹興市挑出5個“強鎮(zhèn)”， 由縣里對其下放80～90項權限，后來上虞市主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出所需擴權項，而諸暨市則選擇由重點到一般的路徑逐步放權。

隨著改革從“強鎮(zhèn)”向一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進，改革進入第二階段，即“擴權強鎮(zhèn)”，通過縣一級政府放權或授權，來擴大各鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會發(fā)展的自主權，從而推進其綜合實力的進一步增強。據(jù)《中國新聞周刊》了解，在紹興，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)最多可獲得百余項重要授權。

范里認為，從強鎮(zhèn)擴權到擴權強鎮(zhèn)，紹興主要實現(xiàn)了改革從點到面的跨越。但基本理念仍有“中心鎮(zhèn)”的局限，而下一步應實現(xiàn)的是從中心鎮(zhèn)到小城市的突破，“第二步的要求更高，任務更艱巨”。

“我們的目標是跳出傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式束縛，通過戶籍制度改革、行政管理體制改革和功能化與數(shù)字化社區(qū)建設等，培育小城市”，紹興縣錢清鎮(zhèn)委書記孫忠富在接受《中國新聞周刊》采訪時說。他的理想是，錢清等經(jīng)濟強鎮(zhèn)均為服務水平較高的現(xiàn)代化城市，行政級別被淡化，服務能力則被強化。

錢建民告訴《中國新聞周刊》，在實現(xiàn)新的改革目標過程中，困難尤多。主要體現(xiàn)在發(fā)展空間不足、要素支撐乏力、平臺建設滯后和體制創(chuàng)新尚顯不足等方面。

接受《中國新聞周刊》采訪時，店口、錢清等鎮(zhèn)負責人也提出，經(jīng)過四年多的探索和實踐，雖然已經(jīng)感受到擴權后經(jīng)濟社會發(fā)展“如魚得水”，可是財政權的獲得依然很有限，“我們希望獲得更大的財政權，這樣才能更有效地推進投融資體系建設和社會管理創(chuàng)新。”徐挺說。

孫忠富則認為，現(xiàn)在最突出的問題在于專業(yè)型人才缺乏和執(zhí)法權力空白。不過，他也表示，隨著小城市建設的推進，這些問題有望順勢解決。

對此，紹興市長錢建民稱，下一步，紹興將按照新型城市化的目標，促進中心鎮(zhèn)經(jīng)濟集聚、要素集聚、人口集聚、公共服務集聚，同時加大金融支持力度，鼓勵更多金融分支機構向中心鎮(zhèn)、中心村延伸。并由市縣聯(lián)動推進簡政放權、財政金融體制、戶籍制度、社會管理體制等十方面改革，以求更大突破。