寧陜免費(fèi)教育:貧困縣的制度創(chuàng)新

韓永

9月1日，幼兒園報名的日子。來自寧陜縣城關(guān)鎮(zhèn)獅子壩村的瞿剛友發(fā)現(xiàn)，今年的費(fèi)用清單少了一項：保教費(fèi)。這為他每個月節(jié)省了90塊錢，大體相當(dāng)于他為了照顧孩子在縣城每個月租房的費(fèi)用。

保教費(fèi)，就是幼兒園的學(xué)費(fèi)。今年8月23日，寧陜縣政府常務(wù)會議通過了《學(xué)前三年免費(fèi)教育實(shí)施方案》，決定從今年秋季開學(xué)起，免除該縣所有公辦和民辦幼兒園的幼兒保教費(fèi)。

這已是寧陜縣近4年來教育上的“四連跳”。此前的“三跳”是：2007年，該縣在陜西省率先開展“營養(yǎng)計劃”；2008年，職業(yè)教育免費(fèi)；2009年，高中教育免費(fèi)。至此，寧陜已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從學(xué)前到高中的15年免費(fèi)教育。

鑒于其國家級貧困縣的身份，這一做法被認(rèn)為有力封堵了很多地方以財政緊張為名不予實(shí)施的借口，因而極具復(fù)制意義。

但這一政策出臺的背后，又有至關(guān)重要的人口因素——寧陜?nèi)丝谟绕涫沁m學(xué)人口的急劇減少，使得這一政策的出臺不僅具備了可能性，也成為一種必然。

人口因素

寧陜中學(xué)校長賴邦志向《中國新聞周刊》列舉了一組數(shù)據(jù)：

2004年，寧陜的初三畢業(yè)生有1300多人。這是一個頂峰。到了2006、2007年，這個人數(shù)下降到1200多；2008年，還有1100多；2009年，900多；2010年，700多；2011年，初中畢業(yè)生只剩下了638人。

在做這所寧陜唯一的一所高中校長之前，賴邦志曾在寧陜城關(guān)初中做過校長，后來又調(diào)任寧陜縣政府教育督導(dǎo)室副主任。

這638人，來自寧陜縣4個初中：城關(guān)初中、太山初中、蒲河初中和江口中學(xué)初中部。在過去的幾年，這幾所學(xué)校都遭遇了學(xué)生數(shù)量不同程度的下滑：城關(guān)初中2007年有1300多人，現(xiàn)在只有1100人；太山中學(xué)5年前有500名學(xué)生，現(xiàn)在已不到300人；蒲河中學(xué)也是200多人，比5年前減少了近一半；江口中學(xué)人數(shù)較多一些，有五六百人，但與5年前相比，也下降了三分之一。

2010年，由于生源匱乏，寧陜縣兩河中學(xué)被迫解散。解散前夕，該校的學(xué)生總數(shù)只剩下五六十人。其中的大部分，流向了城關(guān)初中。

余下的三所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)，也可能難逃與兩河相似的命運(yùn)。太山中學(xué)校長劉西文告訴《中國新聞周刊》，寧陜縣政府的規(guī)劃是，這幾所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)都要撤銷，學(xué)生都轉(zhuǎn)到縣城。這一規(guī)劃預(yù)計在5年后實(shí)施，屆時，幅員3678平方公里的寧陜縣，將只有一所高中和一所初中。

下降的趨勢還在延續(xù)。劉西文說，前幾年初一一般能招到120多人，今年只招了90來人。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，該校覆蓋的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，其中一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年才出生十幾個孩子。

這次人口普查數(shù)據(jù)顯示，寧陜縣人口數(shù)量為70435人，比第五次人口普查少了5343人。

寧陜縣計生局局長楊春華告訴《中國新聞周刊》，雖然已經(jīng)維持多年的低生育率，但該縣的計生政策沒有多少放松的跡象。2009年，位列高寒地區(qū)的該縣農(nóng)村取消了生育二胎的4年間隔期，但在政策的執(zhí)行過程中，依然提倡間隔期滿再生二胎。城鎮(zhèn)居民則嚴(yán)格執(zhí)行一胎政策，違反政策的干部會面臨“雙開”。

寧陜中學(xué)校長賴邦志希望，初中畢業(yè)生的數(shù)量最終會穩(wěn)定在500人左右?！斑@樣，高中的規(guī)模大體能維持在1500人。”

這是一種樂觀的估計。寧陜縣計生局局長楊春華告訴《中國新聞周刊》，從上世紀(jì)80年代開始，該縣的出生率一直保持一種穩(wěn)中有降的趨勢。近幾年，該縣的出生規(guī)模大體保持在500人左右。他同時提醒說，再過幾年，“90后”將成為生育人群的主體。這個在生育觀念上傾向于少生的群體，有可能把寧陜帶入一個出生率驟減的時期。

即便按每年出生500人計算，同時忽略中間可能的夭折率和輟學(xué)率，寧陜縣未來一些年初中畢業(yè)生的數(shù)量，也僅僅相當(dāng)于寧陜中學(xué)2008年的招生規(guī)模。

“也就是說，即便以后出生的人口全部進(jìn)入高中，其招生規(guī)模也趕不上以前招生的規(guī)模，”寧陜縣政府一位官員說，“而要讓這些學(xué)生全部進(jìn)入高中，一個必要的前提就是高中免費(fèi)。將其從非義務(wù)教育逐步轉(zhuǎn)向義務(wù)教育?！?/p>

財政的盤子

義務(wù)教育，就要解決錢的問題。

寧陜是個國家級貧困縣，自身的財政收入非常少。2010年為3075萬元?！斑@里面還包括一些非稅收入，例如出賣土地的收入。這個收入并不穩(wěn)定?！睂庩兛h副縣長葉慶春說。

這個錢，連給寧陜800多位教師發(fā)工資都不夠。寧陜縣主管教育的副縣長吳大芒告訴《中國新聞周刊》，“光給教師發(fā)工資，一年就要6700萬元?！?/p>

義務(wù)教育的資金來自于另一個渠道：上級的轉(zhuǎn)移支付。寧陜縣財政局副局長周康禮說，2011年，該縣來自上級的轉(zhuǎn)移支付在1.9億元左右。加上地方財政的3000多萬，寧陜所能支配的財政預(yù)算為2.2億元左右。

周康禮說，這筆轉(zhuǎn)移支付，每年都會有一定的增幅。2002、2003年，寧陜縣收到的這筆錢每年只有四五千萬，如今已經(jīng)增長了3倍左右。

轉(zhuǎn)移支付的增長，加上地方財政的增長，就是寧陜縣實(shí)行免費(fèi)教育的底氣。2009年，這兩方面的增加值，為2000萬元左右。

2009年3月，周康禮去西安出差，向當(dāng)時在陜西省委黨校學(xué)習(xí)的縣委書記陳倫寶匯報工作。陳問周康禮：“如果是把高中學(xué)費(fèi)免了，你看要花多少錢？”周說大概400萬至500萬。陳問上面轉(zhuǎn)移支付平均的增幅是多少，周說按照前幾年平均的遞增值，大致說了一個比例。陳說按照這個增幅，加上縣級財政的增幅，擠個三四百萬還是可以的，“那就把高中的學(xué)費(fèi)免了吧”。

來寧陜之前，陳倫寶在南皋縣做常務(wù)副縣長，主管財政。他對財政有多少錢，投到哪些方面，哪一塊錢能倒騰出來非常了解。

從西安回來后，周康禮就做測算。當(dāng)時，高中的學(xué)生有1600人左右。每個學(xué)期的學(xué)費(fèi)是800元，晚自習(xí)輔導(dǎo)費(fèi)加上老師的超課時津貼接近200元，就按照每個學(xué)期1000元給學(xué)校補(bǔ)貼，這樣算下來1年是320萬元。

周康禮說，在做這個預(yù)算時，并沒有想過要去壓哪一塊?！坝腥藛栁遥f你們是不是‘三公經(jīng)費(fèi)”大大壓縮，樓堂館所也沒有修繕，省下的錢都用在了教育上？我說我沒有省錢，是錢在增長。我們預(yù)測有增量，就大膽做了，后來確實(shí)有增量?！?/p>

今年9月份開始實(shí)施的幼兒園免費(fèi)，用的也是這個“增量”。按照寧陜縣政府公布的數(shù)據(jù)，全縣3～6歲兒童有2000人左右，按照每人每年900元計算，一年的財政投入是180萬元。

這兩者加起來，就是寧陜高中免費(fèi)和幼兒園免費(fèi)的所有投入。也就是說，寧陜縣用了500萬元，就把九年制義務(wù)教育延伸到了15年。這500萬，還不到近幾年轉(zhuǎn)移支付年均增長的四分之一。

但要給寧陜教育的投入算賬，還得算上另外幾筆：一個是2007年開始的“營養(yǎng)計劃”，另一個是2008年開始的職業(yè)教育免費(fèi)，還有2009年開始的“蛋奶工程”。

寧陜縣教體局局長石功賦告訴《中國新聞周刊》，該縣的高中教育免費(fèi)，與2008年開始的免費(fèi)職業(yè)教育有一定聯(lián)系。

起初，寧陜縣政府想給那些考大學(xué)無望的人設(shè)計一條技工的出路，通過掌握一技之長提高致富的能力。為此，他們規(guī)定就讀職業(yè)學(xué)校的不僅免除學(xué)費(fèi)，每年還有1500元的生活補(bǔ)助。到寧陜以外的職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)，也可以憑發(fā)票報銷1500元。

寧陜在職教上的做法，與國家的宏觀環(huán)境一脈相承?！笆晃濉逼陂g，國家加大對職業(yè)教育的支持力度，僅資助職校中家庭困難學(xué)生的投入，就達(dá)180億元。

這一政策曾在2008年引起熱捧，當(dāng)年寧陜縣共有200多人報名職校。但好景不長，宥于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，職教的發(fā)展在寧陜找不到很好的配套：既缺工作機(jī)會，又缺可供實(shí)踐的企業(yè)。在這樣的背景下，2009年，職校熱迅速冷卻，只有幾十個人報名。

周康禮告訴《中國新聞周刊》，該縣目前在職教免費(fèi)上的投入，每年有30萬元左右。

職教碰壁后，一切恢復(fù)原狀：職教沒人上，上高中就要花錢，那些家境貧困和升學(xué)無望者放下書本，外出打工。

2008年下半年，一場金融風(fēng)暴登陸中國，寧陜大量外出務(wù)工者被迫返鄉(xiāng)。在對這些返鄉(xiāng)農(nóng)民工進(jìn)行培訓(xùn)時，寧陜縣教體局發(fā)現(xiàn)，有沒有受過高中或職中教育，在這次危機(jī)中的境遇明顯不同：返鄉(xiāng)者中有81%的人沒有接受過高中教育，而受過高中或職中教育的人，則在危機(jī)中表現(xiàn)得較為堅挺。

于是，在職教上此路不通的寧陜縣，開始將目光投向高中免費(fèi)。此事與初中畢業(yè)生人數(shù)的減少一起，共同促成了該縣的高中免費(fèi)。

周康禮說，在目前的政策條件下，15年免費(fèi)教育可以一直堅持下去，除非遇到國家大的政策調(diào)整，比如轉(zhuǎn)移支付削減?！跋鳒p50%，我可能工資都發(fā)不出來了。但我想一般不會。金融危機(jī)都沒有沖擊到這一塊?！?/p>

逼出來的試驗(yàn)？

寧陜15年義務(wù)教育的另一個背景，是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受限的前提下，主政者開辟出了一條制度創(chuàng)新的路子。

該縣副縣長葉慶春，是土生土長的寧陜?nèi)?。此前曾做過6年廠長和4年工業(yè)局長。他10年的工作經(jīng)驗(yàn)得出的一個體會：寧陜發(fā)展經(jīng)濟(jì)，難得很。他總結(jié)出三條：沒交通，沒信息，沒資源。前兩者與地理位置有關(guān)，后一個則與地質(zhì)結(jié)構(gòu)有關(guān)。

葉慶春說，寧陜號稱有23種礦，但儲量都不大。他做工業(yè)局長的時候，曾經(jīng)找了一個金礦，品位很高，每噸含量82克。但還沒等他高興過來，就沒了。后來他找專家咨詢，得到的答案是秦嶺是一個年輕山脈，是地殼運(yùn)動的折中帶，活動比較頻繁，存不住礦藏。

前幾年，寧陜引進(jìn)了幾個石材廠。本指望依托取之不盡的石材資源賺了稅收，卻趕上石材的價格動蕩。目前，這幾家企業(yè)基本上處于停產(chǎn)狀態(tài)。

從西漢高速2007年通車后，寧陜開始把旅游作為龍頭產(chǎn)業(yè)，先后引進(jìn)西安海榮等10多家省內(nèi)外企業(yè)，開發(fā)了上壩河森林公園等10幾個旅游項目。2010年接待游客166.2萬人次，旅游綜合收入達(dá)到5.5億元。

但葉慶春強(qiáng)調(diào)，旅游是富民產(chǎn)業(yè)，而不是富縣產(chǎn)業(yè)。但在對官員的考核指標(biāo)里，最大的一塊還是富縣項目。

《中國新聞周刊》拿到了一份題為《安康市2011年度目標(biāo)責(zé)任考核加減分辦法》的文件。文件顯示，考核的加分項目總共7項，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)就有4個，分別是地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政收入、固定資產(chǎn)投資和規(guī)模以上工業(yè)增加值。寧陜縣考核辦主任羅毅然告訴《中國新聞周刊》，在這幾個指標(biāo)上，寧陜很難獲得加分。

葉慶春說，目前的考核機(jī)制相較以前已科學(xué)很多，但工業(yè)在其中的重要地位依然無人能撼，“陜北資源富縣把據(jù)考核前幾，陜南貧窮地區(qū)很難進(jìn)入前50名，這一現(xiàn)實(shí)就是一個注腳。”

葉慶春說，有必要修改這種考核機(jī)制。“能干工業(yè)的是這個政策，不能干工業(yè)的也是這個政策。這就會導(dǎo)致為了應(yīng)付考核，不得不發(fā)展工業(yè)，就算財政虧本也在所不惜?！?/p>

周康禮建議，寧陜處于南北氣候的交換帶，應(yīng)該劃為生態(tài)功能區(qū)，就考核它的生態(tài)保護(hù)，不要考核它的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“這是牽扯到官員職務(wù)的問題，不然我們縣長也會抓幾個大的企業(yè)進(jìn)來?！?/p>

在經(jīng)濟(jì)上很難獲得加分的寧陜縣，卻在制度創(chuàng)新方面屢有斬獲。羅毅然告訴《中國新聞周刊》，2011年，寧陜縣有可能獲得加分的項目有4個，其中制度創(chuàng)新的就有兩個，分別是衛(wèi)生醫(yī)療體制改革獎和高中免費(fèi)教育。

寧陜縣組織部部長周宏告訴《中國新聞周刊》，在安康市的綜合排名上，GDP位居末流的寧陜已經(jīng)連續(xù)6年獲得一等獎。

“制度創(chuàng)新在其中功不可沒。”周宏說。