預(yù)算法治化觀念仍需加強(qiáng)

王全寶

臨近歲末，政府“突擊花錢”再次成為媒體報(bào)道焦點(diǎn)，《預(yù)算法》修改也因此再次被關(guān)注。

“因故推遲一年之久的《預(yù)算法》修正草案審議有望在12月份上會初審，但確切消息要等到委員長會議召開后才能定?！?011年11月29日，全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室負(fù)責(zé)人向《中國新聞周刊》透露。

作為規(guī)范各級政府收取各種稅費(fèi)和財(cái)政支出的根本大法，《預(yù)算法》修改已經(jīng)連續(xù)列入上屆和本屆“全國人大常委會五年立法規(guī)劃”當(dāng)中。去年12月因故未能進(jìn)入人大常委會審議，爽約至今已達(dá)一年之久。

2011年11月16日，國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過《中華人民共和國預(yù)算法修正案(草案)》，公布了預(yù)算法修改的五條基本原則。

中國法學(xué)會財(cái)稅法學(xué)研究會副會長、全國人大常委會預(yù)算委法案室前主任俞光遠(yuǎn)向《中國新聞周刊》表示，在政府層面，《預(yù)算法》修改意見已基本達(dá)成一致，預(yù)算法修改的五條基本原則既定，即使人大上會也很難突破這五條原則。

“《預(yù)算法》修改爭論這么多年，其實(shí)問題很簡單，就是預(yù)算法定精神理念還十分薄弱?！庇峁膺h(yuǎn)感慨道。

局部動作

隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，1995年開始實(shí)行的《預(yù)算法》帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體味，與市場經(jīng)濟(jì)體制相背離。預(yù)算編制粗放、不透明，大量資金收支游離于政府預(yù)算外，中央地方財(cái)力和支出責(zé)任不匹配等問題日漸顯現(xiàn)。

從2004年開始，《預(yù)算法》修改草案由全國人大常委會預(yù)算工作委員會和財(cái)政部聯(lián)合起草。隨后討論多次，2010年國務(wù)院法制辦介入《預(yù)算法》的修改。

今年2月份，全國人大預(yù)算工委曾經(jīng)組織有關(guān)專家及官員對《預(yù)算法》修改草案進(jìn)行研討，參與此次研討的湖北省法學(xué)會財(cái)稅法學(xué)研究會會長、武漢大學(xué)稅法研究中心主任熊偉向《中國新聞周刊》透露：當(dāng)時討論的核心問題包括部門預(yù)算、預(yù)算調(diào)整的范圍和審批程序、政府債務(wù)在法律中如何規(guī)定以及預(yù)算法律責(zé)任如何設(shè)置等等。

一周前，國務(wù)院常務(wù)會議剛公布的《預(yù)算法修正案(草案)》的這五條原則包括：增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性、完整性和透明度。各級政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算。除涉及國家秘密的內(nèi)容外，各級政府和各部門的預(yù)算、決算都要依法向社會公開；健全財(cái)政管理體制。各級政府之間應(yīng)當(dāng)建立財(cái)力保障與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政管理體制；完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，做到規(guī)范、公平、公開；強(qiáng)化政府債務(wù)管理；規(guī)范預(yù)算調(diào)整，完善預(yù)算審查監(jiān)督。

通過公布的五條基本原則來看，熊偉認(rèn)為，就公共預(yù)算而言，預(yù)計(jì)所有的收入必須歸入預(yù)算，所有的支出都從預(yù)算出，預(yù)算外收支的概念將不復(fù)存在。預(yù)算公開能夠得到確認(rèn)。預(yù)算調(diào)整的程序?qū)⒏訃?yán)格，人大對債務(wù)的監(jiān)管會更加嚴(yán)格。

不過，熊偉也擔(dān)憂，“這些都是相對而言的，不必陳義太高。事實(shí)上，如果預(yù)算不能細(xì)化到一一對應(yīng)，隱而不宣的收入和支出，就相當(dāng)于預(yù)算外收支。社會保障預(yù)算至今還在研究，債務(wù)預(yù)算還是一個概念，要想在《預(yù)算法》中固定下來，難度很大?！?/p>

人大系統(tǒng)官員向《中國新聞周刊》透露，此次《預(yù)算法》的修改草案只屬于局部動作，很多修改的地方是把現(xiàn)行的一些工作經(jīng)驗(yàn)法制化了。“現(xiàn)行《預(yù)算法》的確存在很多問題，但其中有的規(guī)定有些部門也沒有執(zhí)行好，不要以為《預(yù)算法》修改后會給人大更多手段。”

曾多次參與《預(yù)算法》草案修改的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長劉小川向《中國新聞周刊》表示，糾結(jié)了如此之久的預(yù)算法草案，不會有太大的變動，其亮點(diǎn)也是有的，比如，政府的全部收入將會納入預(yù)算，法律沒有規(guī)定的土地收入、地方出臺的一些收費(fèi)，都將納入預(yù)算?！捌┤纾虾Ｅ馁u汽車牌的預(yù)算外收入都將會納入財(cái)政預(yù)算”。

對于預(yù)算法出臺的期待，熊偉給出了宏觀的表述：預(yù)算既富有政治性,又充滿技術(shù)性。如何有效設(shè)計(jì)預(yù)算法律規(guī)則,使預(yù)算建立在法治國家的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮約束和激勵政府的作用,是立法者必須審慎衡量的議題。

重點(diǎn)管支出

近日，媒體報(bào)道一起“史上最牛民告官案”再次引爆社會對“政府亂花錢”的關(guān)注。

據(jù)報(bào)道稱，湖南省長沙市海韻琴行有限公司總經(jīng)理陳榮，實(shí)名舉報(bào)湖南省財(cái)政廳、文化廳、湖南省省直機(jī)關(guān)事務(wù)局在一起政府采購招標(biāo)過程有貓膩，內(nèi)定山寨雜牌中標(biāo)，原本1500萬元可以完成的采購，最后卻以3000萬元高價成交。

陳榮稱，政府“不買對的，只買貴的”，如此采購損害了社會公共利益，為此，將三個廳局單位同時告上了法庭。

另外，近年來財(cái)政年底突擊花錢現(xiàn)象亦不鮮見。

可以佐證的是每年財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)：2007年，各級政府在最后一個月花掉了近1.2萬億元，超過全年財(cái)政支出金額的1/4。2008年12月，政府的財(cái)政支出金額為超過1.5萬億，2009年為2萬億。2010年12月份，全國財(cái)政支出17982億元。

作為回應(yīng)，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋稱，年底支出較快原因是每年3月全國人大批準(zhǔn)中央財(cái)政預(yù)算之前，項(xiàng)目支出中一般只有延續(xù)性項(xiàng)目按一定的比例預(yù)撥部分資金，新增項(xiàng)目大都是在預(yù)算批復(fù)下達(dá)后才開始支出，這樣就使一些資金延后支出。

對此，俞光遠(yuǎn)也認(rèn)為，目前全國人代會一般在3月份召開，國家預(yù)算要經(jīng)過全國人代會的審查批準(zhǔn)，才具法律效力，才能執(zhí)行預(yù)算，這就出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行在前，預(yù)算批準(zhǔn)在后的不正?，F(xiàn)象，影響預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

為了解決預(yù)算執(zhí)行在先與預(yù)算批準(zhǔn)在后時間上的矛盾問題，俞光遠(yuǎn)建議《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)增加編制臨時預(yù)算的內(nèi)容：在人民代表大會召開之前，比照上年度預(yù)算執(zhí)行的情況，政府有關(guān)部門先編制一個第一季度臨時預(yù)算，由政府提請人大常委會審查批準(zhǔn)后執(zhí)行，在人民代表大會召開后，再按人代會批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

多次參與預(yù)算法草案研討的熊偉對這個問題也進(jìn)行了專門研究，他認(rèn)為年底突擊花錢，是一個支出的問題，而不是收入問題?！拔覀兡壳暗念A(yù)算支出只有量方面的限制，沒有時間方面的要求，對于預(yù)算支出的結(jié)轉(zhuǎn)也缺乏鼓勵性的規(guī)定，所以才導(dǎo)致年度突擊花錢，生怕來年降低支出標(biāo)準(zhǔn)。因此，預(yù)算法重點(diǎn)要放在政府開支的規(guī)范上，管好了開支才是管好了政府的錢袋子?！?/p>

“有必要明確，預(yù)算法重點(diǎn)管支出，而不是收入。收費(fèi)、借債、征稅都應(yīng)該有各自的單行法專門規(guī)定。預(yù)算法只有明確未經(jīng)預(yù)算的項(xiàng)目不得開支，才是抓住了關(guān)鍵?？偸窃陬A(yù)算平衡上做文章，預(yù)算法會誤入歧途?！毙軅フf。

預(yù)算法定觀念

“目前還做不到”“條件還不成熟”，面對這些來自政府的聲音，曾在全國人大常委會預(yù)算委工作過的俞光遠(yuǎn)感覺很無奈。

“說的直接點(diǎn)就是政府部門要轉(zhuǎn)變觀念，財(cái)權(quán)要受到監(jiān)督，預(yù)算是法定的”。俞光遠(yuǎn)說。

《預(yù)算法》此次修改，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光在接受媒體采訪時曾表示，《預(yù)算法修正案(草案)》修改的五條原則強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)預(yù)算本身的公開透明和完整，但是，沒有提到人民代表大會審議的問題，這五個原則強(qiáng)調(diào)法制化還不夠。

“現(xiàn)行《預(yù)算法》的一個重大缺陷，是缺乏人大及其常委會對預(yù)算審查監(jiān)督的規(guī)定”。李煒光說。

俞光遠(yuǎn)也表述了同樣觀點(diǎn)，缺乏人大及其常委會對預(yù)算審查監(jiān)督的規(guī)定，這是造成人大審查監(jiān)督預(yù)算程序性的多，實(shí)質(zhì)性的審查監(jiān)督少，預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和效果不理想的一個重要原因?！啊额A(yù)算法》應(yīng)當(dāng)增設(shè)專門一章，重點(diǎn)規(guī)定人大審查監(jiān)督預(yù)算的內(nèi)容?！?/p>

熊偉也表示，預(yù)算不僅僅是一個技術(shù)問題，核心還在于政府與人大的權(quán)力分配，在于人大對政府財(cái)政權(quán)力的監(jiān)督和制約。預(yù)算不僅是政府管理的工具，更是人民管理政府的工具，是人大監(jiān)督政府的工具。所以，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的法治化、民主化，怎么說都不過分。

（實(shí)習(xí)生姜婉君對本文亦有貢獻(xiàn)）