給脫韁城管套上籠頭

付雁南

夏俊峰案是一個(gè)最新并且引起巨大社會反響的案例。2009年5月，在沈陽街頭擺攤賣燒烤的下崗工人夏俊峰捅死了兩名城管人員，兇器是自己用來切火腿腸的水果刀。

夏俊峰的辯護(hù)律師滕彪將這場小販和城管人員的沖突稱作“整個(gè)社會的悲劇”：“一個(gè)下崗工人在街邊賣火腿腸，卻變成了殺人犯；兩名城管人員的家屬也同樣失去了自己的親人?！?/p>

因此，當(dāng)人們還在為夏俊峰“故意殺人”還是“防衛(wèi)過當(dāng)”爭論不休時(shí)，滕彪和姜明安，已把目光投向了更為深入的問題。

作為著名律師，滕彪曾經(jīng)在八年前參與推動了城市收容制度的廢止，而這一回，他把目光瞄向了城管制度?！白猿枪苤贫?997年出現(xiàn)以來，弊端早已顯現(xiàn)……可謂民怨沸騰?！痹谙目》灏傅亩忁q護(hù)詞中，滕彪這樣說道。在接受《中國青年報(bào)》記者采訪時(shí)，這位中國政法大學(xué)的講師說，希望“整個(gè)社會能夠以夏俊峰案為由頭，深入思考整個(gè)城管制度的問題”。

姜明安教授的論斷更加簡單：“我們需要合理的法律程序來規(guī)范城管制度?！?/p>

有問題的制度

讓各個(gè)階層“過不好”

陰云籠罩著夏俊峰的家庭。九歲的沈陽男孩夏建強(qiáng)在父親殺人之后變得內(nèi)向了。看到認(rèn)識的小朋友，他會悄悄躲起來；看到別人一家三口在外面玩，他會低下頭小聲哭泣。

陰云也同樣籠罩著兩個(gè)城管人員的家庭。張旭東的家庭失去了“頂梁柱”，而申凱的母親提起兒子就忍不住落淚：“我不可能原諒他，他殺了兩個(gè)人，必須判死刑?！?/p>

在城管制度設(shè)立之初，誰也沒有料想到會有這樣的情況。1997年，為了節(jié)約執(zhí)法成本，根據(jù)1996年頒布的《行政處罰法》第十六條對“集中行政處罰權(quán)”的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院決定成立一個(gè)“綜合執(zhí)法部門”，集中執(zhí)行各個(gè)行政部門的行政處罰行為。從那時(shí)起，全國先后有一百多個(gè)城市成立了城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

而制度的問題也從一開始就埋藏下來。城管代表其他部門行使職能，沒有法律依據(jù)，也缺乏相應(yīng)的權(quán)力制約和監(jiān)督。滕彪舉例說，在北京，城管部門擁有十四項(xiàng)職能，三百多項(xiàng)執(zhí)法權(quán)：“把這么多權(quán)力集中到一個(gè)部門，不出問題才怪！”

有時(shí)候，引起“問題”的是經(jīng)濟(jì)利益。有報(bào)道稱，南京城管把收繳的桌椅、塑料筐甚至燈箱牌都當(dāng)做廢品賣掉賺錢，而各種罰款也成為贏利的重要方式。

另一些時(shí)候，“問題”卻更加復(fù)雜。滕彪向《中國青年報(bào)》記者介紹，城管系統(tǒng)中一些人員素質(zhì)不高，只能“依靠野蠻行為來確認(rèn)自己的身份地位”，這也推動著城管行為和“暴力”被越來越頻繁地聯(lián)系在了一起。比如，2008年1月，湖北天門市灣壩村村民魏文華在村口發(fā)現(xiàn)城管執(zhí)法人員與村民發(fā)生沖突。他掏出手機(jī)錄像，被城管人員發(fā)現(xiàn)當(dāng)場打死。

“暴力已經(jīng)被城管當(dāng)做了‘特權(quán)和有身份、有面子的標(biāo)志。”滕彪說。在給沈陽小販夏俊峰的辯護(hù)詞中，這位法學(xué)博士這樣寫道：“在法律地位不清、權(quán)利不利的制度下，城管人員的暴力習(xí)慣，已經(jīng)成為城管制度的需要，成為制度的一部分?！?/p>

不過，相比于那些奪路狂奔的小販，在制度的另一頭，處于強(qiáng)勢地位的城管也常常滿腹委屈。北京城管人員郭欣總是被繁瑣的工作搞得疲憊不堪：一天的時(shí)間里，他一會兒要在馬路上堵截漏污水的泔水車，一會兒要趕到居民區(qū)里勸說居民把放在公共綠地上的大白菜搬回家，一會兒勸說服裝廠修理快塌下來的廣告牌，一會兒又要去處罰在路上違法散發(fā)小廣告的人。

但這已經(jīng)讓這個(gè)普通的城管人員很滿足了——至少，他沒像前幾天那樣，被小販偷偷扔來的烤紅薯砸中腦袋。

作為夏俊峰的辯護(hù)律師，滕彪堅(jiān)持，被殺害的兩名城管人員曾經(jīng)對夏俊峰拳打腳踢施加暴力，夏俊峰的行為是正當(dāng)防衛(wèi)；但他更加堅(jiān)持，在整個(gè)制度中，城管人員同樣是受害者?！八麄冊谄拮雍秃⒆用媲敖^不會表現(xiàn)出殘忍和暴力，而會遵循愛和良善，但在城管集體執(zhí)法的環(huán)境里，一切都變了?！痹谀瞧鱾鲝V泛的“激情辯護(hù)辭”中，這位律師寫道，“他們，與我們一樣生活在這個(gè)不完善的世界之中；他們，毫無疑問，也是城管制度的受害者?！?/p>

如今，關(guān)于城管的新聞、爭論越來越多地出現(xiàn)在公眾的視線里。夏俊峰案的二審判決宣布后，熱烈的討論中，作家鄭淵潔的一句話在網(wǎng)絡(luò)上廣為流傳：“我們的社會有好城管，但不好的是制度。它讓各個(gè)階層都過不好。”

法律的步伐在“哆哆嗦嗦”地前進(jìn)

就在上周，四川也發(fā)生了和城管有關(guān)的故事。在成都街頭，一個(gè)賣楊梅的老大爺和城管協(xié)管員發(fā)生爭執(zhí)。拉扯中，老大爺?shù)臈U秤被折斷，楊梅也撒了一地。圍觀的人們當(dāng)即表達(dá)了自己的不滿。他們擋住執(zhí)法車，堅(jiān)持讓協(xié)管員為自己的暴力行為道歉。

相關(guān)照片很快在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)了熱議，不過，在姜明安看來，這并不是解決城管問題的好辦法?！皩τ诔枪苄袨檫€是要通過法律約束，防止權(quán)力的濫用。”這位法學(xué)專家說。

在過去的幾年里，《行政強(qiáng)制法》曾經(jīng)被法律界寄予厚望。這部法律意在通過職權(quán)和程序方面的規(guī)范，防止行政權(quán)力濫用，同時(shí)也為執(zhí)法提供依據(jù)。人們普遍認(rèn)為，它對目前爭議嚴(yán)重的拆遷、城管等行政強(qiáng)制相關(guān)問題都能起到約束、控制的作用。然而，從1988年起草至今，這部命運(yùn)多舛的法律始終未獲通過。

“各方的博弈是主要原因?！苯靼舱f，“《行政強(qiáng)制法》涉及行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力調(diào)整重構(gòu)，也會影響執(zhí)法部門和執(zhí)法者現(xiàn)有的利益，因此必然會遇到各種有形或者無形的阻力?！?/p>

海南大學(xué)法學(xué)院副教授王琳向記者介紹說，《行政處罰法》和《行政許可法》的宣布讓行政部門清醒意識到法律對自己權(quán)力的限制，也會導(dǎo)致后面的法律通過“難上加難”。

姜明安還記得自己二十三年前參與起草《行政強(qiáng)制條例》的情形。當(dāng)時(shí)，來自全國兩所高校、兩個(gè)事業(yè)單位的四位專家各自提交了第一版草案，但誰也沒有想到，在之后漫長的歲月里，這部法律步伐緩慢，甚至一度銷聲匿跡。

“它不像有的法律在爭議聲中緩慢推進(jìn)，”姜明安說，“它的步伐‘哆哆嗦嗦的，中間甚至一度停了好幾年?！?/p>

專家們在變化中尋找自己期待的好消息。在4月20日全國人大常委會第四次審議的草案中，國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊偉東教授發(fā)現(xiàn)，法條的變更“在某種程度上是對行政機(jī)關(guān)的讓步”?！傲⒎ㄕ叩哪康目赡芟胪ㄟ^這種讓步獲得‘最大公約數(shù)，從而保證該法律盡快通過”。

姜明安也猜測，把《行政強(qiáng)制法》從“死亡線”上拉回來，說明立法部門對它并非不重視，但這部法律爭議不斷，“可能領(lǐng)導(dǎo)也覺得心里沒數(shù)”。

“法律本身當(dāng)然是重要的，房屋拆遷、城管執(zhí)法都要靠它來約束?！苯靼舱f。滕彪也表達(dá)了相似的看法：“有執(zhí)法依據(jù)，有制度約束，才能真正解決城管制度中出現(xiàn)的暴力問題。”

城市管理需要包容的精神

夏俊峰的故事讓很多人想起了五年前的退伍軍人崔英杰。2006年，二十三歲的崔英杰在路邊賣烤香腸時(shí)，被城管人員依法扣押。當(dāng)執(zhí)法人員將崔英杰“前一天剛借錢買的三輪車”抬上執(zhí)法車時(shí)，這個(gè)年輕的小伙子抽出小刀，刺死了一位城管人員。

姜明安感慨，很多時(shí)候，城管的行為雖然是合法的，但管理的觀念也需要變化，“對弱勢群體應(yīng)該有一些包容的態(tài)度”?！皼]工作，有老婆有小孩，不擺攤怎么生活？”姜明安說，“把這些人引導(dǎo)到市場上去做生意，而不是砸了他們的攤子，可能效果會更好。”

這位一輩子致力于推動法制建設(shè)的教授在采訪中承認(rèn)，在中國，城管問題不完全是一個(gè)法律問題，它還包含一種觀念，城市有沒有一種“包容的精神”：“很多領(lǐng)導(dǎo)覺得城市就應(yīng)該干干凈凈，不應(yīng)該在街上擺攤?？杉词乖诎l(fā)達(dá)國家，路邊一樣有擺攤賣菜的人。”

這位學(xué)者贊成為政府保留一定的行政強(qiáng)制權(quán)力，去處理“瘦肉精、地溝油的問題”，但同時(shí)也要通過法律程序的制約，防止行政權(quán)力的濫用，在公共利益和私人利益中找到一個(gè)平衡的“度”。

在他的理想中，當(dāng)法律完善時(shí)，夏俊峰這樣的小販面對的城管再不會不由分說地沒收、態(tài)度惡劣地爭執(zhí)，甚至像他在供詞中所說的那樣，對自己拳打腳踢。在法律制度的約束下，那些城管會主動亮明自己的身份，說明自己執(zhí)法的緣由，并聽取小販的申辯；在一般措施能夠發(fā)揮作用的時(shí)候，他們絕不會動用查封、扣押、拍賣等強(qiáng)制措施；而即使真的遇到暴力執(zhí)法，小販們也能夠在法院申請正義的裁決。

不過，姜明安和滕彪都知道，一部《行政強(qiáng)制法》的力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。它可能會對現(xiàn)狀起到推動作用，卻并不足以讓現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。滕彪直言，需要改變的是“中國整個(gè)法律體制的問題”。

夏俊峰案還沒有塵埃落定，這個(gè)沈陽的小販在等待著最高法院對自己進(jìn)行死刑復(fù)核。妻子張晶堅(jiān)持繼續(xù)上訴，而作為律師，滕彪也在努力“保住他的性命”。

但即便夏俊峰的判決真的改成死緩或者無期，滕彪的心里依然不會感到喜悅。制度賦予的不同身份讓兩位城管人員和一位小販對立、爭執(zhí)，并最終奪走了兩個(gè)人的生命，無論結(jié)果如何，這都是一場不可改變的“整個(gè)社會的悲劇”。

【選自《中青在線》】

題圖 ／ 黑手 ／ 曹一