饅頭引發(fā)的思考

張銀海

食品安全問題似乎是當(dāng)下中國(guó)最熱門的一幕丑劇。瘦肉精事件尚未平息，上海染色饅頭又像一枚重磅炸彈引爆全國(guó)，隨后接棒的則有溫州毒饅頭、廣東墨汁粉條、遼寧毒豆芽等。常年風(fēng)起云涌的食品安全事件，像一雙雙粗重的鋼琴手，一次次肆虐地撩撥人們敏感的神經(jīng)。

似乎與以往的任何重大食品安全事件雷同，上海染色饅頭事件的處理同樣遵循“權(quán)威媒體揭露、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)、幾個(gè)部門突擊、若干人員服罪、過段時(shí)間冷卻”的五段式套路，戲法陳舊老套，毫無新意。但是，面對(duì)食品安全治理，我們依然不能放棄對(duì)“饅頭”的拷問。

問題各方共造問題饅頭

作為上海染色饅頭事件的揭露者，央視的《消費(fèi)主張》欄目把暗訪鏡頭對(duì)準(zhǔn)上海盛祿食品有限公司分公司的饅頭生產(chǎn)車間和華聯(lián)、聯(lián)華等上海著名超市，并告訴我們：一個(gè)饅頭從生產(chǎn)到流通到銷售，所有環(huán)節(jié)都可能出問題。擁有正規(guī)生產(chǎn)許可證的盛祿食品公司在臟亂差的環(huán)境里制作饅頭，違法添加各種添加劑和色素，將過期饅頭作為原料再生產(chǎn)，標(biāo)注虛假生產(chǎn)日期。質(zhì)監(jiān)部門讓廠方送來樣品，在辦公室里馬虎地完成檢查。超市則同樣馬虎地完成檢測(cè)或省略檢測(cè)。所有程序形同虛設(shè)。結(jié)果，這些外表光鮮，實(shí)則連生產(chǎn)者也承認(rèn)自己“打死都不會(huì)吃，餓死都不會(huì)吃”的饅頭，就這么堂而皇之地每天3萬個(gè)地流向華聯(lián)、聯(lián)華、迪亞天天等超市的幾百家門店，流向百姓的飯桌，而且銷量還不錯(cuò)。同時(shí)，很多消費(fèi)者都相信，這家被曝光的制造商，絕對(duì)不會(huì)是上海唯一有問題的制造商。

問題的糾結(jié)之處在于：生產(chǎn)者是正規(guī)的生產(chǎn)者，但是它常年生產(chǎn)違法產(chǎn)品；監(jiān)管部門也是正規(guī)的職能部門，但是它經(jīng)常失職；超市是正規(guī)的大超市，但是它常年販賣問題產(chǎn)品。在食品安全問題面前，所有權(quán)威通通倒下。這些原本最可信任的“各方”尚且如此，那么滿街流動(dòng)的小商小販、小作坊，其中的食品安全隱患更不可預(yù)期。利益各方共同造就一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，讓普通消費(fèi)者滿腹狐疑，又孤立無援。

最為可怕的是，上海染色饅頭事件還表明，生產(chǎn)商、超市可能已經(jīng)形成某種松散的聯(lián)合，一起站在消費(fèi)者的對(duì)立面。生產(chǎn)商可以在監(jiān)管部門頒發(fā)的生產(chǎn)許可證下，利用監(jiān)管部門的玩忽職守，大量生產(chǎn)問題饅頭；監(jiān)管部門樂得個(gè)清閑自在，遇有風(fēng)吹草動(dòng)才奮力突擊，再發(fā)表一些不痛不癢的檢討；而超市明知饅頭售價(jià)如此低廉必有問題，卻看中低價(jià)商品的攬客效應(yīng)——反正有責(zé)任也賴不到自己頭上，大不了出事時(shí)，大擺無辜和痛心狀。此外，有媒體爆料，一些食品生產(chǎn)商為了打進(jìn)知名超市，常常與超市合作，租用超市攤位，利潤(rùn)與超市分成，而超市也因而對(duì)食品質(zhì)量降低要求。

食品問題下拷問監(jiān)管部門

同之前爆發(fā)的三聚氰胺毒奶粉事件、瘦肉精事件等重大食品安全事件一樣，上海染色饅頭事件又引發(fā)新一輪對(duì)生產(chǎn)、監(jiān)管、流通等環(huán)節(jié)的拷問與反思。其中，在生產(chǎn)、監(jiān)管、流通等環(huán)節(jié)中，很多媒體和專家又主要把批評(píng)集中在生產(chǎn)和監(jiān)管上。

關(guān)于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，人們大抵認(rèn)為生產(chǎn)者為謀取私利而踐踏法律和道德，缺乏自我約束，致使社會(huì)風(fēng)氣日下。關(guān)于監(jiān)管環(huán)節(jié)，則主要認(rèn)為監(jiān)管部門監(jiān)管不力，玩忽職守，部分技術(shù)檢驗(yàn)水平落后，各監(jiān)管部門責(zé)任不清，“九龍治水”，遇事搪塞推脫，缺乏有效懲罰機(jī)制，等等。

以上所有觀點(diǎn)都正確，但如果追本溯源，要追究最主要責(zé)任者的話，生產(chǎn)者、監(jiān)管者、銷售者等，哪個(gè)應(yīng)該負(fù)更大的責(zé)任？似乎沒有確切答案。但是，我們所能了解的是，每一回重大食品安全事件爆發(fā)，幾乎只有生產(chǎn)者負(fù)責(zé)抵罪、被整頓、挨罰，而負(fù)責(zé)監(jiān)管的質(zhì)檢、工商等行政部門則只負(fù)責(zé)突擊行動(dòng)、道歉、表決心。這里邊或許存在權(quán)力不受有效“監(jiān)管”的嚴(yán)重問題。

在長(zhǎng)達(dá)104條的現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)食品安全法》中，與追究相關(guān)行政監(jiān)管部門失職責(zé)任有關(guān)的只有寥寥兩條，且對(duì)“失職”的具體界定也是語焉不詳，只指出需要“查明失職瀆職情況”；懲罰也僅限于行政性的，只有“記大過、降級(jí)、撤職或者開除”。即便如此，在以往一系列震驚中外的重大食品安全事件中，除了懲治幾個(gè)生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的相關(guān)責(zé)任人之外，很少有監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)責(zé)任人受到懲罰。不受懲罰的監(jiān)管部門，在一波接一波的重大食品安全事件中，一次次表現(xiàn)出的“連夜突擊檢查”、表決心、做總結(jié)的精神，就容易被視為只是權(quán)力的一種作秀。作秀的背后，是權(quán)力的傲慢和不真誠(chéng)。

以上海染色饅頭事件為例，相關(guān)監(jiān)管部門向市民大表歉意，稱“對(duì)不起上海人民”。龐大的調(diào)查組的結(jié)論也說：“上海企業(yè)生產(chǎn)的饅頭等蒸煮類糕點(diǎn)總體上是安全的，上海盛祿食品有限公司分公司違法使用著色劑屬于個(gè)案?！薄暗捎谄髽I(yè)誠(chéng)信和自身管理水平參差不齊，個(gè)別企業(yè)故意違法生產(chǎn)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)依然存在，質(zhì)監(jiān)部門將繼續(xù)保持對(duì)生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管的高壓態(tài)勢(shì)?！彼坪跏称钒踩嬖谀承╇[患，只是生產(chǎn)者不自律造成，與監(jiān)管部門無關(guān)，反倒是監(jiān)管部門迅速行動(dòng)的力度和虛心向市民致歉的精神值得嘉許。

在尚未平息的瘦肉精事件中，行政監(jiān)管部門的表現(xiàn)也如出一轍。經(jīng)媒體曝光后，河南相關(guān)監(jiān)管部門高度重視，立即行動(dòng)。結(jié)果經(jīng)排查，卻證明瘦肉精生豬主要集中在河南濟(jì)源周邊的4個(gè)縣市。吊詭的是，媒體之前所曝光的瘦肉精事件發(fā)生地，也正是這4個(gè)縣市。似乎說明媒體全靠運(yùn)氣才撞到食品問題內(nèi)幕，而河南即便存在食品安全問題，也只是極個(gè)別現(xiàn)象。

從近幾年的食品安全事件中，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)，一再出現(xiàn)的食品安全問題與監(jiān)管部門的馬虎大意、玩忽職守、故意放行以及相關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)的暗中保駕密切相關(guān)，正吻合《食品安全法》規(guī)定的“失職瀆職情況”。比如，在已曝光的瘦肉精、染色饅頭事件中，一些監(jiān)管部門已經(jīng)養(yǎng)成“讓生產(chǎn)者自己取樣送檢”，以及“在辦公室看樣品”的監(jiān)督習(xí)慣。

來自山東和浙江的一些基層監(jiān)管部門的公務(wù)員向媒體爆料，一些地方監(jiān)管部門的辦公經(jīng)費(fèi)和工資福利要靠罰款收費(fèi)來實(shí)現(xiàn)。這樣就造成收費(fèi)罰款的目的不是為了整治和確保食品安全，而是為了部門“創(chuàng)收”。其結(jié)果是，違法的生產(chǎn)者和銷售者只要向監(jiān)管部門上交“保護(hù)費(fèi)”，即可繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。監(jiān)管部門為防止生產(chǎn)者和銷售者因罰款過高而無力生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也會(huì)適當(dāng)降低罰款額度，以確保“羊身上還能長(zhǎng)出羊毛”。這等于監(jiān)管部門與違法的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者一定程度上已成為“利益相關(guān)者”。

在采訪中，上海市楊浦區(qū)某基層監(jiān)管人員告訴記者，他們有時(shí)候在進(jìn)行監(jiān)管檢查時(shí)，也會(huì)遇到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”，要求對(duì)個(gè)別食品企業(yè)“有所照顧”，而這些企業(yè)要么是地方上的納稅大戶，要么是某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)招商引資的項(xiàng)目，輕易動(dòng)不得。

而媒體近日又披露，中國(guó)一流產(chǎn)品出口（合格率超99.8%），二流產(chǎn)品內(nèi)銷（合格率90%左右）。眾多專家指出，食品安全事件頻發(fā)暴露出部分食品安全標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后等問題。對(duì)此，衛(wèi)生部官員則反駁，“一流食品出口，二流內(nèi)銷”為偽命題，“各國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)不同是客觀存在的，有其科學(xué)依據(jù)”。

面對(duì)一波波重大食品安全問題的沖擊而無法有效解決，很多學(xué)者認(rèn)為，由于食品問題涉及各種利益關(guān)系和行為主體，單一地突擊哪一方都不能有效解決，必須具備綜合的“社會(huì)治理”觀念，即在社會(huì)利益和主體多元化的現(xiàn)代社會(huì)，政府只有讓企業(yè)、民間組織、社區(qū)等主體共同參與治理，運(yùn)用法律、市場(chǎng)、協(xié)商、行政等手段，才能有效地治理社會(huì)。因此，食品問題的治理，不僅急需對(duì)生產(chǎn)者、監(jiān)管者、銷售者等多個(gè)主體進(jìn)行有效的權(quán)力制約和立法跟進(jìn)，更需要引入社會(huì)力量參與食品安全的監(jiān)督監(jiān)管。相比之下，后者更急需發(fā)展。

（古風(fēng)摘自《南風(fēng)窗》2011年第10期）