松綁GDP，地方怎么考

不唯GDP論，從理念開始轉(zhuǎn)入操作層面。

從去年年中的經(jīng)濟增長“區(qū)間論”，2014年政府工作報告又用了“左右”的提法，首次公開表明在追求GDP增速上持靈活態(tài)度。日前，習近平在河南考察時對于經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”的表述，令外界進一步確認了中國對經(jīng)濟增速放緩的容忍度。

在傳遞了轉(zhuǎn)型的信號后，地方政績考核體系也在調(diào)整：一是加大了綠色政績權(quán)重；二是造成綠色負債、生態(tài)損失者將受到追究；三是實行分類和差別化考核。

松綁GDP，政績在哪里體現(xiàn)？今年4月，杭州市13個區(qū)縣收到了2013年的“成績單”。杭州市綜合考評辦主任伍彬告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，13個區(qū)縣（淳安縣單列考核）按得分高低進行排序，確定考評的等次，有一個橫向比較的參照系，“并非單純的GDP數(shù)字漂亮，考評得分就一定高?！?/p>

不止杭州，今年以來，南昌、西安、沈陽等市紛紛宣布要建立“綠色考核體系”。對比發(fā)現(xiàn)，官員晉升“唯GDP論英雄”可能是一種誤解，GDP只是地方政府績效評估的一項權(quán)重指標。在政府績效評估中，GDP可能很重要，但“唯GDP論”也不準確。

適應新常態(tài)，不但要在理念上降低GDP的地位，更要在操作層面擺脫對GDP的倚重，放棄圍繞著GDP目標長期形成的一套投融資體制和以行政權(quán)力來配置資源的路徑依賴。

給政府打分

自2000年以來，杭州力圖探索一條提高政府績效的新路。

88.102分，這是建德市2013年的“成績單”，看起來分數(shù)還不錯，但排在杭州12個區(qū)縣（淳安縣單獨考核）的末位。有憂也有喜，濱江區(qū)得分94.432分，連續(xù)兩年居第一位。

伍彬告訴記者，這些年來，杭州綜合考評從體系架構(gòu)上就決定了不是唯GDP的。

以區(qū)縣考評為例，100分的試卷分為3道題：目標考核65分（其中發(fā)展指標占30分，工作目標占35分），社會評價30分，領(lǐng)導考評5分。另有一道5分的附加題——特色創(chuàng)新，由專家組對地方申報的特色創(chuàng)新項目進行績效評估，伍彬稱之為“3+1”的考評體系。

通常說的GDP考核，就是“藏”在“發(fā)展指標”中的經(jīng)濟建設(shè)板塊——這里，除了GDP增長率、人均GDP增長率外，還有地方財政收入增長率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率、農(nóng)民人均純收入增長率等其它9項指標。

“就GDP考核權(quán)重而言，其實分值并不大。發(fā)展指標按照100分計，GDP增長率、人均GDP增長率只有6分，換算到整個綜合考評體系里，相當于1.8分，對總體排名影響很小?！蔽楸蛘f。

在適當降低或取消GDP考核權(quán)重的情況下，杭州增加了生態(tài)建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展等方面的考核指標。比如，2013年增加了“高新技術(shù)企業(yè)占工業(yè)企業(yè)的比重”、“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值的比重”考核指標，突出“創(chuàng)新驅(qū)動”導向。

從考核的結(jié)果看，最容易失分的項目是萬元GDP綜合能耗降低率、萬元GDP綜合電耗降低率。伍彬介紹說：“2013年有9個區(qū)縣節(jié)能考核得了零分，杭州作為節(jié)能減排試點城市，要求5年目標4年完成，臨近期限各區(qū)縣壓力都很大?！?/p>

在這次考核中，淳安縣作為“美麗杭州”建設(shè)實驗區(qū)，單列考評，不再考核工業(yè)經(jīng)濟總量等相關(guān)指標，但提高生態(tài)環(huán)境標準，引導發(fā)展旅游休閑度假產(chǎn)業(yè)。

“全縣景區(qū)化農(nóng)民旅游產(chǎn)業(yè)收入占農(nóng)民人均純收入比重”，將是淳安縣單列考核一個重要指標，即全縣大景區(qū)與農(nóng)民增收之間的關(guān)系，發(fā)展旅游休閑產(chǎn)業(yè)要在引導農(nóng)民致富上有效果。

官員晉升誤解

考核意味著什么？當前最流行的說法是，在中國地方官員之間存在基于經(jīng)濟增長率的錦標賽，即官員晉升提拔“唯GDP論英雄”。越來越多的研究表明，這可能是一種誤解。

中國人民大學教授楊其靜對照了245個地級市和15個副省級城市近10年間市級領(lǐng)導的晉升情況。他研究發(fā)現(xiàn)，不存在基于經(jīng)濟增長業(yè)績的錦標賽。

杭州對區(qū)縣的綜合考評也推行了6年，在伍彬看來，考核結(jié)果和領(lǐng)導班子也不能簡單劃等號，跟區(qū)縣主要領(lǐng)導的晉升也沒有直接掛鉤。

2013年12月，中組部出臺的政績考核新規(guī)，把著力解決以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟增長等突出問題作為重點，彰顯了政績考核制度的綠色改革導向。

從浙江的實踐看，組織部門會將綜合考評報告作為官員晉升的參考依據(jù)之一。據(jù)伍彬透露，換屆前浙江省委組織部會要求他們提供各區(qū)縣近4年來的考評情況。

去年浙江省出臺文件，將書記、縣長的經(jīng)濟責任審計結(jié)果作為調(diào)整領(lǐng)導干部的依據(jù)。浙江省審計廳經(jīng)濟責任審計一處處長王家華告訴記者，根據(jù)“誰決策誰負責”的原則，主要審計領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任和工作績效，突出對自然資源保護的責任。

但這并不意味著，經(jīng)濟增長業(yè)績就不重要。楊其靜認為，或存在基于經(jīng)濟增長率的資格賽。這種寬松的晉升資格賽不僅保證了上級組織的權(quán)威，還能有效激勵地方官員發(fā)展經(jīng)濟。伍彬也說，不唯GDP，但又不是說不要經(jīng)濟增長。

只要經(jīng)濟增長目標存在，就會是一個清晰的信號。從政府工作報告來看，中央政府定在7.5%，省級行政區(qū)往往會加碼一個百分點左右，到了區(qū)縣，就可能被放大到10%甚至更高。

伍彬告訴記者，綜合考評的指揮棒作用，就是要轉(zhuǎn)變地方單純推動經(jīng)濟增長的觀念，重點放在提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益，把發(fā)展成果用在保障和改善民生上來。

績效管理釀新局

由此可見，官員晉升并不“唯GDP”論，要走出理念與操作相悖的怪圈，擺脫路徑慣性依賴，一套行之有效的政府績效評估體系尤為重要。

上海社科院政府績效評估中心主任王玉梅表示，國家治理的現(xiàn)代化，很大程度上體現(xiàn)為政府治理能力的現(xiàn)代化。政府績效評估是推進政府治理能力現(xiàn)代化的重要途徑之一。

十八屆三中全會之后，各地不斷推出的行政體制改革項目，諸如政務(wù)公開、一站式服務(wù)、審批制度改革等，實際上是政府績效管理的具體運作。

據(jù)伍彬介紹，對“行政訴訟敗訴率”考核，這幾年地方注重敗訴率，有些區(qū)縣甚至為零，促進了依法行政；對“地方政府性債務(wù)負債率”的考評，有利于引導地方合理舉債。

理論上，“政府績效評估”是個舶來品，從地方個別探索到2011年6月國務(wù)院批準包括杭州市等8個地區(qū)和國土資源部等6個部門開展政府績效管理試點工作，已漸成氣候。

學者尚虎平、趙盼盼對比了全國30多種“地方政府績效評估模式”，認為2007年之后出現(xiàn)了“模式多元割據(jù)”的局面，但政府績效卻不夠理想，需要進行一定的梳理和反思。

五花八門的模式之后，也出現(xiàn)各類評比活動過濫、交叉重復現(xiàn)象，缺乏常態(tài)化的制度設(shè)計。杭州市人大常委會主任王金財曾經(jīng)分管考評工作，他在今年全國“兩會”上建議“在國家層面建立政府績效評估機構(gòu)，健全績效問責，加快立法進程”。

學者尚虎平、趙盼盼也呼吁，需要由國務(wù)院以行政法規(guī)的形式頒行，最好的方式是通過全國人大頒布“地方政府績效評估通用指標指導法”等短期性法律。

將政績管理當作一個系統(tǒng)性框架，有待從國家層面上進行推廣。

據(jù)了解，2014年以前，政府績效管理工作主要由中央紀委監(jiān)察部負責。2010年7月，中央紀委監(jiān)察部正式組建績效管理監(jiān)察室。2011年3月，國務(wù)院批復同意建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，監(jiān)察部為牽頭部門。

3個月后，聯(lián)席會議選擇北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州市、深圳市等8個地區(qū)進行地方政府及其部門績效管理試點，國土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局進行國務(wù)院機構(gòu)績效管理試點，國家發(fā)改委、環(huán)境保護部進行節(jié)能減排專項工作績效管理試點，財政部進行財政預算資金績效管理試點，為全面推行政府績效管理制度探索積累經(jīng)驗。

十八大以來中央紀委聚焦反腐主業(yè)。政府績效管理工作由中編辦作為第一牽頭單位，中組部作為第二牽頭單位。中編辦著重點在政府績效管理，中組部著重點在干部考核。

在新一輪改革背景下，各地方迫切需要一種政府創(chuàng)新管理的新工具，但政府績效管理工作基本上處在各地自行探索階段，實踐中方法各異、標準不同，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，各地對此認識程度不一，需要在廣泛深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，進一步總結(jié)經(jīng)驗，不斷規(guī)范、提高。