新拆遷條例：權(quán)益“平衡木”

□ 本刊記者 周 婕

新拆遷條例：權(quán)益“平衡木”

□ 本刊記者 周 婕

回顧過(guò)去的2010年， “強(qiáng)拆”無(wú)疑是很觸動(dòng)人心的兩個(gè)字。無(wú)論是發(fā)生在重慶的“史上最牛釘子戶”，還是先后發(fā)生在四川成都和江西宜黃的拆遷自焚事件，都是鬧得轟轟烈烈?！皬?qiáng)拆”事件頻發(fā)，影響了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定，制定新的征地、拆遷法律法規(guī)成為當(dāng)務(wù)之急。

新拆遷條例取消了行政強(qiáng)拆的規(guī)定，只有由政府向法院申請(qǐng)才可以強(qiáng)制執(zhí)行。

公共事件頻發(fā)

現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》是1991年6月由國(guó)務(wù)院發(fā)布，并于2001年6月進(jìn)行修改后頒布沿用至今。根據(jù)該條例第一條規(guī)定，制定該條例的目的是為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行。

但是，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》受到越來(lái)越多的詬病，也引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題，而且該條例和其后公布的 2004年《憲法修正案》和《物權(quán)法》中的有關(guān)規(guī)定相違背。據(jù)介紹，現(xiàn)行《拆遷條例》是為了配合《城市規(guī)劃法》而制定的，在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下，該條例的制定是為了加速城市化進(jìn)程而賦予地方政府強(qiáng)大的拆遷權(quán)力，從而忽視了公民的相關(guān)權(quán)利。

2009年11月13日，成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村村民唐福珍在前夫胡昌明房屋被強(qiáng)行拆遷時(shí)，點(diǎn)燃汽油自焚，后因搶救無(wú)效于11月29日不幸死亡。2010年3月27日，江蘇連云港市東?？h黃川鎮(zhèn)一戶村民為阻攔鎮(zhèn)政府強(qiáng)拆自家的養(yǎng)豬場(chǎng)，二人燒汽油自焚，68歲的陶會(huì)西死亡，其92歲的父親陶興堯被燒傷。

在一系列的“強(qiáng)拆事件”中最為引人關(guān)注的莫過(guò)于“宜黃強(qiáng)拆自焚”事件。2010年9月10日上午，江西省撫州市宜黃縣的鐘姓一家，在拆遷期間被燒傷，疑為自焚，主流媒體的介入報(bào)道使該事件成為一起全國(guó)關(guān)注的公共事件。其后傷者家屬進(jìn)京欲討說(shuō)法被政府官員攔截在機(jī)場(chǎng)的新聞被傳得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。9月17日，宜黃縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)被免職立案。一起起強(qiáng)拆血案背后，凸顯了各地政府拆遷過(guò)程中與被拆遷人的利益沖突，人們也再次聚焦被詬病多年的《城市房屋拆遷條例》。

新條例誕生

2009年成都強(qiáng)拆事件后，北京大學(xué)五名教授上書全國(guó)人大常委會(huì)，建議修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。教授們認(rèn)為，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》與《憲法 》、《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》中保護(hù)公民房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸，從而導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)兩者間關(guān)系的扭曲。2009年12月16日，國(guó)務(wù)院法制辦召開專家研討會(huì)，聽取了包括北大五名教授在內(nèi)的民法、行政法方面的專家對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修改工作的意見。2010年1月29日，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》首次向社會(huì)公開征求意見。

首次征求意見稿針對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》存在的問(wèn)題進(jìn)行了修改。首先，對(duì)公共利益進(jìn)行了明確的規(guī)定，規(guī)定公共利益的需要包括國(guó)防設(shè)施建設(shè)的需要、國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利、科教文衛(wèi)體等公共事業(yè)及國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)等；其次，規(guī)定了貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定；第三，規(guī)定了任何單位和個(gè)人不得以暴力脅迫一級(jí)中斷供水、供熱、供氣、供電和道路等非法方式迫使被征收人搬遷。

時(shí)隔近一年，修改后的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》于2010年12月15日再次全文公開征求公眾意見。同一個(gè)立法項(xiàng)目 兩次公開征求意見，在行政法規(guī)立法中是極為少見的。知名法學(xué)專家、中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)副校長(zhǎng)王利明指出，自2007年條例草案首次審議以來(lái)，它的修改與制定始終牽引著億萬(wàn)群眾的目光。一部行政法規(guī)在出臺(tái)前兩次公開征求意見，在新中國(guó)歷史上是第一次；超過(guò)10萬(wàn)條的意見建議所承載的，不僅是“開門立法”的誠(chéng)意，更是廣大群眾對(duì)制度進(jìn)步的渴求。

和第一次相比，第二次公開征求意見稿在公共利益的界定和征收補(bǔ)償方面做出較大的修改。 “目前，由商業(yè)利益導(dǎo)致的拆遷占大多數(shù)，但是都披上了公共利益的外衣。從征求意見稿的規(guī)定可以看出，將來(lái)政府對(duì)房屋征收與補(bǔ)償，只適用于為了公共利益的需要，而且什么是公共利益，也做了相對(duì)現(xiàn)實(shí)可行、合理的界定?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授王錫鋅說(shuō)。

補(bǔ)償新規(guī)定

征收補(bǔ)償也是第一次征求意見稿中群眾最為關(guān)心的問(wèn)題之一。相比之下，第二次意見稿規(guī)定，補(bǔ)償金額不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，并對(duì)回遷做了明確的規(guī)定，因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。

王錫鋅教授認(rèn)為，房屋的征收、補(bǔ)償是原來(lái)拆遷制度中比較核心的問(wèn)題。一旦把拆遷的目的搞清楚，以及把補(bǔ)償盡可能做到公平合理，房屋征收補(bǔ)償中遇到的問(wèn)題是可以得到解決的。

中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)柴強(qiáng)在接受媒體采訪時(shí)表示，“補(bǔ)償問(wèn)題比年初的征求意見稿寫得清楚多了。老百姓能很清楚的知道，哪種情況應(yīng)得到補(bǔ)償，哪種情況不應(yīng)得到補(bǔ)償?！?/p>

第二次征求意見稿取消了行政強(qiáng)制拆遷的規(guī)定，只有由政府向法院申請(qǐng)才可以強(qiáng)制執(zhí)行。曾上書全國(guó)人大常委會(huì)、建議修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的北大五教授之一的沈巋表示，在強(qiáng)制拆遷問(wèn)題上，由法院來(lái)制約和監(jiān)督政府，是應(yīng)有的平衡。

另外值得注意的是條例名稱的變化。從《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例 》到《 國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，不僅僅是名稱的變化，更是理念的變化。王錫鋅認(rèn)為，城市房屋拆遷管理?xiàng)l例強(qiáng)調(diào)的是管理，而新名稱體現(xiàn)了由單向管理到尊重并保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變。征求意見稿摒棄了“拆遷”的概念，取而代之的是“搬遷”，從“拆”到“搬”也折射出法治理念的進(jìn)步。

王利明表示，條例事關(guān)國(guó)計(jì)民生和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，它的頒布和施行，將有助于規(guī)范拆遷活動(dòng)、保障被拆遷人的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

2011年1月19日，國(guó)務(wù)院通過(guò)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》。此次制定條例的總體思路有三個(gè)：一是統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個(gè)人利益統(tǒng)一起來(lái)；二是通過(guò)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)措施，保護(hù)被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低；三是通過(guò)完善征收程序，加大公眾參與，規(guī)定禁止建設(shè)單位參與搬遷，取消《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷的規(guī)定，加強(qiáng)和改進(jìn)群眾工作，把強(qiáng)制拆遷減到最少。

住建部負(fù)責(zé)人還介紹，為了保證生活條件困難的被征收人居住條件有改善，條例規(guī)定，政府對(duì)符合住房保障條件的被征收人除給予上述補(bǔ)償外，還要優(yōu)先安排被征收人享受住房保障，使其不再等待輪候保障房。

希望新拆遷條例在維護(hù)公共利益的同時(shí)，也保障好被征收房屋所有權(quán)人的合法利益。

□ 編輯 尹麗麗 □ 美編 龐 佳